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Sistemi elettorali

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I sistemi elettorali sono procedure sviluppate in società per ceti, liberali o democratiche finalizzate alla nomina di organi per l'esercizio del potere di una comunità. Qui di seguito ci si concentrerà sui metodi di espressione del voto all'interno di una collettività e sulla loro trasformazione in mandati (Rappresentanza), nonché sul loro impatto sul sistema partitico e sulla cultura politica. Sul diritto di partecipazione alle elezioni e i suoi limiti si rinvia alle voci Diritto di voto e eleggibilità e Suffragio femminile, per la trasformazione dell'immagine delle elezioni e il loro significato politico si veda l'articolo Elezioni.

1 - Prospettiva storica

I com. della vecchia Conf. (città, comunità rurali e villaggi), che si organizzarono principalmente nel XIII e XIV sec., svilupparono ordinamenti elettorali per l'assegnazione delle cariche pubbliche nel corso di contrasti tra le forze feudali dominanti e quelle cittadine e contadine che aspiravano alla partecipazione o all'autodeterminazione. L'elezione (palese) da parte dell'insieme della cittadinanza si impose solo nei com. rurali; nei cant. urbani le cariche di governo erano attribuite da determinati organi (Consigli) o Corporazioni, in parte tramite voto segreto. Conformemente alla tendenza autoritaria dell'epoca, nel XVI e XVII sec. nei cant. urbani si sviluppò un sistema di elezione e Cooptazione basato sul sostegno reciproco, che portò al predominio di un'élite sempre più ristretta (Aristocratizzazione). I cant. rurali, in cui pure esisteva la Venalità degli uffici, conobbero un'evoluzione simile, malgrado la presenza della Landsgemeinde. A questa tendenza oligarchica si cercò in parte di ovviare ricorrendo al sorteggio.

Con l'istituzione di uno Stato sviz. unitario durante l'Elvetica (1798-1803) venne introdotto anche un sistema elettorale uniforme, non più basato su un ordinamento sociale per ceti, ma democratico. Per garantire un certo controllo all'élite rivoluzionaria borghese, le conseguenze delle scelte elettorali vennero però mitigate attraverso una procedura di elezione indiretta, il rinnovo parziale degli organi elettivi e il sorteggio.

Con la Mediazione (1803-13) venne ripristinata la sovranità dei cant., che adottarono forme statali e sistemi elettorali differenti e ulteriori limitazioni (introduzione parziale di elezioni dirette, ma prolungamento della durata dei mandati in parte a vita, privilegi regionali e sociali). Durante la Restaurazione (1814-30) gli elementi oligarchici furono ulteriormente rafforzati, spec. nei vecchi cant. aristocratici.

Durante la Rigenerazione (1830-47) il principio della sovranità popolare si impose definitivamente nei cant. rigenerati, anche se in maniera eterogenea: elezione di Assemblee costituenti, prevalenza dell'elezione diretta del legislativo, periodicità di quasi tutte le elezioni, ma voto palese, mantenimento di certi privilegi risp. esclusione di determinati gruppi della pop. e rinnovo parziale.

Con la nascita dello Stato fed. (1848) furono nuovamente istituite autorità a livello nazionale (Assemblea federale): il Consiglio nazionale era sostanzialmente eletto a suffragio universale diretto in circondari elettorali fed. plurinominali con rappresentanza proporzionale dei cant. e sistema maggioritario, mentre il Consiglio degli Stati veniva eletto sulla base di regolamenti cant. (dal parlamento o dalla Landsgemeinde). Il diritto elettorale della Conf. comportò un progressivo adeguamento dei sistemi elettorali cant., che in alcuni casi ritardavano l'attuazione della normativa fed. anche per la nomina del Consiglio nazionale (motivi d'esclusione, voto segreto). L'elezione popolare diretta delle autorità esecutive e giudiziarie e il sistema proporzionale si imposero solo in modo sporadico a livello cant. e com.

Nel XX sec. il sistema proporzionale si affermò nelle elezioni del Consiglio nazionale e degli organi legislativi nella maggior parte dei cant. e nei com. più grandi. Il voto diretto, talvolta anche il sistema proporzionale, si diffusero nelle elezioni di altre autorità cant. e altrettanto avvenne con il voto segreto a livello com. I com. più grandi rimpiazzarono in misura crescente l'assemblea com. con un consiglio com. e, in maniera analoga, alcuni cant. sostituirono la Landsgemeinde con il voto alle urne. Una significativa democratizzazione del corpo elettorale fu raggiunta tra il 1959 e il 1990 con l'introduzione del suffragio femminile a tutti i livelli.

Autrice/Autore: Peter Gilg / sma

2 - Elementi sistemici

2.1 - Voto palese e voto segreto

Il voto palese (solitamente per alzata di mano) quale forma semplice ma facilmente controllabile dall'esterno per la designazione delle cariche era predominante nella vecchia Conf. (Assemblea comunale). Il voto segreto veniva praticato solo nel quadro di organi ristretti. La Repubblica elvetica introdusse per la prima volta la garanzia dell'espressione segreta del voto nelle elezioni popolari, secondo il modello della Costituzione franc. del 1795. Durante la Mediazione solo le Costituzioni dei cant. urbani mantennero il principio del voto segreto, che scomparve completamente durante la Restaurazione; persino all'epoca della Rigenerazione non si tornò al voto segreto per diffidenza nei confronti dei ceti meno colti. Il segreto elettorale fu poi reintrodotto da movimenti radicali (dapprima nel cant. Berna nel 1846). La polarizzazione politica nel neocostituito Stato fed. frenò tuttavia la diffusione del voto segreto auspicata dal Consiglio fed.; anche ambienti liberali temettero che questo sistema avrebbe rafforzato i loro avversari. Nel 1848 solo quattro cant. e mezzo elessero il Consiglio nazionale con voto segreto, che fu adottato dagli ultimi tre cant. e mezzo tra il 1891 e il 1896. All'inizio del XXI sec. il voto palese era ancora praticato per l'elezione di cariche cant. nelle Landsgemeinden di Glarona e Appenzello Interno e in alcuni circondari elettorali dei Grigioni e, a livello com., in numerosi dei com. più piccoli.

Autrice/Autore: Peter Gilg / sma

2.2 - Elezione diretta ed elezione indiretta

Si definiscono indirette le elezioni in cui gli aventi diritto al voto non designano essi stessi i titolari di una carica, ma un'istanza intermedia che procede poi all'elezione vera e propria. Nella vecchia Conf. gli organi di governo dei cant. rurali erano nominati dalla Landsgemeinde tramite elezioni dirette; in alcuni cant. si tenevano elezioni indirette, nel senso che certi magistrati erano designati da altri magistrati, a loro volta eletti dalla cittadinanza. Nonostante la sua tendenza democratica, l'Elvetica introdusse elezioni indirette secondo il modello franc., inserendo tra i cittadini, ritenuti poco illuminati, e le autorità la figura degli elettori delegati, che non possedevano funzioni pubbliche. Questo sistema scomparve durante la Mediazione: i cant. rurali tornarono al suffragio diretto e negli altri cant. si adottò una combinazione di elezioni dirette e indirette in senso lato. La Restaurazione estese tale metodo di elezione per limitare ulteriormente il peso di ampi strati della pop. Con la Rigenerazione le elezioni dirette divennero predominanti; solo pochi cant. (spec. Berna e Friburgo) ricorsero a corpi elettorali intermedi. In seguito movimenti sia radicali sia conservatori e, dal 1848, anche la graduale spinta normativa dello Stato fed. fecero scomparire gli ultimi elementi del suffragio indiretto nelle elezioni parlamentari (da ultimo a Basilea Città nel 1875). Tale sistema restò in vigore più a lungo per la nomina degli esecutivi cant. (a Friburgo fino al 1921) e dei tribunali (talvolta ancora all'inizio del XXI sec.) da parte dei legislativi, nell'elezione del Consiglio degli Stati a opera dei parlamenti cant. (a Berna fino al 1977) e infine in quella degli esecutivi com. da parte dei rispettivi legislativi (ad esempio in alcuni cant. della Svizzera franc.). Sono eletti indirettamente (dall'Assemblea fed.) anche il Consiglio fed. (le iniziative del 1900, 1942 e 2013 per una sua elezione popolare furono respinte) e il Tribunale fed., ciò che permette di tenere maggiormente in considerazione le diversità regionali e partitiche.

Autrice/Autore: Peter Gilg / sma

2.3 - Durata e rinnovo dei mandati

Mandati limitati nel tempo ed elezioni periodiche rafforzano l'influsso del corpo elettorale sulla composizione delle autorità. Se nella vecchia Conf. esistevano alcune cariche a tempo determinato ed elezioni periodiche, il predominio dell'élite politica riduceva spesso tali pratiche a formalità. Nella società per ceti era essenziale il ruolo della fam., non dell'individuo. I magistrati rimanevano così spesso in carica a vita. Ciononostante fino al XVI sec. gli avvicendamenti furono abbastanza frequenti a causa della bassa speranza di vita e della mobilità geografica. Seguendo l'esempio franc., l'Elvetica stabilì una durata determinata per i mandati legislativi, esecutivi e giudiziari (con possibilità di rielezione); per garantire la continuità introdusse un sistema di rinnovo parziale, che prevedeva di sostituire solo una parte dei membri di un organo pubblico, mentre la maggioranza restava in carica. Durante la Mediazione la durata dei mandati fu nuovamente prolungata, in alcuni casi a vita; nei cant. urbani istanze di revoca (Diritto di revoca) mitigarono gli effetti di tale pratica. Durante la Restaurazione i vecchi cant. urbani in cui non esistevano già le cariche vitalizie tesero a prolungare ulteriormente la durata dei mandati, mentre la maggior parte dei nuovi cant. introdusse elezioni parziali. Con la Rigenerazione i cant. liberali abolirono le cariche vitalizie e ridussero perlopiù la durata dei mandati (da due a nove anni per i legislativi), ma il sistema di rinnovo parziale restò predominante. In seguito tuttavia si affermò ovunque il rinnovo integrale periodico del legislativo (a Zurigo solo nel 1869). La Costituzione fed. del 1848 stabiliva per il Consiglio nazionale e il Consiglio fed. il rinnovo integrale ogni tre anni. Solo nel 1931 la Conf. adottò una legislatura quadriennale, che si impose anche nella maggior parte dei parlamenti cant.

Autrice/Autore: Peter Gilg / sma

2.4 - Sistema maggioritario e sistema proporzionale

Fin verso la metà del XIX sec. le forze democratiche aspirarono soprattutto al suffragio universale (maschile) e all'uguaglianza in materia di diritto di voto, ponendo al centro la conquista della maggioranza parlamentare. L'elezione secondo il sistema maggioritario plurinominale (circondari con più seggi) praticata a livello cant. - dal 1848 anche fed. - favoriva però una sovrarappresentanza dei partiti dominanti. Tali distorsioni vennero amplificate nella definizione dei circondari elettorali: territori in cui l'opposizione godeva di una forte maggioranza furono accorpati e gli altri suddivisi in maniera tale da disperderne la forza elettorale, lasciandole poche possibilità di successo (ingegneria elettorale o gerrymandering). Nella seconda metà del XIX sec. dopo ogni censimento fed. scoppiarono, spec. sul piano nazionale, discussioni sull'adeguamento dei circondari elettorali ai mutati rapporti demografici. La comparsa di nuovi partiti e una maggiore frammentazione politica dell'elettorato ridussero tuttavia la possibilità di prevedere i risultati elettorali, ciò che avrebbe attenuato le tensioni. A livello cant. esistevano distorsioni dovute a una definizione dei circondari elettorali e del numero di seggi assegnati indipendentemente dall'evoluzione demografica (Ticino).

Tali condizioni svantaggiose spinsero le minoranze politiche a chiedere una rappresentanza proporzionale nei parlamenti. Una distribuzione proporzionale dei seggi presentava inoltre aspetti positivi nel caso in cui la forza elettorale di due schieramenti fosse stata quasi uguale, situazione che avrebbe potuto portare a un repentino cambio di maggioranza e a disordini al momento delle elezioni. Grazie all'opera di Victor Considérant, socialista franc., l'idea del sistema proporzionale si diffuse da Ginevra in diversi cant. Il primo a introdurlo fu il Ticino per l'elezione della Costituente cant. (1890), del Gran Consiglio (1891) e del Consiglio di Stato (1892); entro la fine della prima guerra mondiale il sistema proporzionale per l'elezione del parlamento fu adottato da otto cant. e mezzo. Come per il voto segreto, i radicali, che nella seconda metà del XIX sec. dominavano la scena politica nazionale, ebbero difficoltà ad adattarsi a un principio che minacciava la loro posizione; le minoranze conservatrici e socialiste ne divennero così gli antesignani. Dopo due tentavi falliti (1900 e 1910), nel 1918 queste ultime riuscirono con un'iniziativa popolare a imporre il sistema proporzionale nelle elezioni al Consiglio nazionale. Questa riforma, che fece perdere la maggioranza assoluta al partito fino ad allora dominante a livello fed., diede un contributo decisivo alla proporzionalizzazione del sistema politico sviz. Il metodo impiegato nella Conf. e nella maggior parte dei cant. per l'assegnazione proporzionale dei seggi è quello elaborato da Eduard Hagenbach, matematico basilese. Per contenere la frammentazione del sistema partitico, in diversi cant. furono fissati dei quorum (clausole di sbarramento) per ottenere una rappresentanza.

Allo scopo di ridurre le tensioni politiche, già nel XIX sec. i rispettivi partiti di maggioranza iniziarono a facilitare l'accesso delle minoranze a diversi organi pubblici presentando un numero ridotto di candidati senza tuttavia abolire il maggioritario (rappresentanza proporzionale volontaria); in diversi cant. la riduzione della maggioranza assoluta a meno del 50% per evitare turni supplementari nelle elezioni del governo costituì un'ulteriore concessione. Occasionalmente i partiti si accordano sulla distribuzione dei seggi in modo da non dover nemmeno ricorrere alle urne (elezione tacita). All'inizio del XXI sec. il maggioritario era ancora applicato nelle elezioni del parlamento solo nei Grigioni e nel semicant. di Appenzello Interno; per contro tale sistema era adottato in tutti i cant. all'infuori di due (Ticino e Zugo) per la nomina del governo. Il sistema proporzionale (o un'altra variante che tiene conto delle minoranze) si è diffuso nelle elezioni dei legislativi anche a livello com.

Autrice/Autore: Peter Gilg / sma

Riferimenti bibliografici

Bibliografia
– E. His, Geschichte des neuern Schweizerischen Staatsrechts, 3 voll., 1920-1938
– AA. VV. Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848-1919, 4 voll., 1978
– Peyer, Verfassung
– P. Blickle, «Friede und Verfassung», in Innerschweiz und frühe Eidgenossenschaft, 1, 1990, 13-202
– P. Garrone, L'élection populaire en Suisse, 1991
– A. Ghiringhelli, Il cittadino e il voto: materiali sull'evoluzione dei sistemi elettorali nel Cantone Ticino 1803-1990, 1995
– G. Lutz, D. Strohmann, Wahl- und Abstimmungsrecht in den Kantonen, 1998
– A. Kölz, Le origini della Costituzione svizzera: dibattiti ideologici e scontri politici fino al 1848, 1999 (ted. 1992)
– A. Kölz, Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte: Ihre Grundlinien in Bund und Kantonen seit 1848, 2004

Autrice/Autore: Peter Gilg / sma