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Amministrazione federale

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L'Amministrazione pubblica comprende gli organi e le istituzioni statali deputati al sostegno dell'esecutivo nell'adempimento delle sue funzioni, in particolare nella preparazione, applicazione ed esecuzione delle leggi e dei regolamenti. Di solito caratterizzata da una gestione centralizzata e dalla gerarchia dei suoi servizi, in Svizzera, conformemente alla divisione in tre livelli dello Stato, l'amministrazione si differenzia in com., cant. e fed.

1 - Inizi e crescita

La fondazione dello Stato fed. rese necessaria la creazione di un'amministrazione centrale, che non poteva basarsi su strutture preesistenti. Nel 1848 l'Erlacherhof sulla Junkerngasse di Berna, oggi sede dell'esecutivo com., era sufficiente per accogliere il Consiglio federale e gli uffici dei pochi Funzionari; nel 1857 fu costruito il primo palazzo consiliare e amministrativo della Conf., quel "palazzo del Consiglio fed." che in seguito divenne l'ala ovest di Palazzo federale. Inizialmente i locali per Assemblea federale, governo e amministrazione furono messi a disposizione dalla città di Berna; divenuto troppo oneroso data la crescita dell'amministrazione, tale servizio venne sospeso nel 1875. Negli anni '90 l'idea di favorire anche le regioni economicamente più deboli ha fatto sì che parti dell'amministrazione venissero trasferite altrove (per esempio l'ufficio fed. di statistica a Neuchâtel).

Nel 1849 l'organico della Conf. comprendeva 3080 Impiegati, di cui 80 nell'amministrazione generale, 409 nelle Dogane e 2591 nelle aziende postali (Poste, telefoni e telegrafi (PTT)). In seguito la crescita non fu sempre lineare: particolarmente veloce fu dal 1901, grazie alla nazionalizzazione delle maggiori ferrovie (Ferrovie federali svizzere (FFS)), e durante le due guerre mondiali. La riduzione del personale nel periodo fra le due guerre ebbe maggior peso rispetto a quella che seguì il 1945, anche perché già nei primi anni '50 venne superato il limite raggiunto durante il secondo conflitto mondiale. Lo sviluppo dello Stato sociale moderno e dei suoi servizi provocò una crescita del personale che i limiti imposti nel 1974 riuscirono a frenare solo in misura minima; l'apice è stato raggiunto attorno al 1990 (quasi 140'000 dipendenti, compresi quelli di PTT e FFS). All'inizio del 1998 lo scioglimento delle PTT, fino ad allora un monopolio, e la conseguente nascita di Posta (azienda indipendente, ma interamente nelle mani della Conf.) e Swisscom (soc. per azioni dallo statuto speciale, di cui la Conf. possiede il 51% del capitale azionario) hanno provocato una notevole riduzione dell'organico del personale fed.; la riforma dell'esercito (1995) ha comportato la ristrutturazione dell'ex Dip. militare fed. (DMF, oggi Dipartimento fed. della difesa, della protezione della pop. e dello sport [DDPS]).

Benché importante, lo sviluppo dell'organico conf. che fece seguito al 1945 non superò mai in misura significativa l'incremento demografico nazionale: fra il 1950 e il 1994 la percentuale di impiegati fed. rispetto alla pop. residente si aggirò attorno al 2%, con tendenza alla flessione dal 1990. La crescita fu sensibilmente maggiore a livello cant. e com. (Settore pubblico).

Il personale federale
AnnoAmministrazione federale generaleRegie federaliaPTTbFSSTotale
184948902 59103 080
18751 0934696 91208 474
19004 6841 27413 919019 877
19155 2983 80021 15035 82466 072
19208 0442 91824 00139 41074 373
19257 1212 92620 85935 45766 363
19307 7172 18321 38534 30565 590
19359 4372 55821 08129 83462 910
194013 9897 64921 63228 32271 592
194529 6307 14523 05932 99692 830
1950c20 7464 79028 93636 64691 118
196023 8014 99136 88939 562105 243
1970d30 2035 16847 38440 231122 986
198032 6365 00151 23738 013126 887
199034 8844 92163 13036 321139 256
200031 9143 99037 44029 031102 375

a Aziende federali d'armamento (risp. per il 2000: RUAG Suisse) e Regia degli Alcool

b Dal 1998 include unicamente la Posta

c Dal 1950 senza gli apprendisti

d Dal 1970 solo impieghi stabili senza personale ausiliario

Fonti:Autore, Ufficio federale del personale

Autrice/Autore: Raimund E. Germann / vfe

2 - Compiti

Dal 1848 l'amministrazione fed. è sottoposta al potere direttivo e di sorveglianza del Consiglio fed. nonché all'alta vigilanza delle Camere, che possono coinvolgerla anche nell'ambito dei servizi parlamentari; suoi compiti sono tradurre in atto leggi e decreti fed., preparare basi decisionali per governo e parlamento (articoli costituzionali, leggi, ordinanze) e, in misura limitata, emanare proprie ordinanze. Vi sono tappe nell'evoluzione dello Stato e della società che hanno ampliato o mutato i compiti dell'amministrazione: ad esempio il passaggio dai rapporti bilaterali e dalla politica dei "buoni uffici" alla partecipazione a org. multilaterali e alla cooperazione allo sviluppo in politica estera; i nuovi campi della cultura, della sanità e delle assicurazioni sociali in politica interna; le questioni legate ai profughi e agli stranieri nel Dip. fed. di giustizia e polizia; la protezione civile nell'ambito della politica di sicurezza; gli uffici fed. dell'agricoltura e dell'approvvigionamento economico del Paese, a lungo confrontati con crisi e guerre, nel Dip. fed. dell'economia (DFE); la trasformazione del Dip. fed. delle finanze da organo relativamente secondario a dip. chiave in seguito anche alla crescita della partecipazione statale; infine l'evoluzione dell'odierno Dip. dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni (DATEC), i cui campi d'azione sono continuamente cambiati, come dimostrano le sue diverse denominazioni: Dip. fed. "delle poste e delle costruzioni", "delle poste e delle ferrovie" e "dei trasporti, delle comunicazioni e dell'energia". L'intreccio dei compiti politici ha anche portato a nuove forme di collaborazione fra i dip., per esempio alla procedura di corapporto in Consiglio fed. e alla nomina di gruppi di lavoro interdip. I compiti amministrativi vengono inoltre sempre più spesso affidati a org. e persone, di diritto pubblico o privato, esterne all'amministrazione fed. Dagli anni '90 l'amministrazione sperimenta anche modelli ispirati al new public management, da cui si attende un miglioramento del suo servizio pubblico. Nel quadro del progetto "Gestione con mandato di prestazioni e budget globale" (GEMAP), le autorità fed. conferiscono una responsabilità imprenditoriale a 12 unità amministrative, che decidono in maniera autonoma come raggiungere gli obiettivi fissati dalle autorità politiche e come utilizzare i mezzi a loro disposizione. Nell'autunno del 2001 dovrebbe essere presentata una relazione valutativa di questa esperienza.

Autrice/Autore: Raimund E. Germann / vfe

3 - Dipartimenti e uffici federali

Il numero dei Consiglieri fed., la suddivisione dell'amministrazione in Dipartimenti e la regola che pone alla guida di ognuno di questi un membro del governo vennero fissati dalla Costituzione del 1848; l'amministrazione venne così volutamente sottratta al gioco effimero degli interessi politici e fu impedito che questioni prettamente organizzative influissero in maniera determinante sulla sua struttura interna. Non mancarono, peraltro, proposte politiche che miravano a un aumento dei Consiglieri fed. e quindi dei dip.; in due occasioni (1900, 1942) la questione fu perfino oggetto di votazione popolare.

Ancora più chiari furono i processi di crescita e adeguamento dell'amministrazione fed. a livello di Uffici federali, dal ruolo non semplicemente esecutivo, ma anche propositivo. Escluso il Dip. militare, negli altri sei dip. gli uffici fed. erano 30 nel 1928, 42 nel 1959 e 54 nel 1980. Nel 1991 la revisione parziale della legge del 1978 sull'organizzazione dell'amministrazione fed. (LOA) elencava 70 unità amministrative, suddivise in uffici fed. ed entità analoghe. A partire dagli anni '90, ad eccezione di alcune nuove unità, numerosi uffici sono stati soppressi o accorpati, cosicché il loro numero complessivo è sceso a 52 nel 1999. Il cambiamento più rilevante ha riguardato l'ufficio fed. dell'organizzazione che, creato nel 1954 a seguito di un'iniziativa popolare per un controllo fed. sull'amministrazione e fondato su una legge speciale (sottoposta a revisione totale nel 1980), venne soppresso nel 1990 da Consiglio fed. e parlamento.

Le Commissioni extraparlamentari sono annesse ai dip. e agli uffici; di carattere permanente o provvisorio e composte da funzionari fed. e da persone estranee all'amministrazione fed., coprono tutti i settori di attività dell'amministrazione.

Autrice/Autore: Raimund E. Germann / vfe

4 - Governo non gerarchizzato

Al vertice dell'amministrazione vi è il Consiglio fed.; organo collegiale, tutti i suoi membri sono posti sullo stesso piano e ciascuno di essi guida un dip. Le sedute del Consiglio fed. sono presiedute dal Presidente della Confederazione, la cui carica ha durata annuale; egli ricopre la funzione di primus inter pares e non possiede prerogative particolari; i Consiglieri fed., così come i funzionari, vengono eletti dal parlamento per un periodo di quattro anni e la loro rielezione è in pratica assicurata. Inizialmente composto da soli radicali, il Consiglio fed. è divenuto con il tempo un organo rappresentativo di tutte le forze politiche e dal 1959 viene costituito nel rispetto della cosiddetta "formula magica", paragonabile a una grande coalizione informale.

Fino al 1887 il Dip. politico (oggi Dip. fed. degli affari esteri [DFAE]) venne diretto dal pres. della Conf.; ciò comportava un cambiamento annuale del responsabile e, di conseguenza, continui avvicendamenti alla testa degli altri dip. Questa consuetudine, imposta dal principio di collegialità, venne abbandonata momentaneamente nel 1888, quando la carica di pres. venne svincolata dalla funzione di ministro degli esteri, ripresa nel 1896 e definitivamente abolita con la LOA del 1914. A partire dall'ultimo decennio del XIX sec. si è imposta progressivamente la regola per cui il pres. della Conf. viene eletto in base alla propria anzianità di servizio; ne consegue che ogni Consigliere fed., se resta in carica abbastanza a lungo, può assumere la presidenza anche più volte.

La mancanza di gerarchie all'interno del governo e l'inamovibilità de facto dei suoi membri portarono a un'ampia autonomia dei dip. e a un particolarismo settoriale: già attorno al 1870, all'epoca del governo monocolore radicale, l'ex Consigliere fed. Jakob Dubs deplorava la frammentazione del potere seguita allo sviluppo dei sette dip. Spec. dopo il varo della formula magica è divenuto perciò anacronistico parlare di governo fed. unico, in quanto l'esecutivo sviz. è composto da sette governi dipartimentali coesistenti.

Autrice/Autore: Raimund E. Germann / vfe

5 - Cancelleria federale e organi di Stato maggiore

Dopo l'affare Mirage, il Consiglio fed. commissionò a un gruppo di esperti, guidati da Otto Hongler, lo studio di una riforma del governo e dell'amministrazione che avrebbe dovuto liberare l'esecutivo dalle attività amministrative, in modo da poter attendere ai compiti cui era preposto. La riforma principale proposta nel 1967 dalla commissione fu di promuovere il Cancelliere della Confederazione a capo di Stato maggiore del Consiglio fed.; la misura, adottata nel 1968, risulta peraltro problematica, in quanto l'esecutivo non può nominare autonomamente il proprio capo di Stato maggiore, eletto dall'Assemblea fed. Il primo cancelliere del periodo successivo alla riforma, Karl Huber (in carica dal 1968 al 1981), cercò di realizzare gli intenti della commissione Hongler e di rendere più coerente l'attività governativa; in questo modo però si scontrò con i dip., gelosi della loro autonomia. I due posti di vicecancelliere, creati da un decreto fed. del 1895, sono occupati in permanenza solo dal 1968.

La riforma Hongler, che si concretizzò nella LOA del 1978, trasformò le segreterie generali in veri e propri organi di Stato maggiore per i capi dei dip., il che le distingue dalla Cancelleria fed.: dal 1991 un'ordinanza consente a ogni Consigliere fed. di scegliere e licenziare liberamente il proprio segr. generale. La riforma introdusse inoltre la conferenza dei segr. generali, presieduta dal Cancelliere della Conf., che dal 1993 si riunisce settimanalmente, quindi con la stessa frequenza del Consiglio fed.

Autrice/Autore: Raimund E. Germann / vfe

6 - Gruppi e segretari di Stato

La tesi meccanicistica che considera il governo sviz. "sovraccarico" di lavoro è diventata, a partire dalla pubblicazione del rapporto Hongler, una sorta di dottrina di Stato. Le proposte di riforma dell'esecutivo, antiche quasi quanto lo Stato fed. stesso, hanno sempre puntato a un alleggerimento dell'attività governativa: da qui la rivalutazione del Cancelliere della Conf., il potenziamento delle segreterie generali, l'introduzione di un nuovo elemento gerarchico (il gruppo) e la creazione dei segr. di Stato.

Nel gruppo vengono riuniti più uffici fed., diretti da una persona scelta ad hoc; in questo modo viene ridotto il numero delle unità direttamente subordinate al capo del dip. I primi due gruppi vennero istituiti nel 1939 in seno al DMF, che dopo l'affare Mirage fu riorganizzato e suddiviso in quattro gruppi. Il rapporto Hongler propose di crearne altri sei nei dip. "civili" (le basi legali vennero fornite dalla LOA del 1978); finora, però, è stato istituito solo il gruppo della scienza e della ricerca nel Dip. fed. dell'interno (DFI; 1990).

Altri uffici del DFI vennero fusi in due grandi unità, che non costituirono però altrettanti gruppi: l'ufficio fed. della cultura (UFC) e l'ufficio fed. dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio (UFAFP). Fino ad allora il DFI, composto da 14 uffici (11 alla fine degli anni '80), fu confrontato con gran parte dei "dossier scottanti" legati alla società postindustriale (ambiente, sanità, sicurezza sociale, formazione, scienza, ricerca, cultura e sport); anche per questo motivo la gestione dell'UFAFP e dell'ufficio fed. dello sport venne affidata risp. al DATEC e al DDPS (1998). Il segretariato di Stato dell'economia (seco), nato nel 1999 in seno al DFE dalla fusione tra ufficio fed. dell'economia esterna (UFEE) e ufficio fed. dello sviluppo economico e del lavoro (UFSEL), costituisce un ufficio fed. e non un gruppo.

In base alla LOA del 1978 il responsabile della direzione politica del DFAE e quello dell'UFEE assumevano il titolo di segr. di Stato, che potevano utilizzare solo "nei rapporti con l'estero"; di fatto questi segr. di Stato ufficiosi agivano come quelli ufficiali di altri Paesi. Dopo la revisione parziale della LOA (1991), il Consiglio fed. ha nominato un terzo segr. di Stato a capo del gruppo della scienza e della ricerca; la carica assegnata al responsabile dell'UFEE è passata al capo del seco.

Autrice/Autore: Raimund E. Germann / vfe

7 - Riforma del governo

Nel 1990 il Consiglio fed. creò un gruppo di lavoro, diretto dal professore di diritto pubblico Kurt Eichenberger, che elaborò cinque modelli per l'esecutivo. Sulla base di questo risultato e delle reazioni, il Consiglio fed. propose, nel suo messaggio del 1993 per una riforma del governo, una revisione totale della LOA del 1978 con due importanti innovazioni: nomina da parte dell'esecutivo di un massimo di 21 segr. di Stato (nella gerarchia più importanti dei direttori degli uffici fed.), autorizzati a rappresentare in parlamento i Consiglieri fed., e delega all'esecutivo di tutte le competenze organizzative nella creazione di uffici fed. e gruppi.

Il parlamento accettò questo disegno solo dopo l'elaborazione di una proposta di compromesso da parte del Consiglio degli Stati, secondo cui la conferma dei nuovi segr. di Stato rimaneva di competenza dell'Assemblea fed. La legge sull'organizzazione del governo e dell'amministrazione (LOGA) del 1995, contro cui fu lanciato un referendum, venne respinta nel 1996 dal popolo con il 60,6% di voti; in sede di campagna referendaria fece scandalo soprattutto la possibilità di nominare fino a dieci nuovi segr. di Stato; questi possono invece essere nominati in un numero imprecisato secondo la revisione della LOGA accettata nel 1997. Le loro competenze, tuttavia, non sono diverse da quelle dei "vecchi" segr. di Stato contemplate nella LOA del 1978.

La riforma Hongler e quella proposta nel 1993 avevano aspetti in comune: entrambe puntavano ad una revisione totale della LOA (il dibattito parlamentare si concentrò poi su aspetti secondari quali la ripartizione di competenze fra esecutivo e legislativo e la nomina dei segr. di Stato) e in tutte e due il governo escludeva ogni modifica della Costituzione fed., che veniva rinviata a un momento successivo.

La riforma dell'esecutivo del 1993 venne presentata espressamente come prima tappa di un processo che in seguito avrebbe dovuto condurre a una revisione delle forme di direzione dello Stato e della Costituzione. Gli art. 174-187 della Costituzione fed. del 1999 riguardano i ruoli di governo e amministrazione; l'importanza della Cancelleria fed. è sancita a livello costituzionale dall'art. 179. Sulla base della LOGA, fra il 1997 e il 2000 è stata portata a termine una riforma del governo e dell'amministrazione per migliorarne l'efficienza e la reddittività. In questa occasione il Consiglio fed. ha utilizzato le sue nuove competenze per modificare parzialmente la ripartizione dei dip. e adattare i metodi di direzione.

Autrice/Autore: Raimund E. Germann / vfe

Riferimenti bibliografici

Bibliografia
– AA. VV., Verwaltung im Umbruch, 1972
– R. E. Germann, Regierung und Verwaltung beim Bund, 1982
– C. Furrer, Bundesrat und Bundesverwaltung, 1986
– Altermatt, Consiglieri federali
– R. E. Germann, Administration publique en Suisse, 1, 1996 (ted. 1998)