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Iniziativa popolare

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Tra i Diritti popolari, che costituiscono l'elemento centrale della Democrazia diretta, l'iniziativa popolare consente a un determinato numero di cittadini attivi (Diritto di voto e eleggibilità) di richiedere che una proposta sia sottoposta al voto dell'intero corpo elettorale: se la proposta viene accettata assume valore legale. In senso lato, si definisce iniziativa anche il contenuto della proposta stessa (per esempio iniziativa di crisi o iniziativa delle Alpi). Come il Referendum popolare, l'iniziativa rappresenta soprattutto uno strumento di opposizione o di sfiducia nei confronti delle autorità e di una maggioranza politica: mentre però il primo mira al mantenimento dello status quo, la seconda punta a introdurre un cambiamento nella Costituzione, in una legge o in un'altra disposizione varata da un'autorità eletta.

Nella storia istituzionale, il diritto di iniziativa popolare risale alla "Costituzione montagnarda" franc. del 1793. In Svizzera questa via fu aperta dalle Petizioni di massa, che assunsero un ruolo decisivo nel periodo iniziale della Rigenerazione. Le Costituzioni cantonali di Argovia, Basilea Campagna, Turgovia, Sciaffusa, Lucerna e San Gallo, varate tra il 1831 e il 1838, prevedevano che con l'iniziativa popolare se ne potesse richiedere la revisione completa. Quest'ultima, intesa come proposta di revisione totale avanzata da 50'000 cittadini aventi diritto di voto, fu poi accolta nella Costituzione federale del 1848 (art. 113), che vincolava la garanzia fed. per le Costituzioni cant. proprio all'esistenza di una norma che consentisse di richiederne la revisione (art. 6). A livello fed. per dar seguito alla richiesta di una revisione totale della Costituzione è sufficiente la sola maggioranza del popolo (cioè la maggioranza dei votanti); in tal caso occorre procedere a una rielezione del parlamento. Raramente si fece ricorso all'iniziativa popolare per la revisione totale della Costituzione: due tentativi in tal senso fallirono già in fase di raccolta delle firme (1851 e 1865-66), mentre l'iniziativa popolare del 1880 sul monopolio dei biglietti di banca - non contemplata dall'ordinamento vigente e interpretata dall'Assemblea fed. come richiesta di revisione totale della Costituzione fed. - naufragò nello stesso anno in sede di votazione popolare. L'unica iniziativa popolare formalmente corretta per una revisione totale della Costituzione fed., depositata nel 1934 da ambienti dell'estrema destra (anche con lo scopo di ottenere nuove elezioni), fu respinta nettamente in votazione l'anno successivo; nel 2003 un ultimo tentativo di revisione totale (iniziativa primavera) non ha superato lo stadio della raccolta delle firme.

Sul piano cant. in origine l'iniziativa popolare autorizzava soltanto una revisione totale della Costituzione, anche se la formulazione era poco chiara. Nel 1845 il cant. Vaud fu il primo ad ampliare esplicitamente questo diritto a "tutte le proposte". Nei decenni successivi si diffusero rapidamente i concetti di revisione parziale della Costituzione cant. e soprattutto di iniziativa popolare legislativa (Argovia nel 1852, Basilea Campagna nel 1863, Zurigo, Turgovia e Soletta nel 1869), diritti entrambi rivendicati dal Movimento democratico. Friburgo fu l'ultimo cant. a introdurre questi diritti nel 1921. Il diritto di iniziativa popolare fu adottato anche da città e com. di una certa importanza (Berna nel 1887, Zurigo nel 1891); oltre all'ambito costituzionale e legislativo, alcuni cant. e com. estesero l'iniziativa anche all'ambito elettorale (Diritto di revoca) oppure a questioni amministrative.

A livello fed. le resistenze furono in un primo tempo più ostinate. Benché il fallito tentativo di revisione del 1872 prevedesse perfino l'iniziativa popolare legislativa, la Costituzione fed. del 1874 non si spinse oltre il testo del 1848. A più riprese si moltiplicarono le richieste per l'introduzione dell'iniziativa popolare per la revisione parziale, che fu perfino impiegata anche in assenza di una base giur., come nelle campagne degli anni 1878-80 per la reintroduzione della pena di morte e per il monopolio sulle banconote. La svolta fu data nel 1884 da una mozione inoltrata da Josef Zemp e da altri politici catt.-conservatori; nel 1891 fu così approvata una modifica della Costituzione fed. del 1874 (art. 121), secondo cui per la revisione parziale la domanda di iniziativa può essere presentata come proposta generica (richiedente la sola maggioranza del popolo) oppure come progetto elaborato (è necessaria la maggioranza del popolo e dei cant.). Fallirono invece numerosi tentativi di introdurre anche un'iniziativa popolare legislativa sul piano fed. (iniziative cant. del 1904, mozioni del 1918 e del 1930, iniziativa popolare del 1958, iniziativa parlamentare del 1986). Nel 2003 fu introdotta nella Costituzione fed. (art. 139a) la possibilità dell'iniziativa popolare generica, ovvero di una proposta generica con cui si chiede l'adozione, la modifica o l'abrogazione di disposizioni costituzionali o legislative; l'attuazione nei dettagli di quanto richiesto compete in tal caso al parlamento. Questa disposizione fu abrogata già nel 2009.

Il numero di firme richieste per un'iniziativa popolare (inizialmente 50'000, portate a 100'000 nel 1977) corrispondeva al 7,6% del corpo elettorale nel 1891, all'1,3% nel 1976 (conseguenza anche dell'introduzione del suffragio femminile), al 2,6% nel 1977 e al 2,1% nel 2000. Negli anni 1990-2000 la diffusione del voto per corrispondenza ha reso più difficile la riuscita delle iniziative popolari, limitate nella possibilità di raccogliere le firme davanti ai locali di voto. La legge fed. sui diritti politici del 1976 limitò a 18 mesi il periodo di raccolta delle firme, prima indeterminato. La legge fed. del 1892 sul modo di procedere per le domande d'iniziative popolari concedeva al parlamento un anno di tempo per esaminare il testo; non rispettato per decenni, il termine fu portato a due anni per le proposte generiche e a tre per i progetti elaborati (1950); con la legge fed. sui diritti politici del 1976 addirittura a tre, risp. a quattro anni. Dopo le revisioni del 1996 e del 1999, attualmente il termine previsto è di due anni per le proposte generiche e di due anni e mezzo per i progetti elaborati.

Un'iniziativa popolare passa per varie fasi. Dapprima un comitato (ass., partito, comitato fondato ad hoc) formula il testo, che a partire dall'entrata in vigore della legge sui diritti politici viene esaminato dalla Cancelleria fed.; se le disposizioni legali sono rispettatate (titolo e formulari per la raccolta delle firme), il testo e i nomi dei promotori dell'iniziativa sono pubblicati sul Foglio fed. e la raccolta delle firme può cominciare. Al termine della raccolta, le liste, vidimate dai com., vengono depositate presso la Cancelleria fed., che attesta la riuscita ufficiale dell'iniziativa. Il testo viene in seguito esaminato dal Consiglio fed. e dal parlamento. Quest'ultimo controlla che esso non violi i requisiti costituzionali, cioè l'unità della forma e della materia o disposizioni cogenti del diritto intern. (art. 139 della Costituzione fed. del 1999). In casi eccezionali l'iniziativa viene dichiarata nulla: così accadde nel 1955 per l'iniziativa popolare pacifista di Samuel Chevallier, nel 1977 per quella lanciata dal partito del lavoro contro il rincaro, nel 1995 per quella del partito socialista sulle spese militari e nel 1996 per quella dei Democratici sviz. sulla politica d'asilo. Secondo una prassi che si è affermata dopo la seconda guerra mondiale, in genere nella fase parlamentare si negozia un compromesso con gli iniziativisti, sotto forma di controprogetto diretto o indiretto. Se soddisfatti dal risultato, gli iniziativisti possono ritirare la loro proposta: ciò avvenne per la prima volta nel 1908 (legislazione sull'utilizzazione delle forze idrauliche); una base legale al riguardo esiste però solo dal 1950. La legge fed. sui diritti politici del 1976 prevede che sui formulari per la raccolta delle firme sia riportata una clausola che permetta ai promotori di ritirare incondizionatamente l'iniziativa: nel caso in cui non venga ritirata o il controprogetto negoziato implichi una modifica della Costituzione, si procede alla votazione. Per molto tempo i fautori di un'innovazione furono svantaggiati rispetto ai sostenitori dello status quo: fino al 1987 non era infatti prevista la possibilità di sostenere sia l'iniziativa sia il controprogetto ("doppio sì"); in precedenza era possibile votare un "doppio no", mentre i fautori della riforma potevano appoggiare solo una delle due proposte: lo schieramento riformista era perciò costretto a dividersi in due, mentre gli avversari avevano la facoltà di respingere entrambe le proposte. Per esempio nel 1974 solo due quinti dei votanti bocciarono la proposta di rendere l'assicurazione malattie più sociale, ma risultarono comunque vincitori perché i voti a favore si dividevano fra iniziativa e controprogetto.

La prima iniziativa popolare venne presentata già 14 mesi dopo l'entrata in vigore del nuovo articolo costituzionale che permetteva la revisione parziale della Costituzione fed. Lanciata con intenti animalisti e antisemiti per il divieto della macellazione rituale, l'iniziativa fu approvata nell'agosto del 1893, ancora prima che la seconda iniziativa fosse depositata. Nonostante questo iniziale successo sul piano istituzionale, per quasi 40 anni solo raramente si fece ricorso a questo strumento. La situazione cambiò durante la crisi economica mondiale degli anni 1930-40 e negli anni 1950-60 (contrapposizioni sulla politica finanziaria, sociale e militare), quando le iniziative popolari furono più frequenti; il secondo conflitto mondiale fu invece caratterizzato da un numero ridotto di iniziative. Un nuovo calo delle iniziative avvenne durante il primo decennio della formula magica, ma dagli anni 1970-80, in un contesto di crescenti critiche rivolte alla Democrazia consociativa sia da sinistra sia da destra, le iniziative popolari aumentarono in misura mai vista: quasi due terzi delle iniziative furono depositate tra il 1971 e il 2010 (quasi un quinto tra il 1991 e il 2000).

Iniziative popolari dal 1891 al 2010
Periodoriusciteaccettaterespinteritirate
1891-19005140
1901-19104121
1911-19208210
1921-193082111
1931-194021065
1941-195011168
1951-1960230912
1961-197016078
1971-19804002211
1981-19904532614
1991-2000572329
2001-20104263012
Totale2801815681

Fonti:U. Klöti et al. (a cura di), Handbuch der Schweizer Politik, 1999, 588; Cancelleria federale

Iniziative accettate (1891-2014)
VotazioneOggettoVoti favorevoli
1893Divieto della macellazione rituale60,0%
1908Divieto dell'assenzio63,5%
1918Elezione proporzionale del Consiglio nazionale66,4%
1920Divieto delle case da gioco55,2%
1921Referendum facoltativo in materia di trattati internazionali71,3%
1928Giochi nei Kursaal51,9%
1949Ritorno alla democrazia diretta50,7%
1982Contro i prezzi abusivi56,1%
1987Per la protezione delle paludi57,8%
1990Moratoria nucleare54,5%
1993Iniziativa "primo agosto"83,8%
1994Iniziativa delle Alpi51,9%
2002Adesione all'ONU54,6%
2004Internamento a vita per criminali56,2%
2005Moratoria sugli OGM55,7%
2008Imprescrittibilità dei reati di pornografia infantile51,9%
2009Iniziativa "anti-minareti"57,5%
2010Iniziativa per l'espulsione degli stranieri che commettono reati52,3%
2012Iniziativa sulle abitazioni secondarie50,6%
2013Iniziativa contro le retribuzioni abusive67,9%
2014Iniziativa contro l'immigrazione di massa50,3%

Fonti:HistStat; Cancelleria federale

Il popolo ha respinto ca. il 90% delle iniziative popolari sottoposte al voto. Tra quelle accettate, tre ebbero un impatto decisivo sull'evoluzione del sistema politico svizzero (elezione proporzionale del Consiglio nazionale, referendum facoltativo in materia di trattati intern., ritorno alla democrazia diretta). Tuttavia anche le iniziative respinte o ritirate ebbero delle conseguenze, nella misura in cui indussero le autorità a elaborare controprogetti diretti o indiretti. Dato che spesso le iniziative popolari affrontano problemi di attualità, è tuttavia lecito chiedersi se le riforme proposte non sarebbero state realizzate comunque. Vantaggi e inconvenienti dell'iniziativa popolare, come pure del referendum, sono sempre stati oggetto di dibattito. Gli effetti positivi riguardano la sensibilizzazione dell'opinione pubblica a determinati problemi e l'apertura del sistema politico a richieste che altrimenti autorità, partiti e ass., obbligati dalle iniziative a rivedere le proprie priorità, non avrebbero preso in considerazione. La democrazia diretta conferisce inoltre maggiore legittimità all'azione dello Stato e rafforza il sentimento di soddisfazione dei cittadini che hanno la possibilità di esprimersi. Al contrario, i critici temono eventuali strumentalizzazioni demagogiche e la possibilità che gruppi piccoli, ma ben organizzati, possano esercitare un'influenza sproporzionata. È tema di dibattito il fatto che l'iniziativa popolare consenta effettivamente di reagire più rapidamente di fronte a problemi nuovi o se invece la loro frequenza non impedisca alle autorità di elaborare riforme a lungo termine. In tale contesto viene anche criticata la pressione politica, che induce chi porta avanti delle rivendicazioni a esprimerle il più rapidamente possibile in poche righe sotto forma di un'iniziativa popolare, il cui testo definitivo è stabilito prima del dibattito pubblico e non dopo; gli iniziativisti sono tenuti poi a investire risorse importanti nella raccolta delle firme e nelle campagne pubblicitarie.


Archivi
Banca dati sulle iniziative popolari, Cancelleria federale
Fonti
Vox: analisi delle votazioni federali, 1-, 1977-
Bibliografia
– J.-D. Delley, L'initiative populaire en Suisse, 1978
– O. Sigg, Die eidgenössischen Volksinitiativen, 1892-1939, 1978
– H. Werder, Die Bedeutung der Volksinitiative in der Nachkriegszeit, 1978
– E. Grisel, Initiative et référendum populaires, 1987 (20043)
– R. Epple-Gass, Friedensbewegung und direkte Demokratie in der Schweiz, 1988
– H.-U. Wili, «Jux populi? Vox Dei?», in RDS, n.s., 110 I, 1991, 485-519
– S. Möckli, Direkte Demokratie, 1994
– AA. VV., Die direkte Demokratie, 1999
– U. Klöti et al. (a cura di), Handbuch der Schweizer Politik, 1999 (20064)
– A. Trechsel, U. Serdült, Kaleidoskop Volksrechte, 1999
– G. Rohner Die Wirksamkeit von Volksinitiativen im Bund, 1848-2010, 2012

Autrice/Autore: Bernard Degen / vfe