Diritto federale

Sviluppo delle basi giuridiche istituzionali e interstatali

Qui di seguito esporremo in chiave evolutiva soprattutto la ripartizione delle competenze tra la Conf. e i cant., che in parte costituisce la cornice per il perfezionamento del diritto fed.; non verranno per contro trattate le disposizioni costituzionali sull'organizzazione dello Stato e sui Diritti politici dei cittadini, benché queste rientrino anch'esse nel diritto fed.

In genere si ritiene che l'atto di Mediazione del 1803 e il Patto fed. del 1815 siano stati alla base di una Conf. di Stati; solo un numero ridotto di autori ne ha evidenziato gli aspetti precursori dello Stato fed. Negli anni della Mediazione la Conf. era composta dai 13 "vecchi" e dai sei "nuovi" cant., tutti in ampia misura autonomi e fondamentalmente equiparati sul piano giur. La Conf. era competente in politica estera e nel mantenimento della pace interna; suo organo supremo era la Dieta federale, che riuniva periodicamente i rappresentanti dei cant. Il Patto fed. del 1815, firmato da 22 cant. "sovrani", accentuò ulteriormente le tendenze federaliste, riservando alla Conf. funzioni legislative solo in materia di difesa, politica estera e commercio; il varo delle norme costituzionali e legislative spettava ai cant. (Diritto cantonale). La Dieta, organo consultivo e deliberativo della Conf., si occupava delle questioni conf.; l'esecuzione dei suoi decreti spettava in primo luogo ai cant.

Già all'epoca della Mediazione la Dieta consentiva la firma di Concordati fra cant., a condizione di poterli esaminare preventivamente. Quei trattati - e spec. quelli "fed.", definiti tali quando erano sottoscritti dalla maggioranza dei cant., vale a dire almeno da 12 - ebbero una parte importante nell'evoluzione del diritto fed.; benché vincolanti solo per i cant. firmatari, essi sono talvolta considerati precursori delle leggi fed. adottate in seguito. Nel decennio 1830-40 vari cant. avviarono Codificazioni giur. in campo penale e civile, che in seguito avrebbero avuto ripercussioni sul piano fed.

Con la nascita dello Stato fed. nel 1848, i cant. persero parte della loro sovranità, pur mantenendola in tutti quegli ambiti che la Costituzione non attribuiva esplicitamente alla Conf. Quest'ultima disponeva di autorità legislative, esecutive e giudiziarie, ed era in grado di intervenire direttamente nella situazione giur. dei cant. o dei singoli cittadini; i suoi organi avevano il diritto di legiferare e vigilare in materia di politica estera, regalia delle monete, pesi e misure nonché opere pubbliche.

Nel decennio 1860-70 iniziò il riordino delle ripartizioni delle competenze fra Conf. e cant.: una revisione totale della Costituzione fed. avrebbe dovuto da una parte ovviare alle carenze dell'esercito sviz., dovute alla condivisione della sovranità militare fra Conf. e cant., dall'altra rispondere a una serie di esigenze quali la secolarizzazione dello Stato, la garanzia della libertà di credenza e coscienza, l'estensione della libertà di domicilio, la competenza fed. in materia di banconote e l'unificazione del diritto civile. Il primo progetto fu respinto nel 1872 perché ritenuto troppo centralista; solo un testo di compromesso, che limitava l'unificazione giur. a determinati campi del diritto civile e lasciava ai cant. alcune competenze nell'amministrazione militare, fu approvato da popolo e cant. nel 1874. Il nuovo testo fondamentale assegnò alla Conf., fra l'altro, competenze in materia di ferrovie, diritto privato, caccia, pesca e assicurazioni, e fece del Tribunale fed. un'istituzione permanente.

La Costituzione fed. del 1874 avviò un lungo processo che condusse la Conf. a ricoprire un ruolo di mediatrice fra i diversi gruppi di interesse e ad assumere compiti anche nella sfera sociale. La stragrande maggioranza delle sue ca. 140 revisioni parziali adottate fino al 1998 hanno ampliato le competenze fed. e determinato, sebbene talvolta anche con notevole ritardo, l'ampliamento o il perfezionamento del diritto fed. Ciononostante, l'applicazione delle leggi fed. spetta spesso ai cant. (federalismo esecutivo). La revisione totale del 1999 non ha apportato modifiche sostanziali alla ripartizione "storica" delle competenze fra Conf. e cant. fissata nel corso degli anni a partire dal 1874 (Federalismo).

L'ampliamento del diritto fed. fu accelerato dal diritto intern., sviluppatosi in misura notevole a partire dalla seconda guerra mondiale (fra l'altro con ca. 2000 trattati interstatali) e sempre più amalgamato con il diritto sviz. Il diritto intern. ha guadagnato in importanza non solo sul piano quantitativo ma anche su quello qualitativo: mentre nel XIX sec., sul modello americano, i trattati intern. avevano un rango giur. equivalente a quello delle semplici leggi, oggi ne viene loro riconosciuto uno superiore. Secondo la concezione monistica adottata dalla Conf., i trattati intern. da essa sottoscritti sono automaticamente validi anche sul piano nazionale, senza altre procedure di integrazione nel diritto nazionale.

Il diritto europeo svolge un ruolo sempre più importante. All'inizio del XXI sec. opinione pubblica e ambienti economici sviz. sono profondamente divisi sui limiti da imporre all'armonizzazione fra il diritto fed. e il diritto comunitario sovranazionale dell'Unione europea (UE). Il Consiglio fed. sembra applicare una duplice strategia spec. nelle questioni economiche, che sono le più urgenti da risolvere: da un lato impone un'armonizzazione negli ambiti in cui un certo adattamento alle norme della UE è indispensabile per accedere al mercato europeo, dall'altro cerca di preservare un margine di manovra nei settori che traggono vantaggio dalle differenze fra diritto europeo e diritto sviz.

Lo sviluppo del diritto federale dal 1848

Nella storia costituzionale e giur. della Svizzera, la regolamentazione dell'ambito militare svolge un ruolo centrale. La coscrizione generale obbligatoria fu introdotta già durante la Restaurazione (1817), inizialmente però senza effetto pratico. Nel 1850 fu emanata la prima legge fed. sull'organizzazione militare, poi riveduta nel 1874 in seguito al forte ampliamento delle competenze fed.; la successiva legge fed. sull'organizzazione militare del 1907 è stata sostituita a sua volta dalla legge militare del 1995 (modificata nel 2001).

Già prima del 1848 i cant. avevano stipulato concordati sul rientro forzato dei senza patria nei cant. di provenienza e su questioni legate ai matrimoni misti (diritto di cittadinanza della moglie, designazione del tribunale competente in caso di divorzio). La Conf. emanò una legge sulla condizione dei senza patria nel 1850, regolò l'acquisto e la perdita della cittadinanza sviz. nel 1903 (odierna legge fed. del 1952). A seguito dell'elevata percentuale di stranieri (il 15% ca. della pop. prima del 1914), e soprattutto in base a norme varate durante il regime dei pieni poteri, nel 1925 fu assegnato alla Conf. il diritto di legiferare in materia di stranieri (risp. art. 69^ter e 121 della vecchia e della nuova Costituzione fed.). La successiva legge fed. sulla dimora e il domicilio degli stranieri (1931) regolò anche il diritto d'asilo, che nel 1979 divenne oggetto di una legge fed. ad hoc dato il numero crescente dei richiedenti.

Il suffragio femminile è stato introdotto sul piano fed. solo nel 1971; l'articolo del 1981 sull'uguaglianza fra uomo e donna (risp. art. 4 cpv. 2 e art. 8 cpv. 3 della vecchia e della nuova Costituzione) è alla base della relativa legge del 1995.

Importante per la Conf., dopo il 1874, fu in particolare la codificazione del diritto civile, spec. nei suoi aspetti economici; il legislatore promulgò il primo Codice delle obbligazioni (CO) nel 1881 e le norme relative a esecuzioni e fallimenti nel 1889 (su cui prime direttive comuni erano già state approvate in sede di concordati durante la Restaurazione). Nel 1898 fu conferita alla Conf. la competenza a legiferare nel campo dell'intero diritto civile e del diritto penale (art. 64 e 64^bis della vecchia Costituzione). L'unificazione del diritto privato (diritto delle persone, di fam., tutelare, ereditario e diritti reali) sfociò nel 1907 nel Codice civile (CC). Il Codice delle obbligazioni fu sottoposto a revisione nel 1911 (disposizioni generali e sui singoli contratti); nel 1937 fu promulgato il Codice penale. Il diritto d'autore è protetto sul piano nazionale dal 1883 (ultima revisione nel 1992), le invenzioni dal 1888 (attualmente dalla legge del 1954 sui brevetti), i marchi di fabbrica e commerciali dal 1892 (legge riveduta nel 1992), i disegni e modelli industriali dal 1900.

Agli inizi, lo Stato fed. ricavava gran parte delle sue entrate dai dazi doganali. Nel 1848 le dogane interne vennero abolite e nel 1849 la legge fed. sulle dogane regolò i dazi alle frontiere. Le prime imposte di consumo furono quelle sulle bevande alcoliche: nel 1885 fu conferito alla Conf. il diritto di riscuotere imposte sulle bevande distillate. Un'imposta fed. diretta, resasi necessaria nel 1940 per provvedere alla difesa nazionale e introdotta grazie ai poteri straordinari del Consiglio fed. ("imposta per la difesa nazionale"), è ancorata senza limiti di tempo alla Costituzione fed. solo dal 1999. All'imposta sulla cifra d'affari, introdotta nel 1941, è subentrata un'imposta sul valore aggiunto nel 1995.

Il XIX sec. segnò un aumento massiccio delle necessità di comunicazione e di trasporto. Se le poste divennero di competenza fed. nel 1848, le leggi fed. del 1849 e del 1851 regolarono risp. la regalia delle poste e il settore telegrafico; ca. 150 anni più tardi, nel 1997, poste e telecomunicazioni sono state privatizzate, le prime in maniera parziale, le seconde interamente. La legge fed. sulla radio e la televisione è del 1991. Le principali opere pubbliche del XIX sec. furono le correzioni dei corsi d'acqua e la creazione della rete ferroviaria. La legge fed. del 1852 ne affidò la costruzione e l'esercizio ai cant. e alle compagnie private, quelle del 1872 e del 1875 regolarono risp. le concessioni e i trasporti ferroviari. Nel 1878 la Conf. decise di sostenere la costruzione delle linee ferroviarie alpine, nel 1897 di nazionalizzare le principali ferrovie e di creare le FFS; la legge-quadro sulle ferrovie fu emanata nel 1957. Nella seconda metà del XX sec. la costruzione delle strade nazionali divenne l'opera pubblica più importante della Conf.; la relativa revisione costituzionale risale al 1958, la legge corrispondente al 1960. La circolazione stradale è oggetto dal 1932 di una legge fed., basata su un articolo costituzionale del 1919 (art. 37^bis, art. 82 del 1999) sottoposto a revisione nel 1958. La navigazione sulle acque interne divenne di competenza fed. nel 1919 (art. 24^ter della vecchia Costituzione), ma a una legislazione unitaria nel settore si giunse solo nel 1974. La competenza fed. in materia di aviazione risale al 1921 (art. 37^ter della vecchia Costituzione); la relativa legge, del 1948, è stata rinnovata nel 1998. Le disposizioni sui mezzi di trasporto si fondano sull'art. 87 della legge fondamentale del 1999.

Fin dagli inizi lo Stato fed. ricoprì un ruolo guida nella legislazione in campo ecologico, istituendo nel 1876 l'alta sorveglianza sulla polizia delle foreste, nell'intento di proteggere queste ultime (la legge forestale odierna è del 1991); nel 1877 venne regolata la polizia delle acque in alta montagna. Alla legge fed. del 1875 sulla pesca seguì, nel 1904, quella sulla protezione della caccia e degli uccelli. Nella seconda metà del XX sec. lo sviluppo economico e la crescente urbanizzazione resero necessarie altre misure. La Conf. può legiferare in materia di protezione della natura e del paesaggio sulla base dell'art. 24^sexies introdotto nella Costituzione del 1962 (art. 78 del 1999; legge fed. del 1965). Nel 1971 si giunse alla prima legge sulla protezione delle acque (quella attuale è del 1991); nel 1969 l'art. 22^quater della Costituzione (odierno art. 75) assegnò alla Conf. la competenza a legiferare in termini generali sulla pianificazione del territorio; la successiva legge, del 1979, è stata modificata nel 1998. Nel 1971 fu approvato l'art. 24^septies della Costituzione (odierno art. 74), che nel 1983 ha consentito di emanare la legge sulla protezione dell'ambiente.

In campo sanitario la Conf. dispone di competenze limitate. Già nel 1829, per difendersi dal colera, i cant. siglarono un concordato contro le epidemie. In base all'art. 69 della Costituzione del 1874, nel 1886 fu varata una legge fed. contro le epidemie che costituivano un pericolo pubblico (l'odierna legge sulle epidemie è del 1970); in virtù dell'art. 69^bis della legge fondamentale, in vigore dal 1897 (cfr. l'odierno l'art. 118), nel 1905 la Conf. emanò una legge sulle derrate alimentari e sugli oggetti d'uso (la legge attuale è del 1992).

Dai movimenti sociali del XIX sec. nacquero le prime casse malati. Nel 1890 l'art. 34^bis della Costituzione (oggi art. 117) consentì alla Conf. di regolare l'assicurazione contro le malattie e gli infortuni sul lavoro; la relativa legge, del 1911, è oggi sostituita dalle leggi sull'assicurazione contro gli infortuni (1981) e contro le malattie (1994). Le esperienze fatte durante la guerra spinsero il Consiglio fed. a proporre nel 1919 l'art. 34^quater della Costituzione, accettato dal popolo nel 1925, secondo cui alla Conf. era demandata la competenza a legiferare sull'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (odierno art. 111 cpv. 2); la legge corrispondente, del 1946, ha subito da allora numerose revisioni (la decima nel 1994 e 1997) e dal 1985 ha come complemento la legge fed. sulla previdenza professionale ("secondo pilastro"). Già nel XIX sec. i rapidi progressi dell'industrializzazione resero urgenti misure di politica sociale a favore dei lavoratori, in special modo in difesa della loro salute e a tutela delle donne e dei bambini; traendo spunto dai diversi modelli cant., nel 1877 la Conf. emanò la legge sul lavoro nelle fabbriche, sottoposta a revisione totale nel 1914 e trasformata in legge sul lavoro nel 1964 (la versione odierna è del 1998).

Nel 1908, l'art. 24^bis della Costituzione (oggi art. 76) conferì alla Conf. la competenza in materia di regolamentazione delle forze idriche; la legge ad hoc fu varata nel 1916, quella attuale è in vigore dal 1997. La prima legge sull'elettricità risale al 1902, quella su oleodotti e gasdotti al 1963; nel 1959 venne adottata la legge sull'uso pacifico dell'energia nucleare (o legge sull'energia nucleare), integrata nel 1978 da un decreto fed. restrittivo a seguito delle opposizioni nei confronti di questa forma di energia. Un'iniziativa del 1990 è riuscita a imporre una moratoria di dieci anni sulle autorizzazioni all'esercizio di impianti nucleari (art. 19 delle disposizioni transitorie nella vecchia Costituzione, art. 90 e 196 cifra 4 dell'odierna); al 1990 risale l'art. costituzionale 24^octies (art. 89 del 1999), su cui si basa la legge sull'energia del 1999.

La crisi economica degli anni 1930-40 e le difficoltà dell'economia di guerra portarono, nel 1947, al riordinamento dei cosiddetti articoli economici, cioè degli art. 31 e seguenti della Costituzione (art. 94-107 del 1999), il che consentì alla Conf. di intervenire nell'economia con misure protezionistiche e di polizia. La legge fed. sul promovimento dell'agricoltura era già stata varata nel 1893 (sostituita dalla legge del 1951 sull'agricoltura, poi sottoposta a revisione totale nel 1995); leggi successive avrebbero promosso l'edilizia abitativa, l'industria orologiera e il settore alberghiero. La garanzia sui rischi dell'esportazione (1958) ricoprì sempre un ruolo di rilievo; provvedimenti economici di grande importanza furono quelli sulla sorveglianza di banche e casse di risparmio (legge fed. del 1934), dei fondi d'investimento (leggi fed. del 1966 e 1994) e delle assicurazioni private (leggi fed. del 1885, 1919 e 1978). Nella seconda metà del XX sec. la Conf. si preoccupò anche di assicurare il regime di concorrenza, per esempio con la legge del 1962 sui cartelli (rinnovata nel 1995) e con quelle contro la concorrenza sleale (1986), sul mercato interno (1995) e sugli ostacoli tecnici al commercio (1995).

Passi importanti ai fini legislativi furono l'adesione al Consiglio d'Europa (1963) e la ratifica della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (1974); tenendo conto della prassi di tale convenzione e della Corte europea dei diritti dell'uomo, il Tribunale fed. contribuì indirettamente ad avvicinare la Svizzera alla giurisprudenza costituzionale degli altri Stati membri del Consiglio d'Europa. L'adesione all'Ass. europea di libero scambio e l'accordo commerciale firmato con la Comunità economica europea nel 1972 consentirono alla Svizzera di partecipare alla collaborazione economica in Europa. Dopo il rifiuto di aderire allo Spazio economico europeo (1992), la Svizzera ha negoziato con la UE sette accordi bilaterali, accettati nel 2000 da popolo e cant., che si basavano su altrettanti "dossier" (libera circolazione delle persone, trasporti terrestri, trasporto aereo, ricerca, appalti pubblici, ostacoli tecnici al commercio, agricoltura); discussioni su ulteriori questioni specifiche (prodotti agricoli lavorati, ambiente, statistica, lotta alle frodi) sono già state intavolate (accordi bilaterali II).