Wahlsysteme

Historischer Überblick

Die sich hauptsächlich im 13. und 14. Jahrhundert organisierenden Kommunen der alten Eidgenossenschaft (Städte, Landschaften, Dörfer) entwickelten in Auseinandersetzungen zwischen herrschenden feudalen und zur Mit- oder Selbstbestimmung strebenden bürgerlichen und bäuerlichen Kräften Wahlordnungen für die Besetzung der politischen Ämter. Nur in ländlichen Kommunen setzten sich (offene) Wahlen durch die Gesamtbürgerschaft durch; in den städtischen Orten wurden die leitenden Ämter durch bestimmte Organe (Räte) oder Korporationen (Zünfte) bestellt, zum Teil in geheimer Wahl. Der autoritären Zeittendenz entsprechend bildete sich im 16. und 17. Jahrhundert in den Stadtkantonen ein auf gegenseitiger Stützung beruhendes System von Wahlen und Kooptation heraus, das zur Vorherrschaft einer immer engeren Elite führte (Aristokratisierung); in den Länderorten, in denen ebenfalls der Ämterkauf praktiziert wurde, zeigt sich trotz Landsgemeinde eine ähnliche Entwicklung. Dieser Oligarchisierung wirkte man teilweise durch das Los entgegen.

Die Helvetische Republik (1798-1803) führte mit der Schaffung eines schweizerischen Einheitsstaates auch ein einheitliches Wahlsystem ein, das nicht mehr auf einer ständischen, sondern auf einer demokratischen Gesellschaftsordnung beruhen sollte. Zur Wahrung einer Kontrolle durch die bürgerlich-revolutionäre Elite wurden aber die Auswirkungen des Wählerverhaltens eingeschränkt (indirektes Verfahren, gestaffelte Erneuerung, Los).

Die Mediation (1803-1813) stellte die Souveränität der Kantone mit unterschiedlichen Staatsformen und Wahlsystemen sowie zusätzlichen Beschränkungen wieder her (teilweise Einführung von direkten Wahlen, aber Verlängerung der Amtsdauern zum Teil auf Lebenszeit, regionale und soziale Privilegierungen). In der Restauration (1814-1830) wurden die elitären Elemente vor allem in den alten Patriziatskantonen weiter verstärkt.

Die Regeneration (1830-1847) führte in den erneuerten Kantonen endgültig zum Durchbruch des Prinzips der Volkssouveränität, freilich in unterschiedlichem Ausmass: Wahl von Verfassungsräten, überwiegend direkte Wahl der Legislative, Periodizität fast aller Wahlen, aber offene Stimmabgabe, teilweise noch Privilegierung bzw. Ausschluss bestimmter Volksteile und gestaffelte Erneuerung.

Die Errichtung des Bundesstaats brachte 1848 erneut die Bildung gesamtschweizerischer Behörden (Bundesversammlung), wobei der Nationalrat grundsätzlich nach allgemeinem und direktem Wahlrecht in eidgenössischen Pluralwahlkreisen mit proportionaler Vertretung der Kantone und Mehrheitswahl (Majorz) bestellt wurde, der Ständerat dagegen nach kantonalen Regelungen (durch Parlament oder Landsgemeinde). Das Wahlrecht des Bundes bewirkte auf die Dauer eine zunehmende Anpassung der kantonalen Wahlsysteme; diese verzögerten in einigen Kantonen die Durchsetzung der Bundesnormen auch für die Bestellung des Nationalrates (Ausschlussgründe, geheime Wahl). Erst vereinzelt drangen auf Kantons- und Gemeindeebene die direkte Volkswahl von Exekutiv- und Gerichtsbehörden sowie die Verhältniswahl (Proporz) durch.

Im 20. Jahrhundert siegte dann die Verhältniswahl für den Nationalrat sowie in den meisten Kantonen und den grösseren Gemeinden für die Legislative. Die direkte Wahl, da und dort auch die Verhältniswahl, gewann für weitere kantonale Behörden an Boden, ebenso geheime Wahlen in Gemeinden. Vermehrt ersetzten grössere Gemeinden die Gemeindeversammlung durch ein Gemeindeparlament und entsprechend einzelne Kantone die Landsgemeinde durch die Urne. Eine bedeutsame Demokratisierung der Wählerschaft erfolgte durch den Einbezug der Frauen auf allen Ebenen zwischen 1959 und 1990.

Offene und geheime Wahl

Die offene Wahl (meist durch Handmehr) als einfache, aber auch von aussen kontrollierbare Form der Ämterbestellung war in der alten Eidgenossenschaft vorherrschend (Gemeindeversammlungen). Geheime Wahlen gab es nur im Rahmen begrenzter Gremien. Für Volkswahlen brachte erstmals die Helvetische Republik die Zusicherung der geheimen Stimmabgabe nach dem Vorbild der französischen Verfassung von 1795. In der Mediation anerkannten nur die Verfassungen der Stadtkantone das Prinzip der geheimen Wahl, in der Restauration verschwand es ganz und selbst in der Regeneration kehrte man aus Misstrauen gegenüber ungebildeten Schichten noch nicht zu ihm zurück. Radikale Bewegungen führten das Wahlgeheimnis dann wieder ein (zuerst 1846 im Kanton Bern). Die politische Polarisierung im jungen Bundesstaat hemmte jedoch die vom Bundesrat angestrebte Durchsetzung geheimer Wahlen; auch liberale Kreise befürchteten, dass dadurch die Gegenpartei gestärkt würde. 1848 führten erst 4½ Kantone die Nationalratswahlen geheim durch; 1891-1896 folgten ihnen die letzten 3½ Kantone. Zu Beginn des 21. Jahrhunderts wurden durch die Landsgemeinden von Glarus und Appenzell Innerrhoden sowie in einzelnen Wahlkreisen Graubündens noch kantonale Ämter in offener Wahl bestellt, in zahlreichen kleineren Gemeinden auch kommunale.

Direkte und indirekte Wahl

Plakat gegen die Volkswahl des Bundesrats in der Volksabstimmung vom 25. Januar 1942, von Noël Fontanet (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).

In indirekten Wahlen bestimmen die Wahlberechtigten die Amtsträger nicht selbst, sondern bezeichnen eine Zwischeninstanz, welche die eigentliche Wahl vollzieht. In der alten Eidgenossenschaft gingen die leitenden Organe der Länderorte aus direkten Wahlen durch die Landsgemeinde hervor; in einigen Kantonen gab es indirekte Wahlen in dem Sinn, dass gewisse Amtsträger von anderen, von der Bürgerschaft gewählten Amtsträgern bestimmt wurden. Trotz ihrer demokratischen Tendenz führte die Helvetische Republik nach französischem Vorbild indirekte Wahlen ein, indem sie zwischen den als wenig aufgeklärt geltenden Bürgern und den Behörden gewählte Wahlmänner einschaltete, die keine Behördenfunktion besassen. Dieses System fiel in der Mediation wieder dahin, die Länderorte erhielten ihre direkten Wahlen zurück und in anderen Kantonen kam es zur Kombination von direkten und – im weiteren Sinn – indirekten Wahlen. Die Restauration baute diese Methode zur zusätzlichen Einschränkung des Einflusses breiterer Schichten noch aus. Mit der Regeneration wurden direkte Wahlen vorherrschend; nur wenige Kantone (v.a. Bern und Freiburg) griffen auf die Institution der Wahlmänner zurück. In der Folge verdrängten sowohl radikale wie konservative Bewegungen und ab 1848 auch der allmählich normbildende Bund die Reste des indirekten Systems bei Parlamentswahlen (zuletzt 1875 in Basel-Stadt). Länger erhalten blieb die Bestellung kantonaler Exekutiven (in Freiburg bis 1921) und Gerichte (zum Teil bis heute) durch die Legislativen, ebenso die Wahl der Ständeräte durch Kantonsparlamente (in Bern bis 1977) und schliesslich diejenige von kommunalen Exekutiven durch die entsprechenden Legislativen (so in einzelnen welschen Kantonen). Indirekt (durch die Bundesversammlung) werden auch Bundesrat (gescheiterte Volkswahlinitiativen 1900, 1942 und 2013) und Bundesgericht gewählt, was vor allem eine bessere Berücksichtigung der verschiedenen Regionen und Parteien ermöglicht.

Amtsdauer und Erneuerung

Beschränkte Amtszeit und periodische Erneuerungswahlen verstärken den Einfluss der Wahlberechtigten auf die Zusammensetzung der Behörden. Die alte Eidgenossenschaft kannte wohl teilweise bestimmte Amtsdauern und periodische Wahlen, doch das Übergewicht der politischen Elite machte diese vielfach zur Formsache. In der ständischen Gesellschaft war nicht die Person, sondern ihre Familie wesentlich. So blieben die Amtsträger oft lebenslang im Amt. Bis ins 16. Jahrhundert wechselten sie trotzdem recht häufig wegen kurzer Lebenserwartung und räumlicher Mobilität. Die Helvetische Republik setzte nach französischem Beispiel für Legislative, Exekutive und Gericht bestimmte Amtsdauern (mit Wiederwahlmöglichkeiten) fest und führte zur Erhaltung der Kontinuität ein gestaffeltes Erneuerungssystem ein, wobei jeweils der überwiegende Teil einer Behörde im Amt verblieb. In der Mediation wurden die Amtsdauern wieder verlängert, zum Teil auf Lebenszeit; einschränkend wirkten in den Stadtkantonen Abwahlinstanzen (Abwahlrecht). In der Restauration tendierten die alten Stadtkantone, sofern sie nicht schon lebenslängliche Amtszeiten hatten, zu noch längeren Amtsdauern, während die meisten neuen Kantone gestaffelte Erneuerungswahlen einführten. Die Regeneration hob dann die lebenslänglichen Amtsdauern in den liberalen Kantonen auf und verkürzte meist die Amtsperioden (für Legislativen auf zwei bis neun Jahre), hielt aber überwiegend an einer gestaffelten Erneuerung fest. In der Folge setzte sich jedoch überall die periodische Gesamterneuerung der Legislative durch (in Zürich erst 1869). Die Bundesverfassung von 1848 schrieb für den Nationalrat wie für den Bundesrat eine dreijährige Amtszeit und die Totalerneuerung vor. Erst 1931 ging der Bund zu vierjährigen Wahlperioden über, die sich auch für die meisten Kantonsparlamente durchsetzten.

Mehrheits- und Verhältniswahl (Majorz und Proporz)

«La belle alliance. Bild ohne Worte in schwarz-roter Beleuchtung». Karikatur auf der Titelseite des Nebelspalters, 1910, Nr. 42 (Schweizerische Nationalbibliothek, Bern; e-periodica). […]

Bis um die Mitte des 19. Jahrhunderts ging es in den demokratischen Bestrebungen vor allem um die Allgemeinheit und Gleichheit des (Männer-)Wahlrechts, wobei die Gewinnung der Parlamentsmehrheit im Mittelpunkt stand. Das in den Kantonen und ab 1848 auch im Bund für die Legislativen angewandte Mehrheitswahlverfahren in Wahlkreisen mit mehreren Sitzen (Pluralwahlkreise) begünstigte aber eine Übervertretung der dominierenden Parteien. Solche Verzerrungen wurden noch durch die Abgrenzung der Wahlkreise verstärkt: Gebiete mit starker oppositioneller Mehrheit wurden zusammengefasst und die übrigen so eingeteilt, dass die Opposition in ihnen wenig Erfolgsaussichten erhielt und ihre Stimmkraft verpuffte (Wahlkreisgeometrie). Während der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts kam es vor allem auf Bundesebene nach jeder eidgenössischen Volkszählung zu Kontroversen um die Anpassung der Wahlkreise an die veränderten Bevölkerungsverhältnisse. Das Auftreten neuer Parteien wie auch eine stärkere parteipolitische Mischung der Wählerschaft verminderten jedoch die Berechenbarkeit der Wahlergebnisse, welche die Spannungen entschärft hätte. Auf kantonaler Ebene gab es Verzerrungen durch eine von der Bevölkerungsentwicklung unbeeinflusste Fixierung der Wahlkreise und ihrer Sitzzahlen (Tessin).

Solche Benachteiligungen förderten bei politischen Minderheiten das Verlangen nach einer verhältnismässigen Vertretung in den Parlamenten. Eine proportionale Verteilung der Parlamentssitze empfahl sich ferner im Falle annähernder Stärkegleichheit zweier politischer Lager, die bei Wahlen abrupte Machtwechsel und Unruhen zur Folge haben konnte. Die Idee der Verhältniswahl verbreitete sich durch das Wirken des französischen Sozialisten Victor Considérant von Genf aus in verschiedenen Kantonen. Als erster Kanton führte das Tessin sie 1890 für die Verfassungsrats-, 1891 für die Grossrats- und 1892 für die Staatsratswahlen ein; bis zum Ende des Ersten Weltkriegs wandten 8½ Kantone die Proporzwahl für das Parlament an. Ähnlich wie bei der geheimen Wahl hatte der in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts gesamtschweizerisch dominierende Freisinn Mühe, sich mit dem seine Position gefährdenden Prinzip anzufreunden, sodass konservative und sozialistische Minderheiten seine Vorkämpfer wurden. Diesen gelang es denn auch 1918 (nach erfolglosen Versuchen 1900 und 1910), mit einer Volksinitiative das Proporzsystem für die Bestellung des Nationalrats durchzusetzen. Das kostete die im Bund bisher führende Partei ihre absolute Parlamentsmehrheit und förderte die Proportionalisierung der schweizerischen Politik entscheidend. Die Methode, die im Bund und in den meisten Kantonen beim Proporz zur Anwendung kommt, ist diejenige des Basler Mathematikers Eduard Hagenbach. Um die Aufsplitterung des Parteiensystems zu begrenzen, setzten mehrere Kantone Quoren (Sperrklauseln) für eine Vertretung fest.

Um die politischen Spannungen abzubauen, begannen die jeweiligen Mehrheitsparteien schon im 19. Jahrhundert, durch Beschränkung der Zahl ihrer Wahlkandidaten den Minderheiten ohne Abschaffung der Majorzwahl den Einzug in verschiedene Behörden zu erleichtern (freiwilliger Proporz); eine weitere Konzession bildete in mehreren Kantonen die Reduktion des absoluten Mehrs auf weniger als 50%, um bei Regierungswahlen zusätzliche Wahlgänge zu vermeiden. Gelegentlich einigen sich die Parteien über die Sitzverteilung, damit gar nicht mehr gewählt werden muss (stille Wahl). Zu Beginn des 21. Jahrhunderts bestellten nur noch Graubünden und Appenzell Innerrhoden ihre kantonalen Parlamente nach Majorz, dagegen alle Kantone bis auf das Tessin und Zug ihre Regierungen. Auch auf kommunaler Ebene fand der Proporz oder eine andere Art der Minderheitenberücksichtigung bei Gemeindeparlamenten Eingang.