Diritti popolari

Si chiamano diritti popolari quei diritti che permettono ai cittadini di entrambi i sessi di prendere una decisione definitiva su temi di carattere politico (Votazioni). Essi costituiscono una parte dei Diritti politici e un elemento essenziale della Democrazia diretta. I diritti popolari consentono al popolo sia di proporre revisioni di carattere costituzionale e legislativo (Iniziativa popolare) sia di esprimersi su decreti parlamentari già adottati (Referendum popolare). In tal modo, i diritti popolari ampliano la democrazia indiretta, che si limita all'elezione di rappresentanti al parlamento. Democrazia diretta e indiretta non sono tuttavia in contrapposizione, dato che in tutti gli Stati moderni a democrazia diretta esiste un parlamento quale istanza legislativa, anche se non sempre ultima e decisiva.

I diritti popolari si sono sviluppati in misura differente a dipendenza del livello istituzionale (com., cant., Conf.) e delle tradizioni regionali. Sul piano fed. essi comprendono il referendum costituzionale (obbligatorio, dal 1848), il referendum legislativo (facoltativo, dal 1874), l'iniziativa costituzionale (dal 1891), il referendum sui trattati intern. (dal 1921, ampliato nel 1977 e nel 2003) e, per un certo periodo, la controversa iniziativa popolare generica (2003-09). Tutti i cant. conoscono inoltre l'iniziativa legislativa e una sorta di referendum finanziario, alcuni anche il referendum legislativo obbligatorio. Nell'ambito dell'ampliamento dei diritti popolari nel corso dell'ultimo quarto del XX sec. sono stati introdotti il referendum costruttivo (cant. Berna e Nidvaldo) e la mozione popolare (Soletta). Dal 1869 il cant. Zurigo prevede anche l'iniziativa individuale, che permette a ogni singolo elettore di inoltrare un'iniziativa. Ampiezza e caratteristiche dei diritti popolari, in particolare il numero di firme necessarie per lanciare un referendum o un'iniziativa, sono fissate nelle rispettive Costituzioni (Costituzione federale, Costituzioni cantonali) e di conseguenza possono essere modificate unicamente con l'assenso della maggioranza dei cittadini.

Nelle scienze, così come nella politica, il significato e il carattere dei diritti popolari vengono valutati in maniera difforme. Nell'economia, ad esempio, vi sono forti controversie: se da una parte le scuole di Zurigo e San Gallo sottolineano che le collettività fondate sulla democrazia diretta sono più attente al bilancio pubblico di quelle che vivono in una democrazia indiretta, dall'altra la scuola di Basilea vede negli stessi diritti popolari un ostacolo per lo sviluppo e per una politica coerente. Queste differenze emergono anche fra politologi e specialisti del diritto pubblico.

Autrice/Autore: Andreas Gross / ddo

1 - Ripercussioni sulla cultura politica

I diritti popolari non sono un prodotto unicamente sviz. Se alcuni loro aspetti quali la Landsgemeinde e il referendum com. dei Grigioni (che consisteva nella consultazione dei com. da parte della Dieta) possono essere fatti risalire alle tradizioni della vecchia Conf., altri hanno tratto origine dalle esperienze nordamericane di prima e dopo la Rivoluzione americana (1763-89) e dalle prime Costituzioni della Rivoluzione franc. mai entrate in vigore (1793, 1794). In Svizzera i diritti popolari si imposero nei loro tratti fondamentali a partire dagli anni 1860-70 con il Movimento democratico; alcuni furono introdotti a livello cant. già durante la Rigenerazione (veto legislativo nei cant. San Gallo nel 1831 e Basilea Campagna dal 1832) oppure nel 1839-41 per impulso dei movimenti popolari contrari alla stessa (veto legislativo a Lucerna nel 1841).

Sul piano fed., in quasi tutti i cant. e in quasi un com. su cinque i diritti popolari vengono esercitati alle urne, dall'inizio del XXI sec. sempre più spesso per corrispondenza (nelle città la quota è quasi dell'80%). L'urna illustra una qualità particolare della moderna democrazia diretta, perché garantisce la segretezza del voto. La democrazia assembleare, praticabile unicamente in spazi su scala ridotta e caratterizzata dal voto palese, vive ancora nei cant. Appenzello Interno e Glarona, così come nella maggioranza dei com. (soprattutto in quelli piccoli della Svizzera ted.) e in alcune entità sovracom. quali le Bezirksgemeinden nel cant. Svitto.

Assieme al Federalismo, i diritti popolari hanno influenzato la cultura politica sviz. fino a condizionarne il sistema di governo (Consiglio federale, Formula magica). I cittadini di una democrazia diretta non sono confinati in un ruolo passivo, di oggetti o consumatori della politica, ne sono anche i soggetti attivi, i produttori. Sono tutti attori della vita politica e vogliono essere considerati tali dai politici da loro eletti. In una democrazia diretta come quella sviz., che prevede ogni anno diverse votazioni sui temi più disparati, la discussione politica è necessariamente più animata di quanto avviene in una democrazia indiretta, che si limita a organizzare elezioni ogni quattro anni. Al centro dell'attenzione non vi sono persone, partiti e relativi programmi, ma le discussioni politiche relative al tema in votazione: per questo motivo molti cittadini conoscono meglio la realtà della vita politica. I processi di apprendimento sociale posso essere avviati dagli stessi cittadini, e non solo da governi e parlamenti. Certo, anche le democrazie dirette non sono immuni da insoddisfazione (Astensionismo), demagogia e populismo; inseriti in quel sistema tuttavia questi mali sono meno gravi, e comunque possono essere combattuti da un maggior numero di cittadini. Ciò potrebbe spiegare la diffusione in tutto il mondo degli stessi diritti negli ultimi tre decenni del XX sec.

Autrice/Autore: Andreas Gross / ddo

2 - Qualità della democrazia diretta

La qualità di una democrazia dotata di diritti popolari dipende dal modo in cui gli elementi della democrazia diretta interagiscono con quelli della democrazia indiretta, cioè dal tipo di collaborazione che si instaura fra parlamento, esecutivo e cittadini attivi. In questo contesto risulta determinante sapere chi può dare vita a una consultazione popolare: un determinato numero di cittadini, la maggioranza del parlamento o il pres. dello Stato. Nell'ultimo caso, che ricorre in Francia e in alcune giovani democrazie dell'Europa orientale, dove la consultazione popolare dipende dall'assenso di un'istanza superiore eletta, si dovrebbe piuttosto parlare di democrazia plebiscitaria: le decisioni popolari hanno spesso carattere di plebisciti lanciati ad hoc e sono spesso condizionati da manipolazioni politiche nell'interesse del partito o delle persone al potere.

Altrettanto importante è il modo in cui assumono forza di legge le decisioni prese dal popolo. In Svizzera decide sempre la maggioranza dei votanti; nel caso di revisioni della Costituzione fed., in ossequio al federalismo la maggioranza della pop. deve essere accompagnata da quella dei cant., sebbene anche qui sia sempre la maggioranza dei votanti a decidere da che parte stia il cant. A questi principi si contrappongono quelli di altri Stati, dove le élite hanno una maggiore distanza nei confronti del popolo e dove sono stati adottati criteri di maggioranza che limitano le funzioni e gli effetti degli strumenti della democrazia diretta. Così in Italia, in alcuni Länder ted. e nelle democrazie dell'Europa orientale una deliberazione presa a maggioranza dei voti è valida unicamente se a determinarla è stata la maggioranza degli aventi diritto, e non dei soli votanti. Dato che gli oppositori di una revisione spingono il popolo a disertare le urne, spesso queste votazioni finiscono con l'acuire le tensioni, invece di creare le premesse per un confronto politico oggettivo. In Svizzera, i diritti popolari, e in particolare il referendum, hanno contribuito a sviluppare una cultura del conflitto intensa ma civile (Democrazia consociativa).

Autrice/Autore: Andreas Gross / ddo

3 - Influenza della Svizzera all'estero

In nessun Paese i diritti popolari sono stati sviluppati così presto, in maniera così ampia e in una forma che riguarda tutti gli ambiti della politica come in Svizzera. I diritti non furono sviluppati e propagati dalle maggioranze al potere, ma da diversi movimenti di opposizione che non si sentivano sufficientemente rappresentati nelle istituzioni dominanti. In questo campo, la Svizzera iniziò così presto a esercitare la propria influenza anche all'estero; nell'America del nord, il partito populista e i progressisti che fra il 1890 e il 1914 lottarono per introdurre in 20 Stati americani (spec. nell'ovest) i diritti di iniziativa e di referendum (Direct Legislation by the people), la adottarono quale modello di riferimento. Le esperienze maturate dalla Svizzera nel campo dei diritti popolari vennero riprese in Australia e nel nord dell'Europa (inizio del XX sec.), negli Stati baltici (periodo fra le due guerre) e in Uruguay (secondo metà del XX sec.). Dopo la seconda guerra mondiale, i padri della nuova Costituzione bavarese, Wilhelm Hoegner e Hans Nawiasky, si richiamarono direttamente alla loro esperienza dell'esilio in Svizzera quando inserirono nella stessa il diritto di iniziativa popolare. Quando negli anni 1990-2000 giovani bavaresi hanno utilizzato questo diritto per tentare di istituire in Baviera la democrazia diretta anche sul piano com., questi sono stati sostenuti da numerosi Svizzeri. Tale sostegno è stato fornito anche in occasione del primo tentativo di ancorare un diritto popolare a livello sovranazionale: senza il lavoro di diversi autori sviz. non si sarebbe giunti all'art. 46 del progetto di trattato per una Costituzione europea elaborato dalla Convenzione europea, che in futuro potrebbe dare ai cittadini dell'Unione europea il diritto di influenzare la legislazione europea e il parlamento europeo se almeno un milione di loro lo richiederà. Tuttavia, la presenza di diritti popolari non significa un'identica concezione della democrazia diretta: rispetto alla Svizzera, ad esempio, quelli esistenti nei 25 Stati americani hanno un carattere molto più antiparlamentare e sono orientati in misura minore alla ricerca del consenso. Il parlamento non ha in pratica alcuna occasione di dibattere l'iniziativa o di elaborare una controproposta: in questo caso si parla di iniziativa diretta, perché giunge più o meno direttamente alla votazione popolare. Di conseguenza, democrazia diretta e indiretta, più che arricchirsi e completarsi a vicenda, finiscono con il produrre una situazione di paralisi. A differenza della Svizzera, infine, in California i mezzi finanziari utilizzati a favore di iniziative parlamentari e referendum devono essere resi pubblici, ciò che favorisce la trasparenza e la correttezza.

Autrice/Autore: Andreas Gross / ddo

Riferimenti bibliografici

Bibliografia
– S. Möckli, Direkte Demokratie, 1994
– A. Auer, Die Ursprünge der schweizerischen direkten Demokratie, 1996
– S. Borner, H. Rentsch (a cura di), Wieviel direkte Demokratie verträgt die Schweiz?, 1997
– M. Schaffner, «Direkte Demokratie», in Eine kleine Geschichte der Schweiz, a cura di M. Hettling et al., 1998, 189-226
– A. Trechsel, Feuerwerk Volksrechte, 2000
– E. Grisel, «Les droits populaires au niveau cantonal», in Verfassungsrecht der Schweiz, a cura di D. Thürer et al., 2001, 397-411
– O. Mazzoleni, B. Wernli, Cittadini e politica, 2002
– T. Schiller, Direkte Demokratie: Eine Einführung, 2002
– A. Gross, Die unvollendete Demokratie, 2004
– A. Kölz Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte, 2, 2004