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Politica agraria

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L'espressione politica agraria designa l'insieme delle misure adottate dalla Conf., dai cant., da enti pubblici e da org. professionali (Contadini) e politiche al fine di intervenire sulle condizioni economiche, sociali e giur. dell'Agricoltura. Essa riguarda diversi ambiti - soprattutto la formazione professionale, le ricerche agrarie, le migliorie fondiarie e l'edilizia agricola, il diritto fondiario, le politiche commerciali e doganali e i provvedimenti relativi al mercato e ai prezzi - ed è attuata tramite vari strumenti, in particolare il sostegno finanziario (sovvenzioni e pagamenti diretti), la protezione alla frontiera (dogane), le garanzie sui prezzi e sul ritiro nonché il contingentamento della produzione. Nel XX sec. la politica agraria della Conf., oggetto di questo articolo, fu strettamente legata a quella delle ass. agrarie; nel contempo dovette però spesso misurarsi con l'opposizione dei contadini e con gli interessi discordanti degli industriali, dei commercianti e dei consumatori.

La politica agraria della Conf., che prese avvio nel periodo 1870-90, ebbe inizialmente quale obiettivo di promuovere una produzione agricola razionale; in seguito, con il progresso tecnico del settore dei trasporti, che ridusse l'importanza della distanza geografica quale fattore di protezione dalla concorrenza estera, vennero anche adottate misure protezionistiche nei confronti delle importazioni a buon mercato (Libero scambio). Nel corso del XX sec. la politica agraria sviz. cercò di porre l'agricoltura sempre più al servizio degli interessi della collettività, ciò che comportò una regolamentazione crescente del settore, dalla fine degli anni 1980-90 messa in discussione sul piano politico.

Assegnati senza base legale dal 1851, soprattutto alle Società di agricoltura più importanti, i sussidi fed. vennero ancorati sul piano legale con un decreto (1884) e con la legge fed. relativa al promovimento dell'agricoltura per opera della Conf. (1893). Il crescente attivismo in materia emerge pure dalla riorganizzazione del Dip. delle ferrovie e del commercio, che nel 1878 fu trasformato nel Dip. del commercio e dell'agricoltura (oggi Dip. fed. dell'economia), cui venne aggregata nel 1881 la divisione dell'agricoltura (dal 1979 ufficio fed. dell'agricoltura).

Alla fine del XIX sec. la questione doganale divenne un tema centrale; la tariffa generale del 1902 consentì alla Lega svizzera dei contadini (LSC), fondata nel 1897, di ottenere una certa protezione del settore agricolo nazionale. La LSC, in rapida crescita, e il segretariato dei contadini sviz. (entrambi diretti da Ernst Laur), che disponevano di maggiore personale rispetto all'amministrazione fed., svolsero ben presto un ruolo di primo piano in materia di politica agraria. La grande importanza delle ass. agrarie emerse durante la prima guerra mondiale, quando l'intervenzionismo statale - in forte crescita e spesso improvvisato - non poté rinunciare alla loro collaborazione. Si sviluppò così lo schema fondamentale della politica agraria sviz.: la Conf. decide, mentre le ass. e i cant. si occupano dell'applicazione pratica.

Alla stretta collaborazione esistente, malgrado le numerose tensioni, tra Stato e ass. corrispose, sul piano politico, il sostegno delle org. contadine alla politica dello schieramento borghese. Dopo il dibattito sulla tariffa doganale sviz. (1902), la politica agraria fu sostenuta da un blocco borghese informale, formato dai partiti borghesi, dalla LSC, dall'Unione sviz. delle arti e dei mestieri e dalle ass. industriali; al suo interno, una minoranza di orientamento liberoscambista - spesso alleata con la sinistra sindacale e socialista - si oppose però ai provvedimenti adottati dalla Conf. in ambito agricolo, contestando a nome dei consumatori i prezzi elevati delle derrate alimentari. Durante la crisi economica degli anni 1930-40, questa alleanza fu sempre più oggetto di attacchi da parte di un'opposizione interna agli ambienti contadini (composta in particolare dal movimento dei Giovani contadini) che, insieme ai sindacati, cercò invano di costituire nuove maggioranze sulla base di una politica congiunturale attiva (iniziativa di crisi e Movimento delle linee direttrici).

Le difficoltà di approvvigionamento sperimentate nel corso della prima guerra mondiale caratterizzarono i dibattiti sulla politica agraria nei decenni successivi. L'approvvigionamento della Svizzera doveva essere migliorato tramite un cambiamento della struttura produttiva: il settore lattiero, predominante all'epoca e all'origine di una produzione eccedentaria, andava limitato a favore di un'estensione della campicoltura. Per molto tempo simili propositi ebbero poco successo. La crisi economica del periodo interbellico rese anzi necessario - non da ultimo per motivi di politica sociale - un crescente sostegno al settore lattiero; per questo motivo il prezzo del latte divenne definitivamente un affare politico. Solo durante la seconda guerra mondiale, con le misure coercitive del Piano Wahlen, si verificò una conversione provvisoria della produzione.

Dato che durante il conflitto i sostenitori dei piani autarchici erano riusciti a correlare la produzione pianificata di derrate alimentari (attraverso la garanzia dei prezzi e dello smercio dei prodotti) al mantenimento dell'indipendenza nazionale, questa impostazione continuò a prevalere, in forma modificata, anche nel dopoguerra; secondo gli articoli sull'economia, inseriti nella Costituzione fed. nel 1947, la Conf. "ha il diritto, derogando ove occorra al principio della libertà di commercio e d'industria, di emanare disposizioni [...] per conservare una sana popolazione rurale, assicurare l'efficienza dell'agricoltura e consolidare la proprietà agricola" (art. 31bis). Tale facoltà fu concretizzata nella legge sull'agricoltura (1951) che, pur senza eliminare la concorrenza tra i singoli produttori, mirava a salvaguardare il settore agrario nel suo complesso dalle conseguenze della libera economia di mercato. Prevista dall'ordinanza del 1954, la determinazione dei prezzi - il cui obiettivo era di attribuire ai capi di aziende agricole di medie dimensioni gestite razionalmente un reddito pari a quello degli operai qualificati attivi nell'industria (Salario paritario) - aiutò essenzialmente quelle fattorie che, grazie a una dotazione sufficiente di terreni e capitali e all'impiego di tecniche avanzate, erano in grado di ridurre la manodopera; le aziende piccole e "arretrate" si trovarono invece emarginate.

Nonostante la massiccia politica statale di sostegno dei prezzi, negli anni 1950-60 l'aumento dei prezzi alla produzione risultò di molto inferiore al rincaro generale. Di fronte a questa evoluzione, i contadini cercarono di reagire tramite razionalizzazioni (nel dopoguerra la crescita della produttività agricola fu chiaramente superiore a quella dell'industria) e ampliando la produzione, ciò che comportò però nuove eccedenze. Le autorità tentarono di contenere le crescenti spese di realizzazione non più contingentando, come negli anni 1930-40, la produzione lattiera e suina a livello delle singole aziende, ma concedendo sussidi. Per non sfavorire gli allevatori di vitelli da ingrasso rispetto ai produttori di latte, fortemente aiutati, dal 1959 furono assegnati pagamenti diretti ai detentori di vacche nelle regioni montane che non consegnavano più latte.

La rapida trasformazione strutturale, l'estesa meccanizzazione e la sostituzione dei braccianti con manodopera straniera diffusero incertezza e crescente scontento tra i contadini, con conseguenti scioperi del latte, distruzione di frutta importata (Saxon, 1953) e grosse dimostrazioni contadine davanti a Palazzo fed. (1954 e 1961). Tanto le autorità quanto i ricercatori e le org. contadine ufficiali consigliarono ai (piccoli) contadini in difficoltà a livello aziendale di compensare la spinta verso la razionalizzazione con un potenziamento dell'allevamento, soprattutto l'ingrasso di vitelli e di suini e l'avicoltura ("ampliamento interno").

L'enorme aumento della produzione comportò ben presto nuove difficoltà di realizzazione, particolarmente evidenti nel settore lattiero (eccedenze di burro nel 1967). Cerchie economiche liberali chiesero con sempre maggiore insistenza di sostituire le misure di sostegno dei prezzi con pagamenti diretti indipendenti dalla produzione. Ad esempio nel 1972 l'economista Henner Kleinewefers invitò la Conf. a non più incoraggiare la produzione di alimenti che risultavano meno cari da importare, bensì a badare che i contadini producessero il "bene pubblico ambiente" e lo rendessero "pronto al consumo". Temendo che la politica agraria venisse così trasferita dal piano economico a quello sociale, fino a metà degli anni 1980-90 la LSC si oppose con successo a un ampliamento dei pagamenti diretti destinati alle aziende delle regioni di pianura.

Sempre più importante nel corso degli anni 1980-90, l'opposizione interna agli ambienti contadini contro la politica agraria dello Stato diede impulso ad altre voci critiche che, utilizzando anche argomenti economici ed ecologici, riuscirono a influenzare fortemente il relativo dibattito politico. In diverse occasioni le misure di politica agraria - i decreti fed. sullo zucchero (1986) e sulla viticoltura, l'iniziativa popolare a favore dei piccoli contadini (1989) e, nel 1995, i decreti fed. sull'economia e sull'iniziativa popolare per un'agricoltura contadina competitiva e rispettosa dell'ambiente (controprogetto) nonché la legge fed. sull'agricoltura - non ottennero la maggioranza in votazione popolare. Le riforme avviate alla fine degli anni 1980-90 (smantellamento del sostegno dei prezzi e ampliamento dei pagamenti diretti) furono però essenzialmente dovute a pressioni politiche provenienti dall'estero. Anche la Svizzera - che nel 1986 fu uno dei Paesi promotori dell'ottavo ciclo di negoziati del GATT sul commercio mondiale detto Uruguay Round (Organizzazione mondiale del commercio), in cui si cercò di liberalizzare il commercio mondiale dei prodotti agricoli e di abolire le misure di sostegno dello Stato - si impegnò ad abbandonare il sostegno dei prezzi e le sovvenzioni all'esportazione. Sottoposta a queste pressioni interne ed esterne, la politica agraria sviz. ha conosciuto dagli anni 1990-2000 un profondo processo di trasformazione. Nel 1996 la Politica agraria 2002 (PA 2002), che aspirava a una produzione agricola nello stesso tempo adeguata alle esigenze del mercato e rispettosa dell'ambiente, fu ancorata nella Costituzione fed., grazie all'accettazione in votazione popolare del controprogetto relativo all'iniziativa "Contadini e consumatori, per un'agricoltura in armonia con la natura". Gli adattamenti successivi (PA 2007 e 2011) portarono tra l'altro alla soppressione dei contingenti lattieri (2009). Nel 2008 la Conf. ha avviato negoziati con l'UE per un accordo di libero scambio nel settore agroalimentare; se dovesse essere sottoscritto, si renderanno necessarie misure di accompagnamento per il riorientamento delle aziende non competitive. Pur riguardando direttamente solo una minoranza sempre più ridotta (nel 2008 il primario dava lavoro solo al 3,9% della pop. attiva), la politica agraria continua a interessare fortemente l'opinione pubblica poiché, oltre a essere connessa con la fisionomia del paesaggio e l'alimentazione (con i relativi risvolti emotivi e ideologici), rispecchia sempre almeno in parte le aspirazioni più generali della società.


Bibliografia
– C. Quartier, Paysans aujourd'hui en Suisse, 1978
– H. W. Popp, Agrarökonomie, 1983
– H. Brugger, Agrarpolitik des Bundes seit 1914, 1992
– W. Baumann, Bauernstand und Bürgerblock, 1993
– P. Moser, Der Stand der Bauern, 1994
– H. W. Popp, Das Jahrhundert der Agrarrevolution: Schweizer Landwirtschaft und Agrarpolitik im 20. Jahrhundert, 2000

Autrice/Autore: Werner Baumann, Peter Moser / vfe