• <b>Amministrazione</b><br>Illustrazione tratta dalla <I>Luzerner Chronik</I> (1513) di   Diebold Schilling (Zentral- und Hochschulbibliothek Luzern, Sondersammlung, Eigentum Korporation Luzern). Ulrich Rösch, principe abate di San Gallo, accompagnato da due monaci e da due giuristi, condusse trattative con il Consiglio cittadino prima del sacco del convento di Rorschach (1489). A sinistra in fondo, il segretario redige il verbale della riunione. I verbali del Consiglio della città di San Gallo sono conservati quasi ininterrottamente dal 1477.
  • <b>Amministrazione</b><br>Un impiegato delle poste in Leventina, fotografato tra Airolo e Madrano nel 1940 (Museo della comunicazione, Berna).

Amministrazione

L'amministrazione è da un lato l'attività che struttura e ordina determinate sfere della vita e dell'attività umana in base a regole date, dall'altro l'istituzione che la esercita. L'amministrazione privata concerne soprattutto imprese, cooperative, federazioni e ass.; quella pubblica, relativa ad attività dello Stato o di altri enti pubblici, è parte importante del potere esecutivo.

1 - Prima del 1800

Nel ME l'esigenza di documentare, aggiornare e imporre diritti e rivendicazioni favorì lo sviluppo dell'amministrazione. La signoria e la proprietà resero necessaria un'amministrazione, che ebbe i propri inizi nei centri di potere della Chiesa e del regno, nei conventi e nelle curtes nobiliari. In quel periodo si svilupparono tre forme fondamentali di amministrazione: signorile, cittadina e territoriale. Sommerse da una mole crescente di scritti, esse furono costrette a costituire delle Cancellerie, che divennero il nucleo centrale dell'amministrazione: la loro presenza costante era garanzia di continuità, mentre i loro Archivi, Atti amministrativi documentavano i diritti. Nel basso ME gli apparati amministrativi del papato (curia romana) e dei re ted. (cancelleria imperiale) furono punto di riferimento per le amministrazioni europee in generale.

Autrice/Autore: Martin Körner / vfe

1.1 - Amministrazione signorile

Le conoscenze sull'amministrazione signorile medievale nell'odierno territorio sviz. si basano soprattutto sugli archivi di conventi e vescovati. La prassi amministrativa conventuale è attestata da Inventari di beni, elenchi di proprietà e di redditi e Diritti curtensi. I monaci provvedevano in proprio all'amministrazione signorile, con cariche conventuali come quelle del Cellario, del responsabile delle granaglie, che amministrava le riserve cerealicole, e del responsabile dei censi, che si occupava degli affitti. Massima autorità amministrativa era il capo del convento (abate) o il suo sostituto (priore), assistito da un cancelliere (segr.); le filiali erano sottoposte a un amministratore ecclesiastico (prevosto) o secolare (Ammann, Maior, Amministratore). I conventi femminili amministravano le loro proprietà autonomamente, con l'aiuto di personale laico o sotto la sorveglianza di un amministratore (ecclesiastico o laico) assegnato loro dal padre spirituale.

I nobili, spesso assenti per motivi di guerra e vassallaggio, delegavano l'amministrazione delle signorie a funzionari, nominando, in quelle più estese, dei balivi. Divisioni ereditarie, passaggi di proprietà e ipoteche perturbavano la continuità amministrativa; l'amministrazione dei casati altonobiliari, privi di cancellerie proprie, era spesso aleatoria. Esemplare, per contro, era la condotta dei conti (poi duchi) di Savoia e del casato austriaco degli Asburgo, il cui archivio (urbario degli Asburgo), conservato nella fortezza di Stein a Baden fino al 1415, denota l'esistenza di una vera e propria amministrazione territoriale.

Autrice/Autore: Martin Körner / vfe

1.2 - Amministrazione cittadina

Sulla base dell'amministrazione fondiaria del signore locale (re, fam. nobiliare, vescovo, abate) e dei suoi funzionari (Balivo imperiale, Scoltetto, Ammann) si sviluppò nelle città, a partire dal XIII sec., un'amministrazione com. sorvegliata dai Consigli cittadini. Attraverso prestiti, ipoteche o acquisto di rami dell'amministrazione (mercati, zecca, dogane ecc.), concessioni di privilegi o usurpazioni, la competenza amministrativa passò gradualmente dal signore locale ai Consigli. Mentre Zurigo stabilì una propria amministrazione nel 1336, a Basilea la transizione durò fino al XV sec., a Lucerna fino al 1479 (riscatto generale) e a Ginevra fino all'affrancamento dal principe vescovo (1534). I com. urbani sfruttarono soprattutto le difficoltà finanziarie del signore locale per creare un proprio apparato amministrativo, il che spesso implicò delle rivolte cittadine.

L'amministrazione urbana si trovò confrontata con compiti nuovi: imposte civiche, mercati e artigianato, questioni edili e tribunali, sicurezza esterna e interna; ciò consente agli studiosi di concentrare le proprie ricerche, secondo gli interessi personali, sulla giustizia, la polizia generale (ordinamento cittadino), la vigilanza di mercati e di arti e mestieri, le finanze e l'esercito. Fondamentali erano la sorveglianza di mercati e professioni e il controllo di pesi e misure, bilance, qualità e prezzi della merce in vendita, esercitato da funzionari giurati come il Controllore dei pesi e delle misure. Le aziende cittadine avevano propri amministratori (responsabile delle costruzioni, dei cereali ecc.); la maggior parte dei funzionari (per esempio il Tesoriere e gli esattori doganali e fiscali) era addetta all'amministrazione finanziaria ed economica.

Il lavoro amministrativo era ripartito fra personale governativo privilegiato, funzionari professionisti e impiegati a tempo parziale. In tutti i settori dell'amministrazione i membri dei Consigli occupavano le posizioni-chiave, che fruttavano loro anche i relativi introiti (Venalità degli uffici). Funzionari veri e propri erano soprattutto il Cancelliere e gli addetti di cancelleria. Gli impiegati nell'amministrazione cittadina erano numerosi (più di 100, per esempio, nella Lucerna del 1400 ca.), ma spec. le cariche inferiori, che offrivano un reddito accessorio a cittadini poco abbienti, erano a tempo parziale. L'importanza del singolo reparto amministrativo si riflette nella mole di scritti lasciata in eredità: il campo economico e finanziario ha lasciato innumerevoli atti e registri, mentre l'attività politica e di polizia ha prodotto una quantità più modesta di documenti (verbali dei Consigli, verbali giudiziari, norme edilizie e antincendio ecc.).

<b>Amministrazione</b><br>Illustrazione tratta dalla <I>Luzerner Chronik</I> (1513) di   Diebold Schilling (Zentral- und Hochschulbibliothek Luzern, Sondersammlung, Eigentum Korporation Luzern).<BR/>Ulrich Rösch, principe abate di San Gallo, accompagnato da due monaci e da due giuristi, condusse trattative con il Consiglio cittadino prima del sacco del convento di Rorschach (1489). A sinistra in fondo, il segretario redige il verbale della riunione. I verbali del Consiglio della città di San Gallo sono conservati quasi ininterrottamente dal 1477.<BR/>
Illustrazione tratta dalla Luzerner Chronik (1513) di Diebold Schilling (Zentral- und Hochschulbibliothek Luzern, Sondersammlung, Eigentum Korporation Luzern).
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Autrice/Autore: Martin Körner / vfe

1.3 - Amministrazione territoriale

A partire dal XIV/XV sec. si svilupparono le amministrazioni territoriali: alle terre che soprattutto le città di Zurigo, Berna, Lucerna, Friburgo, Soletta, Basilea e Sciaffusa avevano conquistato o comprato dalla nobiltà si aggiunsero, nel XVI sec., le signorie ecclesiastiche secolarizzate dai cant. rif. La loro amministrazione, sul modello di quella territoriale nobiliare, era decentrata; unità amministrative erano i Baliaggi, affidati a un Balivo o Castellano che risiedeva ufficialmente in loco o esercitava la carica dalla città. Il personale amministrativo dell'autorità - balivo e Scriba balivale - era assistito da funzionari locali (Luogotenente del balivo, Usciere), che talvolta avevano ampie competenze (per esempio, nel caso dei Freiweibel bernesi, l'amministrazione militare). L'amministrazione territoriale delle città e dei cant. rurali si basava sull'amministrazione rurale autonoma di ogni Comune organizzata dai dirigenti locali.

Al contrario, il principe abate di San Gallo e il principe vescovo di Basilea, sul modello dei principati imperiali, soppressero l'amministrazione rurale autonoma e incaricarono funzionari professionisti (governatori, balivi [Hofmeister] e cancellieri nel caso di San Gallo) dell'amministrazione delle proprie signorie. Nel principato di Neuchâtel i cittadini avevano un ruolo importante nel Consiglio di Stato, insediato dal principe. Sia nelle città-Stato sia nei principati, i possedimenti statali o principeschi (poderi, castelli, boschi), le aziende in regia (miniere, uffici delle costruzioni, delle granaglie o del sale), l'amministrazione finanziaria e doganale nonché la costruzione e manutenzione delle vie di comunicazione erano sottoposte all'amministrazione territoriale, vieppiù centralizzata in quanto un numero crescente di settori era regolato direttamente dalla capitale per mezzo di mandati (ordinanze).

Le amministrazioni dei territori conquistati - fra cui quelle dei Savoia nella Svizzera franc., della contea di Como e del capitolo cattedrale di Milano nel Ticino, del casato austriaco degli Asburgo in Argovia e nella Svizzera orientale - sottostavano in parte a una sola autorità territoriale (Berna per Vaud, Friburgo per la Gruyère) e, in parte, a più autorità, come nel caso dei condomini fra cant. (ad esempio i baliaggi bernesi-friburghesi) e dei baliaggi comuni. Qua e là si conservò l'amministrazione rurale autonoma esistente: ciò fu possibile perché i cant. rurali coltivavano uno stile amministrativo tradizionalista, poco professionalizzato rispetto a quello cittadino e le cui conseguenze furono visibili soprattutto nell'amministrazione dei baliaggi comuni.

Visto che i consessi istituzionali della Conf. - Dieta federale, riunioni per la discussione dei rendiconti annuali, conferenze regionali e confessionali - non avevano competenze legislative ed esecutive, quindi non costituivano un'autorità centrale, non si formò neppure un'amministrazione o cancelleria centrale; fino al 1712, i Recessi, vale a dire i verbali delle riunioni, furono redatti dal landscriba del baliaggio comune di Baden; in seguito, da un segr. rif. e da uno catt.

Autrice/Autore: Martin Körner / vfe

1.4 - Riforme

Fin dagli inizi l'amministrazione fu sottoposta a riforme e riorganizzazioni che potevano essere complete, come a Lucerna nella prima fase dell'amministrazione territoriale (1433-34), oppure parziali, come l'amministrazione edilizia dopo l'incendio cittadino di Berna (1405). Alle amministrazioni potevano venire assegnati improvvisamente nuovi settori: dopo la Riforma, ad esempio, chiese e scuole furono affidate a nuovi funzionari (pastori e professori). Dopo il 1650 l'apparato amministrativo andò progressivamente ingrandendosi: a Berna, per esempio, vennero create molte nuove Camere amministrative (1650-1720). Tale ampliamento corrispondeva alle teorie della dottrina amministrativa camerale, che si fecero sentire anche in territorio sviz. Nei regimi monarchici la formazione univ. (giur.) divenne indispensabile per poter accedere alle cariche superiori; gli stessi requisiti professionali richiesti dalle città-Stato conf. agli alti funzionari erano di un certo livello, anche se vi era pur sempre la possibilità di giungere ad occupare quelle posizioni attraverso la pratica e le promozioni.

Autrice/Autore: Martin Körner / vfe

2 - XIX e XX secolo

2.1 - Amministrazione pubblica: crescita dell'apparato statale

La crescita dell'apparato statale rientra nei fenomeni novecenteschi della burocratizzazione e della Modernizzazione: nel 1910 il 7,4% della pop. attiva in Svizzera lavorava nel settore statale, nel 2008 ca. il 15% (una percentuale poco superiore rispetto alla Germania, ma nettamente inferiore rispetto alla Francia). Fra il 1950 e il 1980 il numero delle persone impiegate da Conf., Cantoni e Comuni raddoppiò, passando da 240'000 a 480'000 (Amministrazione federale). Anche il rapporto fra spesa pubblica e prodotto interno lordo, che comprende pure le prestazioni delle assicurazioni sociali e delle imprese pubbliche, aumentò fino agli anni 1970-80 (26,4% nel 1955; 42,1% nel 1975). In seguito diminuì, malgrado qualche breve fase di crescita; nel 2010 era del 34,5%, una cifra bassa rispetto alla media intern. Dal 1947 al 1982 il numero delle norme del diritto fed. (articoli giur.) vigenti aumentò del 31%, quello delle norme derivanti da accordi interstatali del 194%. Alla fine degli anni anni 2000-10 alla Raccolta ufficiale delle leggi fed. si aggiungevano annualmente ca. 6500, ossia ca. 2,5 volte tanto rispetto al 1987. Se paragonata ad altre democrazie occidentali, la crescita dell'attività statale sviz. per quanto riguarda organico, spese e norme varate risulta piuttosto modesta.

Ai vari livelli dell'apparato statale ( Funzionari) - nei cant. e nei com. in maniera più sensibile rispetto alla Conf. - Burocrazia e spese sono cresciute sempre più. All'inizio del XX sec. quasi il 50% dei dipendenti pubblici prestava servizio presso la Conf.; all'inizio del XXI sec. la proporzione era nettamente inferiore al 30%. Nel 2010 gli effettivi dell'amministrazione fed. corrispondevano a ca. 30'000 impieghi a tempo pieno. La cifra non contempla gli impiegati e i collaboratori dei Politecnici fed., della Posta, di Swisscom e delle FFS. A metà degli anni 1990-2000 con l'autonomizzazione delle ex regie fed. ca. 100'000 posti di lavoro sono stati per così dire distaccati. I maggiori datori di lavoro del settore pubblico erano i cant., seguiti dai com. Le spese pubbliche (Finanze pubbliche) hanno mostrato un'evoluzione analoga: dal 1950 il loro aumento nei cant. e nei com. è stato superiore a quello nella Conf., ciò che confuterebbe la tesi di una progressiva centralizzazione dello Stato federale. Tralasciando inflazione e crescita demografica, dal 2000 l'aumento delle spese della Conf. e dei cant. è lievemente rallentato.

La crescita dell'apparato statale varia a seconda non solo dei livelli gerarchici ma anche dei settori di attività. Fra il 1950 e il 2010 le spese di Conf., cant. e com. sono passate dai quasi 4 miliardi di frs. a poco meno di 134 miliardi (risp. a quasi 190 miliardi di frs. se si includono, come è solito dal 2008, anche le assicurazioni sociali). L'aumento risulta particolarmente significativo negli ambiti della sicurezza sociale, della sanità pubblica (nella nuova statistica finanziaria, le spese per gli ospedali non sono più attribuite allo Stato, ma alle imprese pubbliche) e della formazione. È rimasto sotto la media nell'ambito della difesa nazionale, che nel 1950 assorbiva ancora quasi il 34% delle spese, per arrivare al 7% nel 2010. La sicurezza sociale costituisce più importante voce di spesa dello Stato, ca. il 40% del totale secondo le cifre del 2010. Nello stesso anno le uscite per la formazione ammontavano a più del 17%.

La crescita delle amministrazioni pubbliche, accompagnata da una tendenza alla specializzazione e alla professionalizzazione, illustra la progressiva preponderanza della sfera governativa e amministrativa rispetto a quella legislativa. Ciò ha portato a tendere verso uno Stato esecutivo, in cui quasi tutte le Leggi fed. sono state e sono elaborate dall'amministrazione. La legge sull'organizzazione dell'amministrazione del 1978 incaricò il Consiglio fed. di partecipare all'elaborazione dei testi e di dirigere la fase preliminare della procedura legislativa. Se dal 1971 al 1976 il 26% dei progetti di legge scaturivano dall'amministrazione, fra il 1996 e il 1999 la quota ammontava al 41%. Inoltre il parlamento fed. non esercitò alcuna influenza sulla maggior parte delle proposte del Consiglio fed. e dell'amministrazione. Nelle legislature 1971-75 e 1991-95 modificò solo poco meno del 40%, risp. poco più del 44% dei progetti ad esso sottoposti, apportando solo in pochi casi modifiche radicali.

Le risorse del parlamento fed. sono rimaste tuttavia modeste e la sua professionalizzazione si arrestò a metà strada. Solo in seguito all'affare Mirage furono creati, nel 1972, i servizi del parlamento. Il personale amministrativo dell'Assemblea fed., che alla fine degli anni 1990-2000 non raggiungeva le 100 unità, nel 2012 contava 212 posti. Nel 1992 il popolo respinse un progetto che prevedeva di aumentare il compenso dei Consiglieri nazionali e di affiancare loro, all'occorrenza, assistenti personali. Con l'introduzione, lo stesso anno, di commissioni permanenti e con la legge sulle indennità parlamentari del 2002, che assegnò ai membri del parlamento un importo forfettario per la copertura delle spese di personale e di materiale (33'000 frs. nel 2012), si cercò di incrementare la competenza specifica dei parlamentari e di rafforzare l'Asseblea fed. rispetto al Consiglio fed. e all'amministrazione. Rimane tuttavia aperta la questione di sapere in quale misura il parlamento, nella sua attuale forma semiprofessionalizzata è in grado di affermarsi di fronte al Consiglio fed. e agli interessi organizzati.

A livello cant. la preponderanza dell'esecutivo sul legislativo è ancora più pronunciata. Le amministrazioni si occupano per lo più di applicare norme fed.; tale attività esecutiva lascia poco spazio ai parlamenti cant. Inoltre in molti ambiti la collaborazione intercant. rafforza ulteriormente l'importanza degli esecutivi e dell'amministrazione.

Autrice/Autore: Raimund E. Germann, Andreas Ladner / vfe

2.2 - Amministrazione dipartimentale

Al contrario dei cant., che per la loro amministrazione poterono fare capo a strutture già esistenti, lo Stato fed. dovette dapprima creare e, in seguito, costantemente aggiornare un'amministrazione centrale.

Per caratterizzare i sistemi amministrativi, nel 1925 il giurista Fritz Fleiner operò una distinzione fra "Stato di funzionari" e "Stato di popolo": la Conf. era uno "Stato di funzionari" in forma attenuata, perché basato soprattutto su funzionari di professione; i cant. rappresentavano invece lo "Stato di popolo", in cui l'amministrazione è gestita in gran parte a titolo onorifico e i titolari delle cariche, alla scadenza del mandato, ritornano normali cittadini. Questa tesi però va rivista: già nel XIX sec. (e anche prima) i cant. di una certa dimensione potevano contare su funzionari professionisti stipendiati. Le Cancelleria centrali, dirette dal Cancelliere o dal Landscriba, formavano il nucleo intorno a cui crebbe poi un'amministrazione cant. centrale; Dipartimenti gerarchizzati sorsero solo più tardi. In periodi transitori di varia durata, certi settori come l'esercito, la polizia, le costruzioni stradali o la pubblica assistenza furono gestiti da commissioni permanenti di milizia, assistite amministrativamente da un segr. della cancelleria centrale. Altri settori sottostavano a singoli funzionari, che in origine non rispondevano al governo, ma al Gran Consiglio o alla Landsgemeinde (o collaboravano con una commissione permanente). Nel cant. Appenzello Esterno, per esempio, all'inizio del XX sec. erano singoli funzionari l'ispettore scolastico, l'amministratore della cassa cant., il forestale cant., l'ingegnere cant. e il direttore della banca cant.

Burocrazie formate da dip. gerarchizzati e diretti ognuno da un membro del governo cant. e che riuniscono in linea di massima tutti gli organi amministrativi cant., furono introdotte nei cant. San Gallo, Turgovia, Vallese, Argovia, Ticino, Neuchâtel, Berna, Basilea Campagna, Vaud, Ginevra, Zurigo e Lucerna prima del 1862; nei cant. Soletta, Friburgo, Svitto, Uri, Zugo, Basilea Città, Glarona e Grigioni fra il 1863 e il 1902 e a Sciaffusa, Obvaldo, Nidvaldo, Appenzello Esterno e Appenzello Interno dopo il 1902.

All'inizio del XIX sec. i collegi governativi (Piccolo Consiglio o Consiglio segreto) contavano, nella grande maggioranza dei cant., da 13 a 25 membri; seguendo la tendenza secolare alla riduzione del numero di dip., peraltro non ancora conclusa nel 1900, i governi cant. di fine sec. si composero, di norma, di cinque o sette membri. All'inizio degli anni 1990-2000, i membri di governo a livello cant. erano 166 e i dip. o direzioni 208; in 12 cant. il numero di dip. era superiore a quello dei membri dell'esecutivo. Soprattutto i cant. più piccoli spiccavano, rispetto alla media, per il numero elevato dei dip. e dei membri di governo (talvolta a tempo parziale). Dal 2006 esistono solo due modelli, con sette o cinque dip., rappresentati in misura equivalente equivalente. Nel 2008 il numero di dip. è calato a 156, corrispondente ad altrettanti Consiglieri di Stato. Questo calo non è però è frutto di una riduzione dello Stato, ma piuttosto di una riorganizzazione delle amministrazioni cant. Il numero dei servizi è pertanto salito a oltre 1110.

Con la modernizzazione delle amministrazioni degli anni 1990-2000 venne introdotto sul piano fed. il cosiddetto modello dei quattro cerchi. Il primo cerchio ingloba quelle unità organizzative che esercitano primariamente funzioni di direzione e coordinamento politici (segreterie generali, uffici trasversali), come pure tutti i servizi dell'amministrazione fed. centrale che non sottostanno alla "Gestione mediante mandati di prestazione e preventivo globale" o GEMAP (Uffici federali). Appartengono al secondo cerchio gli uffici GEMAP (ca. 20 nel 2012, tra cui MeteoSvizzera e swisstopo) che, conformemente all'idea di una gestione volta all'efficacia, si organizzano più fortemente in funzione dei bisogni dei loro clienti e dispongono di un maggior margine di manovra. Il terzo cerchio riunisce imprese e istituzioni di proprietà della Conf., come i Politecnici fed. o Swissmedic, dotati di basi legali speciali e sottoposte al diritto pubblico, ma non alla legge fed. sulle finanze della Conf. Si collocano nel quarto cerchio le imprese a economia mista e le soc. anonime soggette a leggi speciali che esplicano compiti fed. (FFS, Posta, Swisscom). Questa nuova strutturazione ha portato a una riduzione del settore pubblico in senso stretto, poiché il terzo e il quarto cerchio non rientrano più nei conti dello Stato.

L'ammodernamento delle amministrazioni cant. è avvenuto in genere con cautela e in modo graduale; ad avviarlo furono la mole crescente delle pratiche, innovazioni tecniche come l'introduzione dell'informatica (dal 1970), gli scandali o le crisi finanziarie: a Berna, ad esempio, l'affare delle finanze (1984-88) comportò un profondo rinnovamento dell'amministrazione cant. Negli anni 1990-2000 la crisi delle finanze pubbliche e i mutamenti della realtà economica e ideologica hanno provocato in molti cant. radicali riforme amministrative, come l'abolizione della durata in carica per funzionari, la nuova gestione pubblica (new public management) e la, riorganizzazione delle strutture dipartimentali. All'inizio del XXI sec. più della metà dei cant. aveva introdotto diversi elementi della nuova gestione pubblica, la maggior parte addirittura nelle amministrazioni nel loro insieme (per esempio Argovia, Berna, Lucerna, Soletta, Turgovia, Zurigo).

Nell'amministrazione fed. lo statuto di funzionario fu abolito nel 2002. Salvo eccezioni, i rapporti di lavoro presso la Conf. si basano su un contratto scritto di impiego individuale di diritto pubblico in forma scritta, rescindibile da entrambe le parti. Questo contratto sostituisce il sistema precedente, che prevedeva rapporti di lavoro fondati su disposizioni sovrane (atti amministrativi). Per contratto, esiste ora la possibilità di negoziare individualmente importanti aspetti delle condizioni di lavoro, come ad esempio il salario. Numerosi cant. e com. avevano a loro volta abolito, all'inizio del XXI sec., lo statuto di fuzionario.

Autrice/Autore: Raimund E. Germann, Andreas Ladner / vfe

2.3 - Organizzazione territoriale e federalismo amministrativo

Dovendo fornire prestazioni sull'intero territorio nazionale, lo Stato è tenuto a garantire un'organizzazione territoriale adeguata. Per adempiere i propri compiti, la Conf. ha due possibilità: deconcentrare, cioè creare servizi esterni, oppure decentrare, cioè conferire incarichi esecutivi a cant. e com. (federalismo esecutivo).

La Conf. ha creato servizi esterni dotati di una propria suddivisione territoriale solo in determinati ambiti: esercito, dogane, ferrovie, PTT, ispettorati del lavoro e regia degli alcool (Circoli (circoscrizioni)). Tali servizi, la cui istituzione risale al XIX sec., non sono stati più sviluppati, neppure in campi in cui di fatto ciò sarebbe stato opportuno, come l'assicurazione contro l'invalidità (AI) o gli uffici regionali di collocamento.

<b>Amministrazione</b><br>Un impiegato delle poste in Leventina, fotografato tra Airolo e Madrano nel 1940 (Museo della comunicazione, Berna).<BR/>
Un impiegato delle poste in Leventina, fotografato tra Airolo e Madrano nel 1940 (Museo della comunicazione, Berna).
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Nella seconda metà del XX sec. l'adempimento dei compiti fed. è passato in misura dominante al federalismo esecutivo: la Conf. si limita a emanare leggi e ne lascia l'attuazione ai cant.; in tal modo i compiti possono essere adattati alle caratteristiche locali ed essere svolti a misura di cittadino. Date le grandi disparità demografiche, economiche e amministrative fra cant., tuttavia, c'è il pericolo che le leggi fed. siano interpretate in maniera diversa e talvolta, in singoli cant., non vengano neppure attuate. Il federalismo esecutivo crea dipendenze: la Conf. ha bisogno dei cant. per realizzare la maggior parte dei suoi programmi, e i cant. chiedono indennizzi alla Conf. per le spese di attuazione. Questo sistema provoca intrecci fra i tre livelli dello Stato fed., flussi finanziari complessi e commistioni poco trasparenti in materia di competenze. Inoltre, ai livelli inferiori, ci si lamenta regolarmente di dover eseguire e finanziare compiti senza averne voce in capitolo.

Il progetto di nuova ripartizione dei compiti fra Conf. e cant. (1971-91), primo tentativo di riforma del federalismo, promosse due modesti pacchetti di misure ma nessun rinnovamento del sistema fed. Nel 1994 il Dip. fed. delle finanze e la Conferenza dei direttori cant. delle finanze (in seguito rappresentata dalla Conferenza dei governi cant.) lanciarono un progetto di riforma più radicale per la definizione della una nuova Perequazione finanziaria tra Conf. e cant. (NPC). Essa prevede un minore intreccio dei compiti, una maggiore collaborazione fra i cant. (con perequazione orizzontale degli oneri) e una nuova compensazione di risorse ad opera della Conf. La NPC è stata accettata in votazione popolare nel 2004 ed è entrata in vigore nel 2008.

La collaborazione fra cant. in campo amministrativo vanta una lunga tradizione. Fondata nel 1897, la Conferenza dei direttori cant. della pubblica educazione rappresenta la prima riunione regolare di responsabili settoriali dei diversi cant.; suddivisa in conferenze regionali e dotata di un cospicuo segretariato, essa può emanare norme sul riconoscimento di diplomi (sovracantonalità). Nel 2001 si sono svolte 18 conferenze di responsabili di dip. cant., cinque conferenze governative regionali e la Conferenza dei governi cant. (CdC, fondata nel 1993), cui vanno aggiunte oltre 500 conferenze intercant. di funzionari specializzati (conferenze amministrative). Dal 2008 la CdC, con numerose altre conferenze di direttori e istituzioni specialistiche, ha sede nella casa dei cant. a Berna.

Anche in seno ai cant. esiste una ripartizione territoriale. Il numero dei Distretti non ha subito grandi variazioni tra il 1850 e il 2000 (184 nel 2000). In seguito tuttavia diversi cant. (Berna, Grigioni, Lucerna, Vaud e San Gallo) hanno riorganizzato, se non abolito, i loro distr. All'inizio degli anni 2010-20 meno della metà dei cant. disponeva ancora di Prefetti, eletti o nominati. Unità di base nei cant. è il com., cui si affiancano, nella maggior parte dei cant., anche altre entità amministrative, come il Comune patriziale, il Comune parrocchiale e il com. scolastico. Diversamente da altri Paesi europei, in Svizzera il numero dei com. non è variato molto fino al 1990 (3204 nel 1850, 3021 nel 1990). Da allora in seguito a fusioni sono scomparsi ca. 500 com. e nel 2012 se ne contavano 2495. Anche il numero di com. speciali registra un calo (più di 4000 nel 2001). Dagli anni 1990-2000 si assiste sul piano com. da una parte all'ammodernamento e alla professionalizzazione delle amministrazioni, ora più orientate a meglio rispondere alle esigenze della pop. Dall'altra parte, spec. nei com. più piccoli, risulta vieppiù complesso trovare persone pronte a occupare le numerose cariche locali.

Lo sviluppo demografico e la concentrazione degli ab. in agglomerati urbani hanno ridotto la funzionalità del sistema com.; visto che le riforme territoriali e le fusioni di com. incontravano forti resistenze politiche, si è cercato di rimediare sviluppando una maggiore collaborazione fra i com. All'inizio degli anni 1990-2000 esistevano, in un campione di 18 cant., 1160 consorzi intercom.; oltre 200 di questi enti associativi di diritto pubblico risalivano solo agli anni 1980-90. Da allora numerosi com. hanno instensificato la collaborazione in diversi ambiti (polizia com., vigili del fuoco).

Ancora all'inizio del XX sec. si poteva reagire alla crescente urbanizzazione incorporando nelle città (Zurigo, Berna, Ginevra, San Gallo) i com. dei sobborghi, ma a fine sec. tale prassi, nonostante l'inasprimento del problema, non pare più politicamente praticabile: la maggior parte della pop. vive in Agglomerati urbani che, come nel caso di Zurigo, spesso travalicano anche i confini cant. Un'innovazione pionieristica si è avuta nel cant. Friburgo con la legge del 1995 sugli agglomerati, volta a istituzionalizzare la collaborazione fra i com. di agglomerati urbani. Nel 2009 nel cant. Berna è stata creata la conferenza regionale Berna-Mittelland. La Costituzione fed. del 1999 (art. 50) ha permesso alla Conf. di meglio tenere in considerazione la particolare situazione degli agglomerati e e del loro sviluppo.

Autrice/Autore: Raimund E. Germann, Andreas Ladner / vfe

2.4 - Strutture di milizia, amministrazione parastatale

Quanto esposto fin qui concerne il nocciolo dell'amministrazione pubblica, cioè l'apparato statale classico; fra pubblico e privato, tuttavia, più che un netto spartiacque esiste una zona intermedia in cui il carattere pubblico di istituzioni, operatori e procedure è più o meno marcato. Questa fascia comprende strutture definibili "di milizia", in cui i cittadini, senza venire stipendiati, operano a tempo parziale e a titolo volontario: ad esempio nelle numerose Commissioni extraparlamentari com., cant. e fed. Enti territoriali piccoli, in grado di fornire un'occupazione principale solo a pochi funzionari, si basano addirittura in forma prioritaria su strutture di milizia. Certi cant. piccoli, in particolare in quelli a Landsgemeinde, hanno avuto per lungo tempo solo Consiglieri di Stato a tempo parziale; la crescita demografica e la maggiore complessità dei compiti, però, hanno indotto anche molti com. medi e piccoli a professionalizzare di più la loro amministrazione.

L'amministrazione parastatale comprende tutte le unità amministrative resesi autonome e le organizzazioni semistatali o private aventi funzione pubblica (ad esempio le Comunità e le Federazioni), molto diffuse in Svizzera in tutti i settori della sfera pubblica, ma poco visibili e poco note. Da una ricerca organizzata dalla delegazione parlamentare delle finanze sono emerse per il 1983, a livello fed., 232 organizzazioni parastatali in cui operavano quasi 12'000 addetti e che ricevevano sovvenzioni per 1 miliardo di frs. (casse malati e organizzazioni d'invalidi escluse). Nell'agricoltura le strutture parastatali - in origine per lo più di mutuo soccorso - hanno grande importanza e formano un intreccio complesso, di difficile lettura. All'epoca della crisi economica degli anni '1930-40 a queste ass. vennero affidati compiti pubblici quali la regolamentazione del mercato e l'approvvigionamento economico del Paese che, nel periodo bellico, divennero di primaria importanza. Con la politica di liberalizzazione dell'agricoltura sostenuta negli anni 1990-2000, tali organizzazioni parastatali sono entrate in una fase di profondo cambiamento. Il ricorso all'economia privata o semiprivata per lo svolgimento di compiti statali è una peculiarità elvetica che spiega le dimensioni relativamente ridotte del settore pubblico in Svizzera.

Autrice/Autore: Raimund E. Germann, Andreas Ladner / vfe

2.5 - Scienza dell'amministrazione

Se, fino agli anni 1970-80, in Svizzera lo studio scientifico dell'amministrazione pubblica fu appannaggio quasi esclusivo dei giuristi e, in particolar modo, degli esperti in Diritto amministrativo, in seguito esso attirò l'attenzione anche di altre discipline (economia, economia aziendale, sociologia delle organizzazioni, scienze politiche). Programmi nazionali di ricerca hanno promosso indagini sulle amministrazioni pubbliche, per esempio in campo applicativo e valutativo. Nel 1981 il cant. Vaud, l'Univ. e il Politecnico fed. di Losanna fondarono l'IDHEAP (Institut des hautes études en administration publique), poi divenuto un centro importante d'insegnamento e ricerca scientifica in materia amministrativa; risale al 1983, invece, la Soc. sviz. delle scienze amministrative. Nel 2002 venne istituito all'Univ. di Berna il Centro di competenze per il public management e nel 2008 il Polo svizzero in amministrazione pubblica, un programma di cooperazione univ. che propone un master specialistico e la formazione dei dottorandi.

Autrice/Autore: Raimund E. Germann, Andreas Ladner / vfe

Riferimenti bibliografici

Bibliografia
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