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Costituzione federale

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La prima Costituzione moderna della Svizzera fu quella della Repubblica elvetica, entrata in vigore nel 1798, che ricalcava la Costituzione franc. dell'anno III e gli statuti delle due "Repubbliche sorelle", Batava e Cisalpina; il suo centralismo, che si opponeva al tradizionale regionalismo, non concedeva alcuna autonomia né ai cant. né ai com. A quel testo seguirono l'atto di Mediazione, concesso da Napoleone Bonaparte nel 1803, che tornò a limitare ampiamente il potere centrale, e, dopo la fine della dominazione napoleonica, il Patto federale del 1815, imposto dalle potenze alleate vincitrici; quest'ultimo, che non faceva alcun riferimento ai diritti dei cittadini, comportò progressi nell'organizzazione militare e un ulteriore indebolimento del potere centrale rispetto alla Mediazione.

La Costituzione fed. del 1848 fu la prima legge fondamentale della Conf. scelta dal popolo sviz. e fece della Svizzera della seconda metà del XIX sec., dopo il fallimento dei moti rivoluzionari dei Paesi vicini, un'isola democratica e repubblicana nel cuore dell'Europa delle monarchie. Scaturita da una guerra civile, fu in una prima fase osteggiata dallo schieramento catt. conservatore, uscito sconfitto dal conflitto; solo la revisione totale del 1874, che avviò il passaggio della democrazia sviz. da rappresentativa a semidiretta, consentì la riconciliazione fra catt. conservatori e Stato federale radicale. Il diritto di iniziativa popolare per la revisione parziale della Costituzione introdotto nel 1891 consentì da un lato alla legge fondamentale di evolvere, rendendo superflua un'ulteriore revisione totale, dall'altro la trasformò gradualmente in un mosaico raffazzonato e poco trasparente.

L'idea di una nuova revisione totale risale al decennio 1960-70, ma solo dopo molte esitazioni, in un processo più che trentennale, si giunse infine a riconoscere che il testo del 1874 non adempiva più - per la veste linguistica obsoleta, i contenuti parzialmente superati e la grande eterogeneità - alla sua funzione orientativa e integrativa. Nel 1999 popolo e cant. hanno approvato la Costituzione fed. oggi in vigore.

Percentuali di "sì" in occasione delle più importanti votazioni sulla Costituzione, per cantone
Cantone1848187218741999
Argovia70%62%65%49%
Appenzello Esterno78%a37%83%45%
Appenzello Interno7%a7%14%34%
Basilea Campagna90%84%87%66%
Basilea Città88%81%86%76%
Berna77%69%78%62%
Friburgob22%21%73%
Ginevra82%37%77%86%
Glarona100%a74%76%30%
Grigionic43%53%52%
Giura---76%
Lucerna59%d35%38%57%
Neuchâtel95%47%93%70%
Nidvaldo17%a13%19%41%
Obvaldo3%a7%17%47%
San Gallo68%50%57%48%
Sciaffusa79%94%97%42%
Svitto25%15%18%34%
Soletta62%62%65%53%
Ticino27%46%33%72%
Turgovia87%84%83%40%
Uri14%a4%8%40%
Vaud82%6%60%76%
Vallese40%13%16%50%e
Zugo33%29%40%54%
Zurigo91%81%95%62%

a Percentuale di voti stimata alla Landsgemeinde.

b Decreto del Gran Consiglio.

c 54 comuni giurisdizionali favorevoli, 12 contrari.

d Non votanti sommati ai favorevoli.

e 18 905 sì contro 19 073 no.

Fonti:Foglio federale, HistStat

1 - La Costituzione federale del 1848

1.1 - Origini

Dopo il 1830 molti cant. videro affermarsi movimenti liberali che riprendevano idee costituzionali risalenti ai tempi dell'Elvetica (Rigenerazione). In meno di un anno questo atto rivoluzionario pacifico portò all'adozione di 11 nuove Costituzioni cantonali, che fissavano il principio della sovranità popolare e alcuni diritti fondamentali.

I liberali premevano per una revisione del Patto fed.; l'idea, proposta ufficialmente alla Dieta federale dal cant. Turgovia nel 1831, venne accettata dalla maggioranza (13 cant. e mezzo) nel 1832. Il progetto, allestito da una commissione, rielaborato in seconda lettura e combattuto energicamente da conservatori catt. e rif., federalisti e radicali, fu bocciato nelle consultazioni popolari cant. dell'estate del 1833 (Patto Rossi).

Nel decennio 1830-40, durante il quale l'ago della bilancia si spostò dalla parte dei radicali nel campo liberale e degli ultramontani in quello conservatore, il conflitto acquisì un carattere sempre più confessionale e si inasprì. Nel 1847, rovesciamenti a Ginevra e a San Gallo diedero la maggioranza nella Dieta ai fautori della revisione; le loro richieste - smembramento del Sonderbund, espulsione dei gesuiti e revisione del Patto fed. - portarono alla guerra del Sonderbund, che, dopo meno di un mese, si concluse nel novembre del 1847.

La commissione di revisione - designata dalla Dieta e non, come chiedevano i radicali, eletta dal popolo - era composta in maggioranza da membri di governi cant. per lo più votati al compromesso e al pragmatismo, piuttosto che alla coerenza teorica con le proprie idee. Nel febbraio del 1848, solo cinque giorni dopo la sua prima riunione, scoppiarono i moti rivoluzionari di Parigi, che ben presto si estesero alle monarchie autoritarie, protagoniste ancora nel gennaio precedente di minacce di intervento nei confronti della Dieta qualora quest'ultima avesse modificato il Patto fed. L'indebolimento delle forze antiliberali esterne, dopo quelle interne, spinse la commissione ad approfittare dell'occasione, a rinunciare a ulteriori miglioramenti del vecchio Patto e a creare in poche settimane lo Stato fed. In giugno la Dieta adottò la nuova Costituzione, accettata poi da 15 cant. e mezzo contro sei e mezzo (Uri, Svitto, Obvaldo, Nidvaldo, Zugo, Vallese, Ticino, Appenzello Interno) in occasione delle votazioni svoltesi in luglio e agosto. A Lucerna l'esito fu positivo soltanto perché i non votanti furono conteggiati come favorevoli, mentre a Friburgo la decisione fu presa dal solo Gran Consiglio.

Il 12.9.1848 la Dieta dichiarò che la Costituzione era stata accettata e aveva valore di legge fondamentale della Conf.; il vecchio Patto fed. rimase tuttavia in vigore ancora per qualche settimana, fino all'entrata in funzione dell'Assemblea federale e del Consiglio federale (art. 7 delle disposizioni transitorie). Nell'ottobre del 1848 i cant., mediante elezione popolare oppure nomina parlamentare, scelsero i membri del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati; il 16 novembre le due Camere, riunitesi a Berna il 6 dello stesso mese, elessero in seduta congiunta i primi sette Consiglieri fed., sancendo così la fine del Patto fed.

Autrice/Autore: Andreas Kley / vfe

1.2 - Confederazione e cantoni

La nuova Costituzione fed. combinò il principio nazionale con la sopravvivenza delle singole sovranità cant.: Conf. e Stati membri svolgevano i propri compiti in un sistema dualistico di collaborazione. Secondo l'art. 3 le competenze della Conf. necessitavano di un fondamento costituzionale esplicito o implicito; i cant. esercitavano tutti i diritti non delegati alla Conf., secondo il principio di sussidiarietà ripreso anche nelle revisioni del 1874 e del 1999. Le Costituzioni cant. dovevano ottenere la garanzia della Conf., vincolata a tre requisiti: dovevano essere conformi alla Costituzione fed., consentire una certa partecipazione democratica e poter essere sottoposte a revisione quando richiesto dalla maggioranza dei cittadini. Nel complesso i poteri della Conf. erano molto limitati: politica estera (guerra e pace, trattati e rapporti con altri Stati), scelta di pesi e misure, regalia delle monete, esecuzione di opere pubbliche. Restavano di competenza cant. il diritto civile e penale, la procedura e la polizia in molti settori, l'istruzione, i trasporti, la parte più importante degli affari militari e la legislazione su rami economici essenziali quali le banche e il commercio.

Autrice/Autore: Andreas Kley / vfe

1.3 - Autorità federali

L'organizzazione dello Stato ancorata nella Costituzione del 1848 è ancora in vigore all'inizio del XXI sec.; l'evoluzione economica, politica e sociale ha tuttavia trasferito in misura sempre maggiore il peso dai cant. alla Conf., evidenziando peraltro i limiti istituzionali di quest'ultima.

In seguito a un compromesso fra centralisti e federalisti, il parlamento fu modellato sul sistema bicamerale americano: al Consiglio nazionale, allora eletto con il sistema maggioritario e nel quale i cant. sono rappresentati proporzionalmente in base alla loro pop., si affianca il Consiglio degli Stati, in cui ogni cant. ha due rappresentanti (ridotti a uno nel caso dei semicant.). Le due Camere sono dotate degli stessi diritti. L'Assemblea fed. riunita, autorità suprema della Conf., dispone di poteri estesi: elegge i Consiglieri fed., i giudici fed. e, in caso di guerra, il generale; esercita una certa sorveglianza sugli altri poteri; come istanza giudiziaria, componeva le liti di natura istituzionale fra i cant. e ha competenze di governo, per esempio in materia di sicurezza esterna e interna. Ne risulta che il principio della Separazione dei poteri era rispettato solo in parte.

I padri della Costituzione, ancora memori della debolezza dimostrata dal sistema del cant. direttore durante la sommossa di Zurigo del 1839 (Züriputsch), dovuta alla mancanza di un autentico governo, seguirono per l'esecutivo il modello dei cant. rigenerati, combinando il principio di Collegialità con un sistema dipartimentale. I sette membri del Consiglio fed., ognuno alla testa di un Dipartimento dell'Amministrazione federale, costituiscono collegialmente il governo e l'organo direttore dello Stato. Il Presidente della Confederazione è semplicemente un primus inter pares. Il Consiglio fed. non può essere costretto a dimettersi durante il suo mandato (all'inizio triennale, più tardi quadriennale).

Il testo costituzionale del 1848 conferiva al Tribunale federale un ruolo di secondo piano: organo non permanente e privo di giudici a tempo pieno, veniva convocato di volta in volta, in genere per risolvere controversie di diritto civile. All'amministrazione della giustizia ordinaria provvedevano i cant.; del diritto pubblico si occupava quasi esclusivamente il Consiglio fed., contro le cui decisioni era possibile ricorrere alle Camere.

Autrice/Autore: Andreas Kley / vfe

1.4 - Conquiste democratiche e liberali

La Costituzione del 1848 cercò di tenere conto delle istanze democratiche del tempo attraverso il principio di rappresentatività, vale a dire conferendo ai cittadini (maschi) il diritto di eleggere il Consiglio nazionale. I soli elementi di democrazia diretta erano il referendum obbligatorio in caso di revisioni parziali o totali della Costituzione (art. 113-114) e la possibilità di domandarne una revisione totale raccogliendo 50'000 firme (art. 113). Il testo accolse anche principi del Liberalismo economico: alcune disposizioni cercavano di agevolare i commerci e la circolazione delle persone fra i cant. (art. 29-32), sebbene la garanzia della Libertà di commercio e di industria non fosse mai stata oggetto di discussione nella commissione della Dieta fed. Le dogane vennero abolite nel Mercato interno e ai cittadini sviz. cristiani - ma non a quelli ebrei - fu concessa la Libertà di domicilio (art. 41-42). L'inserimento di un articolo che garantiva la libertà di culto sanciva la fine della discriminazione dei rif. nei cant. catt. e dei catt. in quelli rif.; allo stesso non potevano però appellarsi gli isr. e i credenti di altre religioni; l'art. 54 vietava la pena di morte per i rei di delitti politici.

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1.5 - La revisione parziale del 1866

Nel 1864 la Svizzera e la Francia firmarono un trattato sul commercio e sul domicilio, che evidenziò una debolezza della Costituzione fed. L'accordo concedeva parità di diritti e piena libertà di movimento in Svizzera a tutti i cittadini franc., quindi anche a quelli di religione ebraica, che di conseguenza avevano una posizione migliore rispetto ai loro correligionari sviz. Per rimuovere tale discriminazione e altre pecche della legge fondamentale, le autorità fed. ne proposero una revisione; nel 1866 il parlamento sottopose al popolo e ai cant. nove modifiche parziali che avrebbero equiparato sul piano giur. gli ebrei agli altri cittadini, sancito nuovi diritti individuali (libertà di coscienza, diritto di voto com. per i cittadini sviz. domiciliati) e attribuito alla Conf. competenze più ampie. La votazione popolare accettò solo l'adattamento della libertà di domicilio e della parità di diritti (art. 41 e 49), respingendo le altre otto proposte.

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2 - La Costituzione federale del 1874

2.1 - Il tentativo fallito del 1872

Il decennio 1860-70 vide il rafforzamento del Movimento democratico, che, in contrasto con l'élite liberale (i "baroni della Conf."), chiedeva un ulteriore potenziamento delle istituzioni della democrazia diretta e mirava a una revisione della Costituzione fed., dopo i successi conseguiti in numerosi cant. Il progetto elaborato dall'apposita commissione bicamerale conteneva molte novità: l'introduzione del matrimonio civile, richiesta da un postulato nel 1869, si iscriveva nel contesto del Kulturkampf, che in Svizzera si ravvivò e si infiammò ulteriormente quando il primo Concilio Vaticano proclamò il dogma dell'infallibilità papale (1870). Di stampo liberale erano le proposte volte a inserire nella Costituzione un articolo sulla scuola e a sancire la libertà di commercio e di industria. La Soc. sviz. dei giuristi chiedeva un'unificazione in campo giur. e una riorganizzazione del Tribunale fed. Le carenze della difesa nazionale - divenute palesi durante la guerra franco-prussiana, quando vennero presidiate le frontiere - suggerivano uno spostamento di competenze a favore della Conf.; oltre a una legislazione fed. sulle fabbriche, il movimento democratico chiedeva i diritti di iniziativa e di referendum per leggi e decreti fed. Il progetto, che nel complesso conteneva quindi troppi postulati, trovò oppositori nel campo catt. conservatore e tra i federalisti romandi; nella votazione del 12.5.1872 la revisione totale fu respinta dal popolo con ca. 260'859 voti contro ca. 255'609, dai cant. con 13 voti contro nove.

Autrice/Autore: Andreas Kley / vfe

2.2 - La nuova Costituzione del 1874

Quella sconfitta di misura indusse i fautori della revisione a compiere un secondo tentativo. Riducendo da una parte le competenze fed. in materia militare, giur. e scolastica nonché i diritti democratici rispetto al testo votato nel 1872, e inasprendo dall'altro le disposizioni ispirate al Kulturkampf, essi riuscirono a restringere il campo degli oppositori ai soli catt. conservatori e a portare dalla loro parte i cant. rif. di Appenzello Esterno, Grigioni, Vaud, Neuchâtel e Ginevra; in occasione della votazione del 19.4.1874 la revisione fu approvata sia dal popolo (ca. 340'199 voti contro ca. 198'013) sia dai cant. (13 e mezzo contro otto e mezzo).

Il nuovo testo comportava un consolidamento dello Stato fed. Le maggiori competenze legislative attribuite alla Conf. creavano le basi per un'applicazione unitaria delle leggi, che da allora sarebbe stata assicurata da un Tribunale fed. permanente. La libertà di culto era concessa non solo alle due maggiori confessioni cristiane, ma a tutte le comunità religiose. La libertà di domicilio era ampliata; i com. e i cant. dovevano permettere l'esercizio dei diritti politici - dopo un breve periodo di transizione - anche ai domiciliati maschi provenienti da altri com. o cant. Per la prima volta erano garantiti la libertà di credenza e coscienza, la libertà di commercio e di industria nonché il diritto a contrarre matrimonio. Erano aboliti le pene corporali, l'arresto per debiti e la pena capitale (reintrodotta nel 1879 da una votazione popolare). Le questioni di stato civile erano riservate ai soli organi statali. La fondazione di nuovi conventi o ordini religiosi era vietata e gli ecclesiastici erano dichiarati ineleggibili al Consiglio nazionale. Il testo, infine, inaspriva il divieto per i gesuiti, già varato nel 1848, e vincolava la creazione di nuove diocesi all'approvazione fed. (Articoli d'eccezione); queste norme, ritenute discriminatorie dalla maggioranza dei catt., contribuirono alla definizione di una propria identità per il cattolicesimo politico fino alla seconda metà del XX sec.

Benché il varo di nuovi diritti e una secolarizzazione più spinta segnassero l'apogeo del sistema liberale, la Costituzione del 1874 comportò anche il passaggio della democrazia rappresentativa a quella semidiretta e, di conseguenza, sancì la fine del monopolio politico liberale. Per compensare la perdita da parte dei cant. di una serie di competenze, le leggi e i decreti fed. di carattere obbligatorio generale erano assoggettati al Referendum facoltativo, che doveva essere chiesto da almeno 30'000 cittadini. Questa novità rese necessario coinvolgere le forze capaci di lanciare un referendum, soprattutto se la loro attività non si limitava ad ambiti particolari; venne così dato il via al lungo processo sociopolitico da cui nacque la Democrazia consociativa.

Autrice/Autore: Andreas Kley / vfe

3 - Ampliamenti fino al 1996

Il testo del 1874 subì oltre 140 revisioni parziali fino al 1996. Le novità, indicate dagli articoli con i numerali lat. bis, ter, quater, ecc., e molto diverse fra loro per epoca di approvazione, estensione e veste linguistica, resero la Costituzione sempre più eterogenea e sempre meno trasparente. Le modifiche apportate concernevano la ripartizione delle competenze nello Stato fed., i diritti politici, l'organizzazione delle autorità fed., i diritti fondamentali, il numero e il territorio dei cant.

3.1 - Ripartizione delle competenze nello Stato federale

La maggioranza delle revisioni parziali riguardò la suddivisione delle competenze fra i cant. e la Conf., con quest'ultima che tendeva a esercitarne in numero sempre maggiore: in effetti le vennero affidati compiti nell'ambito dell'unificazione del diritto (civile e penale), del diritto di cittadinanza, delle assicurazioni sociali e della tutela dei partner contrattuali più deboli quali i lavoratori dipendenti, gli inquilini e i consumatori. Le vennero inoltre conferiti poteri nuovi o ampliati in materia di pianificazione territoriale, protezione dell'ambiente, trasporti, politica economica e spese statali; molte di queste modifiche comportarono l'istituzione di organi corrispondenti (per esempio nuovi uffici fed.) e, di conseguenza, un massiccio potenziamento dell'amministrazione fed. e un aumento del personale fed.

Selezione delle competenze della Confederazione, nuove o ampliate
AnnoArticolo costituzionaleCompito
189034bisAssicurazione contro le malattie e gli infortuni
189139Emissione di banconote
189724Foreste (ampliamento)
189864, 64bisUnificazione del diritto civile e penale materiale
190824bisRisorse idriche
190834terProtezione generale dei lavoratori
191741bisTasse di bollo
191924terNavigazione
192137bisCircolazione stradale
192534quaterAssicurazione per la vecchiaia e l'invalidità
192844Regolamentazione del diritto di cittadinanza
194534quinquiesAssicurazione maternità
194731, 31bis-quinquies, 32Articoli sull'economia
194734terAssicurazione contro la disoccupazione
194734terProtezione generale dei lavoratori
195324bis e quaterRisorse idriche
195841bisImposta preventiva
195841terImposta sulla cifra d'affari, imposta federale diretta
196922quaterPianificazione territoriale
197124septiesProtezione dell'ambiente
197234quaterAssicurazione per la vecchiaia e l'invalidità
197234septiesProtezione degli inquilini
197524bis e quaterRisorse idriche
197634noviesAssicurazione contro la disoccupazione
197831quinquiesPolitica congiunturale
1981 e 198231sexies e septiesProtezione dei consumatori
198634septiesProtezione degli inquilini
199335Soppressione del divieto per case da gioco
199341terPassaggio dall'imposta sulla cifra d'affari all'imposta sul valore aggiunto

Fonti:Autore

Autrice/Autore: Andreas Kley / vfe

3.2 - Diritti politici

Il referendum facoltativo sulle leggi, introdotto nel 1874, si rivelò un'arma a disposizione delle minoranze parlamentari: fino al 1891 la maggioranza radicale poté imporre solo sei testi di legge, mentre 13 non superarono lo scoglio del referendum lanciato da gruppi conservatori e federalisti. Per permettere al popolo di partecipare alle vicende politiche non solo in maniera passiva, ma anche propositiva, nel 1891 fu introdotta l'iniziativa popolare che dava la possibilità di proporre una revisione parziale della Costituzione a chi raccoglieva almeno 50'000 firme (art. 121-122). In genere le iniziative erano presentate sotto forma di progetti già elaborati, sui quali l'Assemblea fed. poteva dare solo un'indicazione di voto. Singole iniziative, tuttavia, assumevano la forma - anch'essa prevista dalla legge fondamentale - di proposte generali, e il parlamento, se le approvava, sottoponeva a votazione popolare una propria bozza concreta di modifica che andava nella medesima direzione. Il rigetto della proposta da parte delle Camere portava, invece, a una prima consultazione popolare; se in quella sede l'iniziativa passava, il parlamento doveva elaborare il testo concreto della modifica costituzionale corrispondente, sul quale i votanti si pronunciavano una seconda volta. Il diritto di iniziativa era concesso a ogni cant., alle due Camere, alle loro commissioni o a singoli membri del parlamento.

Nel XX sec. l'iniziativa divenne uno strumento delle forze extraparlamentari e dei gruppi di sinistra o di destra le cui rivendicazioni erano bocciate dalle Camere. Spesso rifiutate, queste iniziative fecero da preambolo a dibattiti e controprogetti che in numerosi casi finirono con l'influenzare la legislazione.

Nel 1918, dopo due tentativi falliti (1900, 1910), venne accolta un'iniziativa sull'elezione del Consiglio nazionale secondo il sistema proporzionale (art. 73), rivendicato anche dal comitato d'azione di Olten durante lo sciopero generale (Sistemi elettorali). Nel 1919 quella modifica costò ai radicali la maggioranza assoluta alla Camera bassa, mentre i socialisti vi conquistarono lo stesso numero di seggi dei catt. conservatori; anche il neonato partito agrario fece il suo ingresso in parlamento, dove rafforzò il predominio borghese.

In seguito al controverso accordo interstatale sul San Gottardo con l'Italia e la Germania (1909), nel 1921 venne inserito nella Costituzione un ulteriore elemento di democrazia diretta: il referendum sui trattati intern. Formulato in maniera poco felice per quanto concerne i testi da sottoporre a referendum, ne escluse ad esempio l'adesione alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo (1974). L'importanza crescente degli accordi intern. nella seconda metà del XX sec. spinse il legislatore a trovare una formulazione più precisa nel 1977 (art. 89, cpv. 3-5). Altre iniziative, che chiedevano un ulteriore sviluppo degli elementi di democrazia diretta, furono invece bocciate dalle urne; nel 1987, per esempio, venne respinta un'iniziativa popolare volta a inserire nella Costituzione un referendum sulle spese militari. Nel 1906 e nel 1952, inoltre, il parlamento si pronunciò contro l'introduzione di un'iniziativa legislativa.

Nel 1966 la regolamentazione del diritto di voto per gli Svizzeri all'estero fu affidata alla Conf. (art. 45bis, cpv. 2). Il Suffragio femminile, rifiutato ancora nel 1959, venne finalmente accolto nel 1971 (art. 74). Nel 1991, dopo un tentativo fallito nel 1979, l'età minima di voto venne abbassata da 20 a 18 anni (art. 74).

Nel 1977 popolo e cant. accettarono a grande maggioranza la proposta parlamentare di portare a 50'000 il numero delle firme necessarie per il referendum e a 100'000 quelle per l'iniziativa, fissando inoltre a 18 mesi il periodo utile per la loro raccolta. Nel 1987 si rimediò a un grave difetto della procedura di voto, consentendo il "doppio sì" nel caso in cui in una votazione fossero presenti sia un'iniziativa sia un controprogetto dell'Assemblea fed. (art. 121bis); da allora non è più possibile, lanciando un controprogetto, spezzare in due uno schieramento riformista.

La legge fondamentale del 1874 conteneva la Clausola d'urgenza, che permetteva di sottrarre le leggi e i decreti fed. "urgenti" al referendum obbligatorio; il continuo ricorso a tale mezzo nella prima metà del XX sec. equivalse a uno smantellamento del referendum legislativo. Un'iniziativa popolare contro il diritto d'urgenza, accolta nel 1939, si rivelò un rimedio insufficiente; per una formulazione diversa della clausola (art. 89bis) bisognò attendere l'iniziativa per il ritorno alla democrazia diretta, accettata nel 1949.

Autrice/Autore: Andreas Kley / vfe

3.3 - Organizzazione delle autorità federali

Per 125 anni le disposizioni relative alle autorità fed. restarono pressoché invariate, sebbene il peso politico si spostasse gradualmente dall'Assemblea fed. al governo. Nel 1900 e nel 1942 furono respinte iniziative socialiste che prevedevano un esecutivo eletto dal popolo e con un organico più ampio (nove membri). Nel 1914 il Tribunale fed. divenne anche la suprema istanza amministrativa della Conf. (art. 114bis); la legge tardò tuttavia a fissarne le competenze e la giurisdizione in campo amministrativo rimase sempre lacunosa.

Molte misure prese dal Consiglio fed. durante i due conflitti mondiali e la crisi economica del decennio 1930-40 erano prive di basi costituzionali. Esse poggiavano sui Pieni poteri concessi dall'Assemblea fed. all'esecutivo in virtù di un Diritto di necessità extracostituzionale non scritto, che permisero l'introduzione di un'imposta diretta sul reddito, detta "imposta per la difesa nazionale", la cui base giur. fu ancorata alla Costituzione solo nel 1958.

Autrice/Autore: Andreas Kley / vfe

3.4 - Diritti fondamentali

La parte della Costituzione relativa ai diritti fondamentali ha subito poche modifiche. Nel 1969 venne aggiunta la garanzia della proprietà (art. 22ter), già riconosciuta dieci anni prima come diritto fondamentale non scritto dal Tribunale fed. Dopo il 1950 aumentarono le critiche agli articoli d'eccezione; nel 1973 i divieti che colpivano i gesuiti e i nuovi conventi furono aboliti. Nel 1974 la Conf. aderì alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, le cui disposizioni hanno da allora di fatto un valore costituzionale (Diritti umani). Nel 1975 caddero le ultime limitazioni poste alla libertà di domicilio (art. 45, nuova modifica nel 1983), e nel 1981 fu ancorata alla Costituzione la Parità tra uomo e donna (art. 4, cpv. 2); nel 1992, dopo il fallimento di due proposte analoghe (1977, 1984), venne introdotto un servizio civile sostitutivo per gli obiettori di coscienza. L'introduzione dei diritti fondamentali di matrice sociale si rivelò particolarmente complicata: furono respinti, ad esempio, quelli relativi al lavoro (1894, 1946, 1947), l'alloggio (1970) e l'istruzione (1973), e nel 1987 l'Assemblea fed. bocciò anche l'adesione alla Carta sociale europea, varata nel 1961. Intorno al 1960 il Tribunale fed. iniziò a completare i diritti fondamentali contenuti nella Costituzione con quelli non scritti, sempre che questi costituissero la premessa per un diritto di libertà scritto o fossero considerati componenti imprescindibili dell'assetto democratico di uno Stato di diritto (libertà di opinione, libertà personale, diritto alla vita, libertà di lingua, libertà di ass.).

Autrice/Autore: Andreas Kley / vfe

3.5 - I cantoni e i loro territori

Il numero e i confini dei cant. rimasero invariati dalla nascita dello Stato fed. al 1978: in quell'anno popolo e cant. accettarono la nascita del nuovo cant. Giura, con conseguente adattamento di due punti della Costituzione (art. 1 e 80). Ogni modifica territoriale successiva - come i passaggi del Laufental (1993) e del com. di Vellerat (1996) dal cant. Berna risp. ai cant. Basilea Campagna e Giura - fu sottoposta al referendum costituzionale, perché l'art. 5 della Carta fondamentale garantiva il territorio dei cant.

Autrice/Autore: Andreas Kley / vfe

4 - Il tentativo di revisione totale nel 1935

Dopo la prima guerra mondiale la sinistra chiese una revisione totale della Costituzione, ma ben presto l'urgenza dei problemi sociali da affrontare fece scivolare questo progetto in secondo piano.

Nella prima metà del decennio 1930-40 i frontisti, assieme a cerchie artigiane, ai Giovani conservatori e al movimento del periodico Das Aufgebot di Jacob Lorenz, presentarono un'iniziativa per una revisione totale. Le loro proposte risultavano da una confusa mescolanza di idee fasciste, nazionaliste, anticomuniste, antisemite, antiparlamentari e antiliberali; il capitalismo doveva essere sostituito da un sistema economico corporativo che riconciliasse datori di lavoro e lavoratori; la democrazia elettorale e referendaria avrebbe dovuto far posto a uno Stato corporativo autoritario, il cui capo - che per i teorici frontisti poteva essere un Landamano fed. - riconquistasse la classe operaia, strappata alla patria dalla socialdemocrazia internazionalista. L'8.9.1935 l'iniziativa venne respinta a netta maggioranza (511'578 voti contro 196'135).

Autrice/Autore: Andreas Kley / vfe

5 - La Costituzione federale del 1999

5.1 - Origini

L'opera Helvetisches Malaise, pubblicata nel 1965 dal costituzionalista Max Imboden dopo l'affare Mirage, indusse Karl Obrecht e Peter Dürrenmatt, risp. Consigliere agli Stati radicale e Consigliere nazionale liberaldemocratico, a presentare ognuno una mozione per una revisione totale della Costituzione, che doveva tornare a essere al passo con i tempi. Una mozione congiunta fu trasmessa al governo e nel 1967 venne designata una prima commissione di esperti, diretta dall'ex Consigliere fed. Friedrich Traugott Wahlen. Nel 1973 il rapporto finale della commissione costituì la base per una prima bozza di Costituzione, che un secondo gruppo di 46 esperti, presieduto dal Consigliere fed. Kurt Furgler, elaborò entro il 1977 e che venne accolta in maniera negativa in occasione della procedura di consultazione: nei quasi 900 pareri espressi emersero critiche contro la ripartizione imprecisa dei compiti tra Conf. e cant., ma anche contro l'ordinamento previsto in materia di socialità, di proprietà e di economia.

Nel 1985 il Consiglio fed. propose alle Camere di proseguire la revisione totale, ma solo nel 1987 ottenne dal parlamento l'incarico di preparare un'altra bozza. Il mandato era circoscritto unicamente a un riassetto formale, all'unificazione della veste linguistica e all'aggiornamento del diritto costituzionale vigente (scritto e non scritto): separando l'aggiornamento linguistico e giur. dalle riforme contenutistiche che toccavano i diritti popolari e la giustizia si pensava di evitare al progetto un fallimento immediato come quello del 1977. Una commissione di esperti preparò una bozza, posta poi in consultazione nel 1995; l'anno successivo, in base alle risposte pervenute, il governo sottopose un secondo testo alle Camere, che lo approvarono alla fine del 1998. Il 18.4.1999, dopo una campagna di voto dai toni poco accesi, la revisione totale fu accolta dal popolo (969'310 sì contro 669'158 no) e da 13 cant.

Autrice/Autore: Andreas Kley / vfe

5.2 - I contenuti della Costituzione del 1999

La nuova Costituzione, entrata in vigore l'1.1.2000, rispecchia in sostanza - con una formulazione consona alla nostra epoca - le norme costituzionali già esistenti. Il testo è suddiviso in sei parti o "titoli": la prima è dedicata alle disposizioni generali; la seconda enuncia per la prima volta sistematicamente i diritti fondamentali e contiene un catalogo degli obiettivi sociali, da cui però non si possono evincere né competenze né diritti immediati a prestazioni statali; la terza regola la ripartizione dei compiti, sottolineando in particolar modo la collaborazione fra le diverse componenti (Conf., cant., com.); la quarta definisce i diritti politici dei cittadini; la quinta comprende le disposizioni sulle autorità fed.; la sesta quelle sulla revisione della Costituzione.

Il nuovo testo del 1999 rinuncia, da un lato, a norme precedenti non più adatte a una Carta costituzionale, quali quelle sulle scorte di grano (ex art. 23bis) o sul divieto dell'assenzio (ex art. 32ter), nonché a norme obsolete come il controllo delle agenzie di emigrazione (ex art. 34), le tasse d'ammissione al matrimonio (ex art. 54) o la sudditanza (ex art. 4). Integra invece, per dare loro maggiore peso, norme legali quali il diritto alla protezione dei dati (art. 13), l'obbligo per i parlamentari di rendere pubblici i loro legami con gruppi d'interesse (spec. i mandati in consigli di amministrazione, art. 161) o l'immunità parlamentare (art. 162). La nuova legge fondamentale ha tenuto conto, inoltre, di norme basilari della giurisprudenza in materia costituzionale, non codificate nella Costituzione del 1874.

Gli autori del nuovo testo hanno sempre cercato di non andare al di là del loro compito originale, vale a dire l'aggiornamento. Ciononostante, dato che la modernizzazione della lingua, la codificazione di sentenze giudiziarie e il trasferimento di norme dal livello legislativo a quello costituzionale (o viceversa) implicano necessariamente valutazioni politiche, questo semplice aggiornamento ha provocato degli spostamenti d'accento le cui conseguenze non sono ancora prevedibili. Le poche innovazioni di fondo riguardano tutte, senza eccezioni, questioni su cui esisteva un ampio consenso parlamentare: le Camere hanno introdotto, ad esempio, un articolo sulla promozione della cultura, benché nel 1994 una proposizione analoga, sottoposta a votazione popolare, non abbia ottenuto la maggioranza dei cant. Quasi tutte le novità, che per lo più riguardano i rapporti fra Conf. e cant. o le norme relative al parlamento, sono state suggerite dalla Conferenza dei governi cant. o dalle due commissioni parlamentari delle istituzioni politiche.

Selezione delle novità materiali della Costituzione federale del 1999
Articolo costituzionaleAmbito
8, cpv. 2Divieto di discriminazione
48, 56Abolizione dell'obbligo generale di autorizzazione per trattati intercantonali o di singoli cantoni con l'estero
53, cpv. 3Abolizione del referendum obbligatorio per modifiche territoriali fra cantoni
58Sistema di milizia dell'esercito ancorato nella Costituzionea
63Nuove competenze della Confederazione nella formazione professionale
69Competenze della Confederazione nella promozione della cultura
70Sostegno della Confederazione ai cantoni plurilingui
143Abolizione della non-eleggibilità degli ecclesiastici al Consiglio nazionale e al Consiglio federale
151Nuova regolamentazione per la convocazione di sessioni straordinarie dell'Assemblea federale
155Servizi del parlamento per la prima volta a disposizione dell'Assemblea federale
163Sistema semplificato per l'emanazione di delibere dell'Assemblea federale (scomparsa del decreto di carattere obbligatorio generale)
170Assemblea federale responsabile della verifica dell'efficacia dei provvedimenti della Confederazione

a La formulazione "organizzato fondamentalmente secondo il principio di milizia" prevede la possibilità di eccezioni (militari in ferma continuata).

Fonti:Autore

Autrice/Autore: Andreas Kley / vfe

5.3 - Le riforme di accompagnamento

Il decreto del 1987, che ha distinto l'aggiornamento della Costituzione dagli altri iter di riforma, ha contribuito in maniera decisiva a far sì che la nuova legge fondamentale sia stata accettata da popolo e cant. dopo un processo più che trentennale.

Per i fautori della revisione, l'aggiornamento della Costituzione non era altro che un primo passo verso ulteriori riforme, sebbene si trattasse di revisioni giuridicamente distinte e indipendenti. È invece stata portata avanti una sola ulteriore riforma, quella della giustizia. Il Consiglio nazionale aveva deciso di rinunciare a estendere la giurisdizione costituzionale già nel corso dei lavori preparatori in parlamento nel 1999; la bozza, accettata il 12.3.2000 con l'86,4% dei voti, si limitava all'unificazione della procedura penale e civile, che nessuno contestava, e a un potenziamento delle istanze giudiziarie preliminari con funzioni di sgravio per il Tribunale fed.

La votazione popolare del 10.6.2001 ha posto fine a un'anomalia storica, eliminando dalla Costituzione il cosiddetto articolo sulle diocesi, che risaliva ancora al Kulturkampf ed era diretto contro la Chiesa catt.-romana. Il parlamento aveva tolto questo tema dal progetto di revisione totale della Costituzione per evitare di sovraccaricarlo.

Le proposte del governo, che prevedevano un ampliamento dei diritti popolari (iniziativa legislativa, referendum facoltativo in campo amministrativo e finanziario) e l'aumento delle firme necessarie per l'iniziativa costituzionale e per il referendum legislativo, non hanno raccolto un consenso parlamentare. Nel 1999 il Consiglio degli Stati ha riproposto in un'iniziativa parlamentare quei punti capaci di creare un consenso; accettata dal popolo nel 2003, essa ha sancito la creazione dell'iniziativa popolare generica, che permette di chiedere modifiche sia costituzionali sia legislative attraverso un progetto concepito in termini generici (gli iniziativisti hanno la possibilità di ricorrere al Tribunale fed. se ritengono che il contenuto o gli obiettivi del testo non siano rispettati); il referendum facoltativo in materia di trattati intern. è stato inoltre esteso a quei trattati, anche bilaterali, la cui applicazione rende necessaria una modifica del diritto. Un'altra riforma volta a modificare l'assetto giur. istituzionale - quella dei vertici dello Stato, avviata verso il 1990 a prescindere dalla revisione totale della Costituzione, ma da essa dipendente in termini contenutistici - ha perso ogni slancio dopo il fallimento della riforma del governo nel 1993. Visto che questi progetti sono apparentemente fermi, all'inizio del XXI sec. non è chiaro né in che misura si siano realizzate le speranze che fra il 1980 e il 2000 facevano dipendere dall'aggiornamento della Costituzione un'ampia riforma delle istituzioni statali, né se l'accettazione della nuova Carta fondamentale significhi piuttosto la fine degli stessi progetti.

Autrice/Autore: Andreas Kley / vfe

Riferimenti bibliografici

Bibliografia
– C. Hilty, Die Bundesverfassung der schweizerischen Eidgenossenschaft, 1891
– T. Curti, Geschichte der Schweiz im XIX. Jahrhundert, 1902
– E. His, Geschichte des neuern Schweizerischen Staatsrechts, 3 voll., 1920-1938
– H. Nabholz, P. Kläui, Quellenbuch zur Verfassungsgeschichte der schweizerischen Eidgenossenschaft, 19473
– W. E. Rappard, La Costituzione federale della Svizzera 1848-1948, 1948
– J.-F. Aubert, Petite histoire constitutionnelle de la Suisse, 1974 (19834)
– J.-F. Aubert, «Introduction historique», in Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 29 mai 1874, 1987-1996 (con bibl.)
– A. Kölz, Le origini della Costituzione svizzera, 1999 (ted. 1992)
– U. Häfelin, W. Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 20015
– J.-F. Aubert, P. Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, 2003