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Costituzioni cantonali

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Per Costituzione si intende la legge fondamentale dello Stato; essa comprende le norme supreme che assicurano la sopravvivenza della collettività e il funzionamento dei suoi organi. Tali norme possono essere codificate in un unico testo costituzionale o in più documenti, oppure essere fissate dalla sola consuetudine. Inizialmente i Cantoni, nati nel tardo ME da comunità di valle dotate dell'immediatezza imperiale, da città libere dell'Impero e da ass. di com., erano dotati di carte che fissavano competenze e procedure, ma non ancora vere e proprie costituzioni (Cantoni rurali, Cantoni aristocratici, Città a regime corporativo). Qui ci si limiterà a descrivere le costituzioni cant. moderne, fissate in documenti ad hoc e in generale influenzate dalle idee politiche dell'Illuminismo o dal pensiero costituzionale americano e franc. Nel XIX e XX sec. le costituzioni cant. hanno anticipato la Costituzione federale: molte innovazioni istituzionali, prima di venire realizzate anche sul piano fed., sono state introdotte e in un certo senso collaudate nei cant.

1 - Le Costituzioni cantonali dal 1798

Nel 1798, dopo la Rivoluzione franc., la Francia invase la Svizzera e vi introdusse una Costituzione unitaria che ricalcava quella del Direttorio franc.; i 13 cant. persero la loro sovranità e divennero, come i Dip. franc., semplici unità amministrative della Repubblica elvetica.

L'atto di Mediazione imposto nel 1803 da Napoleone diede per la prima volta ai cant. moderne costituzioni scritte che, pur tenendo conto in una certa misura dei regimi anteriori al 1798, erano più liberali e più democratiche. Nei cant. urbani le vecchie fam. aristocratiche riottennero comunque un ruolo dominante. All'inizio della Restaurazione (1815-30) i cant. si dotarono di nuove leggi fondamentali, in parte strettamente aderenti alle tradizioni politiche dell'ancien régime; parte delle conquiste democratiche e liberali venne conservata a Ginevra e nella costituzione dei nuovi cant. (San Gallo, Argovia, Turgovia, Ticino, Vaud).

La Rivoluzione di luglio del 1830 a Parigi diede il via a una serie di cambi di potere nei cant. Zurigo, Berna, Lucerna, Friburgo, Soletta, Sciaffusa, San Gallo, Argovia, Turgovia, Vaud e Ticino e - dopo la divisione del cant. Basilea (1833) - nel semicant. di Basilea Campagna. Le norme adottate allora, durante la Rigenerazione, caratterizzano ancora oggi le costituzioni e i sistemi politici dei cant. I testi, generalmente introdotti da Assemblee costituenti, accolsero la concezione individualistica della libertà, l'uguaglianza dei diritti e la Separazione dei poteri, e fissarono il principio della sovranità popolare, benché nella prassi politica rimanesse piuttosto una sovranità parlamentare. Sebbene alcuni cant. mantenessero il suffragio censitario o indiretto, nella maggioranza di essi tutti gli uomini godevano del Diritto di voto e eleggibilità e i seggi parlamentari erano ripartiti proporzionalmente rispetto alla pop. Punto essenziale di quelle costituzioni era il Referendum popolare costituzionale. Sei cant. adottarono l'Iniziativa popolare per la revisione totale della Costituzione. San Gallo (1831), Basilea Campagna (1833) e Lucerna (1841) introdussero il Veto, precursore del referendum legislativo; Vaud l'iniziativa legislativa nel 1846; Berna il referendum legislativo plebiscitario e la revoca del parlamento da parte del popolo nel 1846; Ginevra l'elezione popolare diretta del governo nel 1847. Molti cant. ripresero il sistema direttoriale della Francia e dell'Elvetica per i loro esecutivi, composti da cinque a nove membri (Collegialità), e tutti i cant. rigenerati fissarono la separazione tra i poteri esecutivo e giudiziario.

L'establishment liberale, preponderante nei parlamenti, determinava l'evoluzione politica ed economica dei cant. rigenerati; a questa posizione dominante si opposero dal 1848 i movimenti democratici, che volevano realizzare una politica economica e sociale più egalitaria attraverso l'introduzione di strumenti di democrazia diretta. Le prime costituzioni cant. influenzate da questi principi furono quelle di Argovia e Soletta, che nel decennio 1850-60 adottarono i diritti di revoca e di iniziativa legislativa e il referendum legislativo; il referendum finanziario fu introdotto dal cant. Neuchâtel nel 1858. Il vero e proprio Movimento democratico, attivo nel decennio 1860-70, nato a Basilea Campagna e diffusosi soprattutto nella Svizzera settentrionale e orientale, fu caratterizzato dalla lotta della piccola borghesia e del ceto medio delle città minori contro il predominio dell'alta borghesia dei capoluoghi. Una Costituzione tipica dell'epoca è quella zurighese del 1869, che comprendeva numerosi elementi di democrazia diretta (referendum legislativo obbligatorio, iniziativa legislativa, iniziativa individuale, referendum finanziario, elezione popolare dell'esecutivo e dei Consiglieri agli Stati). Altri cant. introdussero inoltre il Diritto di revoca del parlamento o in parte anche del governo. Le conquiste dei cant. democratici furono in parte riprese dalla Costituzione fed. del 1874. In seguito tutti i cant. inserirono il referendum legislativo e l'iniziativa legislativa (da ultimo Friburgo nel 1920) nella propria Carta fondamentale; dal 1890 alla fine della prima guerra mondiale la maggior parte dei cant. adottò il sistema proporzionale per le elezioni del parlamento (Sistemi elettorali).

Autrice/Autore: Alfred Kölz / vfe

2 - Le costituzioni cantonali odierne

I 26 cant. formano l'odierno Stato fed., la Conf. sviz.; autonomi sul piano organizzativo, le loro costituzioni devono ottenere la garanzia della Conf. (art. 51 della Costituzione fed. del 1999; art. 6 di quella del 1874). La garanzia viene concessa se la Costituzione in esame rispetta la democrazia (almeno rappresentativa), comprende sia il referendum sia l'iniziativa costituzionale e risulta compatibile con il Diritto federale. I cant. sono sovrani (Federalismo) nella misura in cui la loro sovranità non sia limitata dalla Costituzione fed. (art. 3 del 1999). Dal 1848 numerose competenze legislative sono state trasferite dai cant. alla Conf.: se in una prima fase si trattò della legislazione civile e di quella penale, la cui amministrazione restò peraltro appannaggio dei cant., dagli anni 1920-30 divenne di competenza fed. anche la legislazione in ambito economico e sociale. Dopo la seconda guerra mondiale la Conf. si assunse ampie competenze legislative in settori quali i trasporti, la tecnica o la protezione dell'ambiente, spesso lasciandone l'attuazione amministrativa ai cant. ("federalismo esecutivo"); i compiti più importanti oggi rimasti ai cant. concernono le imposte dirette, l'istruzione e la sanità, la polizia, la cultura e gli affari ecclesiastici.

Le costituzioni cant. odierne risalgono a tre periodi: quella di Ginevra, pur avendo subito diverse revisioni parziali, è in vigore dai tempi della Rigenerazione; alcune, ispirate dagli ideali del movimento democratico, furono varate nella seconda metà del XIX sec.; un terzo gruppo comprende i testi che a partire dagli anni 1960-70 sono stati sottoposti a revisioni totali. All'inizio dell'anno 2007, i cant. Svitto e Lucerna stavano elaborando nuovi testi per le proprie Costitizioni.

A eccezione dei cant. dotati di Landsgemeinde, le costituzioni cant. sono fortemente influenzate sul piano istituzionale dalle concezioni illuministe e dalle realizzazioni delle Rivoluzioni franc. e americana in materia di diritto pubblico: libertà individuali, separazione dei poteri, democrazia; esse hanno inoltre specifici connotati sviz. legati a precedenti tradizioni repubblicane e comunitarie. I cant. sono in media più democratici della Conf.; tutti possiedono un governo organizzato in forma collegiale ed eletto direttamente dal popolo per un periodo determinato, e un parlamento monocamerale. Oggi, salvo in due casi (Appenzello Interno e Grigioni), i parlamenti vengono eletti con un sistema proporzionale o misto (Uri, Appenzello Esterno e Zugo); per l'elezione dei governi vige invece il maggioritario, salvo nei cant. Zugo e Ticino. I cant. si differenziano sul piano istituzionale soprattutto per le modalità di partecipazione del popolo al processo decisionale dello Stato; i cant. privi di Landsgemeinde conoscono il referendum legislativo facoltativo oppure obbligatorio, che esiste spec. nei cant. rurali con un'antica tradizione di democrazia comunitaria (Grigioni, gli ex. cant. a Landsgemeinde Uri e Svitto) o in cant. in cui il movimento democratico fu forte (Soletta, Basilea Campagna, Argovia).

Tutti i cant. riconoscono l'iniziativa legislativa e il referendum finanziario, che ha grande importanza pratica perché sottopone al popolo le spese pubbliche di una certa importanza. Esistono inoltre altre forme di diritti popolari: referendum contro la delibera di concessioni (Berna, Uri e Grigioni), diritto di iniziativa su questioni amministrative (solo in pochi cant.), iniziativa individuale (Zurigo), referendum propositivo (Berna, Nidvaldo), proposta per il "memoriale" (ordine del giorno) della Landsgemeinde (Glarona), mozione popolare (Soletta), discussione popolare (Appenzello Esterno), iniziativa individuale dei partecipanti alla Landsgemeinde (Appenzello Interno). In alcuni cant., inoltre, il popolo ha un diritto di revoca sul parlamento e/o sul governo.

Le costituzioni cantonali nel 2004
CantoneAnnoTipoaReferendum legislativoDiritto di revocaParticolarità
ZH2006Pfacoltativo iniziativa individuale
BE1993Pfacoltativoparlamento, governoreferendum costruttivo
LU1875Pfacoltativoparlamento 
UR1984Pobbligatoriotutte le autorità elette dal popolo 
SZ1898Pobbligatorio  
OW1968Pfacoltativo  
NW1965Pfacoltativo referendum costruttivo
GL1988Lobbligatorio proposta per il "memoriale" della Landsgemeinde
ZG1894Pfacoltativo  
FR2004Pfacoltativo mozione popolare
SO1986Psistema mistobparlamento, governomozione popolare
BS2006Pfacoltativo  
BL1984Psistema mistob  
SH2002Psistema mistobparlamento, governomozione populare
AR1995Pfacoltativo discussione popolare
AI1872Lobbligatorio iniziativa individuale dei partecipanti alla Landsgemeinde
SG2001Pfacoltativo  
GR2003Pfacoltativo  
AG1980Psistema misto  
TG1987Pfacoltativoparlamento, governo 
TI1997Pfacoltativogoverno 
VD2002Pfacoltativo  
VS1907Pfacoltativo  
NE2000Pfacoltativo  
GE1847Pfacoltativo  
JU1977Pfacoltativo  

a P = parlamento, L = Landsgemeinde.

b A dipendenza del voto del parlamento.

Fonti:Autore

Un caso particolare è rappresentato dalle democrazie basate sulla Landsgemeinde, risalenti al tardo ME, in cui l'organo statale supremo, dotato di ampie competenze, era l'assemblea degli aventi diritto di voto, che di solito si teneva ogni anno. In seguito i rispettivi legislativi (Landräte) si trasformarono sempre più in moderni parlamenti, la concezione liberale individualistica della libertà lasciò il posto a quella tradizionale di tipo collettivo e la separazione dei poteri fece notevoli progressi; dalla nascita dello Stato fed. sei cant. hanno preso atto dei cambiamenti e abolito quella forma di democrazia, anche per motivi di praticità (Svitto e Zugo, 1848; Uri, 1928; Nidvaldo, 1996; Appenzello Esterno, 1997; Obvaldo, 1998). Oggi la Landsgemeinde si tiene ancora solo in due cant. (Glarona, Appenzello Interno), le cui Costituzioni vanno interpretate anch'esse come sistemi misti di democrazia assembleare, parlamentare e consultiva.

L'elezione popolare diretta dei governi e il peso crescente dell'amministrazione hanno di fatto dato agli esecutivi una posizione di preminenza nei confronti dei legislativi. Nelle costituzioni cant. il potere giudiziario è suddiviso in due livelli gerarchici. Parecchi cant. possiedono ancora corti d'assise con la giuria, benché oggi si tenda ad abolirle. Nei cant. Zurigo e Soletta esiste anche una speciale Corte di cassazione e nella maggior parte dei cant. vi sono giudici di pace a livello com. o di circ. Dalla metà del XX sec. sono stati introdotti tribunali amministrativi; una Corte costituzionale è stata creata nei cant. Nidvaldo, Basilea Campagna e Giura. Sebbene i cant. siano Stati unitari, le costituzioni cant. concedono ai com. una certa autonomia, più estesa nella Svizzera ted. che in quella franc.

Le costituzioni cant. contengono dai tempi della Rigenerazione elenchi di diritti e libertà, la cui importanza è però diminuita con la giurisprudenza attiva del Tribunale fed. dagli anni 1960-70 e con la Costituzione fed. del 1999; tali elenchi assumono importanza solo quando la loro sfera di tutela è più ampia di quella prevista sul piano fed. Garantendo diritti fondamentali autonomi, tuttavia, anche in futuro i cant. potranno continuare a svolgere, come già nel XIX e XX sec., un ruolo di precursori nei confronti della Conf.

Riferimenti bibliografici

Bibliografia
– E. His, Geschichte des neuern Schweizerischen Staatsrechts, 3 voll., 1920-1938
– Z. Giacometti, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, 1941
– K. Eichenberger, Verfassung des Kantons Aargau vom 25. Juni 1980, 1986
– A. Auer, «Les constitutions cantonales», in Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht, 91, 1990, 14-25
– A. Kölz (a cura di), Quellenbuch zur neueren schweizerischen Verfassungsgeschichte, 2 voll., 1992-1996
– U. Bolz, W. Kälin (a cura di), Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, 1995
– A. Chablais, «Constitutions cantonales», in Legislazione d'oggi, 1, 1999, 67-82
– A. Kölz, Le origini della Costituzione svizzera, 1999 (ted. 1992)
– Y. Hangartner, A. Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2000

Autrice/Autore: Alfred Kölz / vfe