• <b>Federalismo</b><br>Frontespizio dell'opera <I>La République des Suisses</I> di Josias Simler; incisione su legno pubblicata nell'edizione del 1578 della traduzione francese del trattato <I>De republica Helvetiorum</I> (Biblioteca nazionale svizzera). Il Patto federale (che Simler colloca nel 1296) viene rappresentato simultaneamente come giuramento fondatore, al centro, come solidarietà effettiva fra i 13 cantoni e i loro alleati, ai margini, e come ideale permanente di concordia e di pace attraverso il simbolo della stretta di mano.

Federalismo

Il concetto di federalismo non conosce una definizione univoca. Da una parte, infatti, indica l'unione, in un organismo autonomo e più vasto, di entità politiche che conservano la loro indipendenza; in questo caso, l'accento può essere posto sulla necessità dell'unione (come negli Stati Uniti, in Canada e in Australia), oppure sull'irriducibile diversità dei suoi membri (come in Svizzera, Austria e Germania). Dall'altra parte il federalismo è anche un programma politico, un valore dell'azione politica e un principio per la costituzione di comunità politiche; in questo contesto, va ripensato di volta in volta in base alla situazione storica.

1 - Concetto

In qualsiasi maniera venga concepito, il federalismo implica sempre l'idea di un legame duraturo fra entità autonome all'interno di un insieme più grande. L'unione di entità statali preesistenti distingue lo Stato federalista da quello unitario decentralizzato, che decide dall'alto quali competenze delegare alle entità minori. Il federalismo promuove quindi la varietà nell'unità, esige l'integrazione di sottosistemi che mantengono la loro indipendenza politica e giur. e, allo stesso tempo, possiede un tratto fondamentale cooperativistico: è costruito sulla parità di rango tra sottosistemi e insieme. Favorisce infine la Sussidiarietà e la solidarietà. Secondo il principio di sussidiarietà, alla comunità più piccola compete il disbrigo dei propri affari; al livello superiore vengono demandati i compiti che quello inferiore non può assolvere o che concernono importanti interessi della federazione nel suo insieme. Ne risulta, fra altro, l'obbligo del rispetto dei diversi campi di azione, in particolare di quelli di livello inferiore. Il principio di solidarietà comporta infine l'imperativo all'aiuto reciproco. In conclusione, il federalismo implica per le singole entità il diritto di partecipare alla direzione dell'insieme. Sul piano concreto, il federalismo, che si contrappone al centralismo e all'unitarismo (Unitari), si manifesta in particolare nello Stato federale, in quanto quest'ultimo combina elementi federativi e centralistici.

Il termine di federalismo deriva dal lat. foedus (alleanza, patto), utilizzato nel XVI e XVII sec. per designare una Confederazione di Stati. Samuel von Pufendorf, ad esempio, utilizzò il termine confoederatio per descrivere il Sacro Romano Impero (1667), che a suo modo di vedere non era né una Conf. di Stati né una monarchia, ma piuttosto un corpo irregolare simile a un mostro; in maniera implicita considerò dunque l'Impero come uno Stato fed., pur non apprezzando personalmente tale forma. Allo stesso modo, la dottrina costituzionale franc. del XVIII sec. descrisse l'Impero come Fédération germanique, lasciando trasparire in maniera cosciente l'opposizione con la monarchia centralizzata della Francia.

La visione moderna del federalismo nacque principalmente nell'America del nord, dove già nel 1634 le colonie si erano unite in una confoederatio. Non si trattava dunque di un semplice prodotto teorico, ma del risultato dell'azione pratica di quegli Stati in via di formazione che, per rendersi indipendenti, avevano la necessità di trovare elementi di cooperazione e di coordinazione. Nel 1783, al momento della firma del trattato di Parigi che pose fine alla guerra di indipendenza, gli Stati Uniti erano ancora una semplice Conf. di Stati. Divennero uno Stato fed. solo nel 1787, quando la Convenzione di Filadelfia elaborò la Costituzione ancora oggi in vigore, che risolse le tensioni tra potere centrale e singoli Stati membri attraverso una ripartizione della sovranità. Nella lotta per l'adozione di questo testo, Alexander Hamilton, James Madison e John Jay pubblicarono una serie di testi guida che dovevano servire a conquistare l'opinione pubblica. L'obiettivo principale di questi Federalist Papers era di superare lo scetticismo nei confronti della progettata centralizzazione, che avrebbe certamente limitato i poteri di Stati fino ad allora totalmente indipendenti e legati fra di loro da vincoli deboli, ma che era necessaria per difendere l'indipendenza appena conquistata. Nella prospettiva di un'unione, il federalismo americano metteva dunque l'accento sul principio di centralizzazione (parziale); ed è in questa accezione che nell'area linguistica anglofona il concetto viene tuttora inteso. In Francia, Montesquieu espose le prime vaghe idee di una "Repubblica federativa" nello Spirito delle leggi (1748), mentre Rousseau presentò i vantaggi del federalismo nelle sue Considérations sur le gouvernement de Pologne et sa réformation projetée, pubblicate nel 1782. Durante la Rivoluzione, il centralismo giacobino assunse una posizione dominante. Nell'area germanofona, Immanuel Kant fu il primo a usare il termine nel saggio Per la pace perpetua (1795), nel quale propose la costituzione di uno Stato fed. mondiale.

Autrice/Autore: Rainer J. Schweizer, Ulrich Zelger / sma

2 - Il federalismo svizzero nell'ancien régime

In Svizzera, lo sviluppo del pensiero federalista seguì un percorso analogo a quello nell'America del nord, ma richiese un lasso di tempo notevolmente più lungo. Se da una parte la Confederazione, che nel XIV e XV sec. riunì città e regioni rurali, presentava un elevato grado di solidità perché fondata su patti considerati perpetui e irrevocabili, dall'altra era costituita da vincoli deboli, in quanto ogni cant. rivendicava la propria autonomia; agli occhi dei contemporanei, quei legami servivano essenzialmente alla difesa della libertà e dell'indipendenza e alla salvaguardia della pace fra i Conf. Nell'ancien régime la Svizzera non raggiunse il grado di integrazione che oggi viene associato a uno Stato fed.

Sebbene il termine stesso non venisse usato, i Conf. avevano un pensiero genuinamente federalistico. Gli studiosi di diritto pubblico dell'epoca moderna si trovarono di fronte al paradosso di una Conf. che da una parte al più tardi dal 1648 (con un minor grado di certezza già dal 1500) era considerata un'entità sovrana (Corpo elvetico), e dall'altra era composta da cant. che si ritenevano a loro volta sovrani. Mentre verso l'esterno la Svizzera difendeva con successo la propria autonomia presentandosi come un fronte unito, all'interno i singoli cant. vigilavano attentamente sulla propria libertà e indipendenza. Di conseguenza, dato che la Conf. non poteva essere considerata una Conf. di Stati per la natura troppo stretta dei legami e per la compattezza verso l'esterno dei cant., e non poteva nemmeno essere catalogata in maniera incontrovertibile quale Stato a pieno diritto per i continui richiami dei cant. alla loro sovranità, gli studiosi del tempo si trovarono a dibattere sulla natura giur. della Svizzera. Gli autori che difendevano la natura statale della Conf. utilizzavano modelli argomentativi vicini alla teoria federalista. Per provare l'unitarietà della Conf., posero l'accento sulle affinità fra i cant. Già nel 1576 Josias Simler, contraddicendo Jean Bodin, aveva risposto in maniera affermativa alla domanda se la Svizzera fosse uno Stato o meno; la sua riflessione si basò su modelli concettuali analoghi a quelli del federalismo. Nella sua opera De republica Helvetiorum libri duo sostenne che, sebbene la Conf. fosse priva di un organo esecutivo supremo, uno degli elementi distintivi dello Stato, essa era composta da membri il cui livello di coesione permetteva comunque di parlare di uno Stato sviz. Nel 1691 Franz Michael Büeler definì la Svizzera uno Stand conf., ossia come uno Stato, secondo la terminologia di quel tempo. Quando nel 1735 Johann Jacob Leu pubblicò un'edizione rivista dell'opera di Simler, riprese l'idea di Conf. quale Stato fed.; la sua presentazione introduttiva della Svizzera costituisce un primo esempio di dottrina federalista.

<b>Federalismo</b><br>Frontespizio dell'opera <I>La République des Suisses</I> di Josias Simler; incisione su legno pubblicata nell'edizione del 1578 della traduzione francese del trattato <I>De republica Helvetiorum</I> (Biblioteca nazionale svizzera).<BR/>Il Patto federale (che Simler colloca nel 1296) viene rappresentato simultaneamente come giuramento fondatore, al centro, come solidarietà effettiva fra i 13 cantoni e i loro alleati, ai margini, e come ideale permanente di concordia e di pace attraverso il simbolo della stretta di mano.<BR/>
Frontespizio dell'opera La République des Suisses di Josias Simler; incisione su legno pubblicata nell'edizione del 1578 della traduzione francese del trattato De republica Helvetiorum (Biblioteca nazionale svizzera).
(...)

Autrice/Autore: Rainer J. Schweizer, Ulrich Zelger / sma

3 - La lotta per l'ordinamento federale (1798-1848)

Il dibattito americano sul federalismo fu recepito in Svizzera a partire dal ventennio 1780-1800, come testimonia anche la terminologia utilizzata nel 1783 da Joseph Anton Felix von Balthasar per descrivere la Conf. ("Stati conf.", konföderierte Stände). Inoltre, già prima della conquista franc., convinti sostenitori della Repubblica elvetica quali Peter Ochs, Frédéric-César de La Harpe, Paul Usteri, Heinrich Pestalozzi e Hans Konrad Escher avevano pensato a una trasformazione della Conf. in chiave federalista; federalismo che andava inteso nell'accezione americana del termine e che quindi comportava un'unione più stretta tra i cant. e la creazione di un efficiente potere centrale.

Durante le lotte costituzionali di fine XVIII-inizio XIX sec., il federalismo divenne rapidamente l'elemento attorno al quale si raccolsero gli avversari dello Stato unitario (Repubblica elvetica). Lo spettro politico dei Federalisti era ampio e comprendeva i moderati, che avevano accolto in maniera molto favorevole i nuovi diritti individuali, ma volevano risparmiare alla Rivoluzione elvetica il destino di quella franc. e furono autori di progetti costituzionali, e rappresentanti delle forze restauratrici e controrivoluzionarie, animate dall'unico vago desiderio di ritornare alla situazione prerivoluzionaria. In numerosi fogli volanti, autori quali fra gli altri Jean-Louis-Philippe Bridel, Frédéric Monneron, Rudolf Stettler, Franz Rudolf von Lerber, Jacques Mallet-Du Pan e Karl Ludwig von Haller sostennero l'idea secondo cui la vecchia Conf. non aveva alcuna responsabilità per l'invasione del 1798, in considerazione anche della conquista da parte della Francia di altri Stati più grandi e centralistici. Essi invitarono inoltre i lettori a diffidare del nuovo principio di rappresentanza, che secondo loro avrebbe favorito l'arbitrio di autorità svincolate dalla volontà del popolo come durante il periodo del Terrore; il loro punto di riferimento era la Conf. di Stati, un principio organizzativo sviluppatosi nei sec., non secondo un ideale teorico, ma in maniera pragmatica e concreta, che permetteva una relativa integrazione di entità originariamente indipendenti senza perdita di libertà. I federalisti sottoposero alcuni loro progetti costituzionali a Napoleone; questi tenne conto delle loro proposte già al momento dell'elaborazione della Costituzione della Malmaison (1801) - che creava uno Stato fed. prevedendo un'organizzazione comune per l'esercizio della sovranità nazionale e un'organizzazione particolare per i cant. - e li fece poi ampiamente propri nell'atto di Mediazione. Il federalismo sviz. pone da allora l'accento sulla ricerca di una struttura statale il più possibile decentralizzata e localmente radicata, mentre quello anglosassone mette in primo piano l'integrazione dei singoli Stati nella federazione.

Il Patto federale del 1815 indebolì il potere centrale in misura tale che è giustificato domandarsi se con esso fu fondato uno Stato fed. o una Conf. di Stati. Il dibattito sulla Costituzione e il federalismo riprese solo negli anni 1830-40, con la carta fondamentale americana quale elemento catalizzatore del discorso politico. Al dibattito contribuirono in maniera sostanziale anche politologi ted. quali Karl Wenzeslaus von Rotteck e Karl Theodor Welcker. In Svizzera furono in particolare i liberali che, dopo aver imposto diverse nuove Costituzioni a livello cant., puntarono al rafforzamento dei legami conf. Nel 1831 la Dieta incaricò una commissione di elaborare un progetto di revisione del Patto; nel suo rapporto, Pellegrino Rossi giudicò il bicameralismo americano inapplicabile alla realtà sviz. I federalisti consideravano ancora lo Stato fed. come un modello centralista e di conseguenza respinsero il Patto Rossi; altrettanto fecero con i progetti non ufficiali di Ignaz Paul Vital Troxler e Karl Albrecht Kasthofer, che nel 1833 proposero uno Stato fed. con un parlamento bicamerale. Nel 1837 James Fazy fu autore di un testo che andava nella stessa direzione. Questi progetti, mai realizzati, ebbero comunque un ruolo nell'elaborazione della Costituzione federale del 1848 e nell'evoluzione del federalismo.

Autrice/Autore: Rainer J. Schweizer, Ulrich Zelger / sma

4 - Federalismo e Stato federale

La Costituzione del 1848 fu preceduta dalla guerra civile del Sonderbund, in cui i cant. liberali (rif. e catt.), fautori di una maggiore centralizzazione, si imposero sui catt. conservatori, che in quanto federalisti difendevano la sovranità cant. Malgrado ciò la Costituzione del 1848 non fu un diktat dei vincitori, ma un compromesso fra le tendenze centralistiche e federaliste che mise in rilievo l'autonomia e l'indipendenza dei cant. Il campo conservatore si oppose inizialmente allo Stato fed. e fece fallire il tentativo di revisione costituzionale del 1872; solo il passaggio dalla democrazia rappresentativa a quella semidiretta dopo il 1874 rese possibile una riconciliazione. Da allora, lo Stato fed. apparve, anche agli occhi dei conservatori, un garante del federalismo, che, in quanto principio fondamentale comune, andava difeso dall'attacco delle forze politiche sorte in seguito. Le revisioni parziali (numerose dal 1874) e quella totale (1999) non hanno modificato in maniera sostanziale i contenuti centrali della Costituzione quali ad esempio la presunzione di competenza a favore dei cant., l'autonomia organizzativa dei cant. o gli assetti istituzionali (Consiglio degli Stati, requisito della maggioranza dei cant. per modifiche costituzionali, procedura di consultazione dei cant., diritti di referendum e di iniziativa dei cant.). Si può constatare unicamente un trasferimento dai cant. alla Conf. di competenze legislative, iniziato in particolare nel campo del diritto delle obbligazioni e poi proseguito in quello del diritto privato complessivo e della legislazione economica e sociale. Questo processo ha lasciato spesso ai cant., in uno spirito federalista, alcune responsabilità e determinati compiti esecutivi ("federalismo esecutivo").

Il carattere federalista della Costituzione del 1848 è riconosciuto non solo dagli storici, ma anche dalla maggior parte dei contemporanei. Nel suo rapporto del 26.4.1848, la commissione di revisione scriveva che nel progetto di Costituzione aveva aspirato a dare una risposta ai bisogni della Svizzera, creando un sistema federativo che rispettava i due elementi che costituivano il Paese, cioè quello nazionale o generale e quello cant. o particolare; un regime dunque che accordava a ognuno di questi elementi ciò che gli spettava nell'interesse dell'insieme o delle sue parti, che li conciliava e li armonizzava, subordinando le parti al tutto, l'elemento cant. a quello nazionale, senza il quale non ci sarebbe stata alcuna Conf. e i cant. sarebbero stati condannati a soccombere nel loro isolamento. Sul piano terminologico e contenutistico, quel testo esponeva i principi del federalismo valevoli ancora oggi. Anche la dottrina contemporanea apprezzò questo sviluppo e rilevò gli elementi essenziali che distinguevano la Costituzione dai patti che l'avevano preceduta: esplicitazione della sua natura di carta fondamentale, potere di imperio attribuito alle autorità fed. sul singolo cittadino e soprattutto divisione della sovranità tra Conf. e cant. Evocando questa divisione, Johann Caspar Bluntschli constatava già nel 1849 che, in generale, il sistema federativo era rimasto alla base della nuova Conf., pur non risultando completamente esente da elementi provenienti dal sistema dello Stato nazionale unitario.

Dal 1848 il modello fed. e la dottrina della sovranità divisa tra Conf. e cant. non sono sostanzialmente mai stati contrastati. Sul secondo aspetto, agli inizi del XX sec. Fritz Fleiner assunse una posizione nuova: secondo lui, dato che uno Stato non è più sovrano dal momento in cui per qualsiasi motivo (anche minimo) dipende da un altro, la sovranità in Svizzera non sarebbe divisa, ma sarebbe appannaggio unicamente della Conf. Divise sarebbero per contro le competenze, il che conferirebbe ai cant. un potere statale: possedendo il potere di imperio nei confronti degli uomini liberi, i cant. sarebbero Stati, ma privi di sovranità. Curando la seconda edizione dell'opera di Fleiner sul diritto pubblico fed., anche Zaccaria Giacometti mise in dubbio la sovranità dei cant. Questi rispettò tuttavia l'idea di una struttura statale fed. cresciuta nei sec. e profondamente radicata nel Paese, e cercò di giustificare la concezione della Svizzera come Stato fed. a fronte di cant. che Stato non sono. Per lui, il criterio determinante dello Stato fed. non è la sovranità degli Stati membri, ma la partecipazione, garantita dalla Costituzione, dei cant. al processo decisionale dello Stato, in particolare in caso di revisione della carta fondamentale; in questo diritto si riflette il ruolo storico dei cant. quali fondatori dello Stato fed. La Svizzera sarebbe dunque uno Stato federalista perché i cant. possono partecipare all'esercizio della "competenza della competenza" (Kompetenzkompetenz).

Gli specialisti odierni di diritto pubblico si mantengono fedeli al concetto di sovranità divisa; constatano tuttavia che l'attribuzione di sovranità ai cant. è un'asserzione politica e normativa: si distanzia dalla definizione formale di sovranità che predominava ancora nella prima metà del XIX sec. ed è concepita come una forma di autonomia e un diritto di cogestione. In un mondo che va verso la globalizzazione, il concetto formale di sovranità (assenza di un'istanza superiore) ha sempre minore importanza; spec. in un Paese come la Svizzera, che subordina esplicitamente l'esercizio del potere alle norme del diritto intern., questo concetto privo di significato è stato abbandonato. Nel dibattito sul federalismo, la questione della sovranità dei cant. ha quindi lasciato il posto a quella relativa agli elementi e alle possibilità di partecipazione ai processi decisionali della Conf. e alla cooperazione con quest'ultima. Quando i cant. si definiscono "sovrani", significa che agiscono in maniera indipendente e sotto la loro responsabilità negli ambiti di loro competenza. In questo contesto bisogna ricordare anche i modelli tripartiti, che accordano una parte di sovranità, intesa sempre come campo d'azione autonomo, anche ai com., al fine di tenere in debita considerazione la loro importanza nell'assolvimento di compiti basilari. All'inizio del XXI sec. la ricerca nel campo del diritto pubblico è focalizzata sull'individuazione di formule di collaborazione che garantiscano la massima efficienza e vicinanza ai cittadini e siano capaci di coinvolgere il maggior numero possibile di attori nel processo di formazione della volontà politica, indipendentemente dal piano istituzionale in cui si svolge.

Autrice/Autore: Rainer J. Schweizer, Ulrich Zelger / sma

Riferimenti bibliografici

Archivi
– Ist. di federalismo, Univ. di Friburgo
Bibliografia
– Z. Giacometti, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 1949 (ed. rivista della prima parte dell'omonima op. di F.Fleiner)
– H. Wild, Das Ringen um den Bundesstaat. Zentralismus und Föderalismus in der schweizerischen Publizistik von der Helvetik bis zur Bundesrevision, 1966
– E. Deuerlein, Föderalismus, 1972
– P. Saladin, «Art. 3», in Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874, a cura di J.-F. Aubert et al., 1986
– J. H. Hutson, The Sister Republics: Die Schweiz und die Vereinigten Staaten von 1776 bis heute, 1992 (inglese 1991)
– P. Pernthaler, Allgemeine Staatslehre und Verfassungslehre, 19962
– A. Kölz, Le origini della Costituzione svizzera, 1999 (ted. 1992)
– A. Vatter, «Föderalismus», in Handbuch der Schweizer Politik, a cura di U. Klöti et al., 1999, 77-108
– D. Thürer et al. (a cura di), Verfassungsrecht der Schweiz, 2001, 427-546
– L. Neidhart, Die politische Schweiz, 2002, 238-281
– P. du Bois, R. Freiburghaus (a cura di), «Le fédéralisme dans tous ses états», in Revue d'Allemagne et des pays de langue allemande, 35, 2003, n. 3
– A. Vatter et al. (a cura di), Le fédéralisme suisse dans une perspective comparée, 2003