• <b>Etat fédéral</b><br>Un écu (4 francs) de la République helvétique; avers  (Musée national suisse). La République helvétique essaya d'introduire, cinquante ans avant la création de l'Etat fédéral, une première monnaie commune à tous les cantons. Cette tentative échoua aussi à cause du manque de métaux précieux.
  • <b>Etat fédéral</b><br>Un écu (4 francs) de la République helvétique; revers (Musée national suisse). La République helvétique essaya d'introduire, cinquante ans avant la création de l'Etat fédéral, une première monnaie commune à tous les cantons. Cette tentative échoua aussi à cause du manque de métaux précieux.
  • <b>Etat fédéral</b><br>Entrée des délégués des cantons dans l'église du Grossmünster à l'occasion de la Diète de Zurich en 1807, aquatinte de  Franz Hegi (Zentralbibliothek Zürich, Graphische Sammlung und Fotoarchiv). Bien que l'acte de Médiation de 1803 ait réinstallé l'ancienne Diète comme organe suprême de l'Etat, la Confédération comporte toutefois quelques caractères d'un Etat fédéral (l'armée fédérale et le Landamman de la Suisse, entre autres). Seule manifestation extérieure du lien qui unissait les membres de la Confédération, la Diète se devait de prendre un caractère solennel. Dans le but de développer au sein de la population une conscience nationale, les autorités fédérales s'arrangeaient pour faire coïncider les réunions avec d'autres réjouissances publiques telles qu'expositions d'art et d'industrie ou fêtes fédérales.
  • <b>Etat fédéral</b><br>Timbre-poste de 1850, lithographié par  Karl Durheim (Musée de la communication, Berne). Dès 1849, la poste fédérale prend la relève des postes cantonales et privées. L'administration centrale est encore modeste et les timbres-poste contribuent à faire prendre conscience aux citoyens que l'Etat fédéral existe.
  • <b>Etat fédéral</b><br>Pièce de cinq francs en argent, 1850, dessin de Friedrich Fisch, gravée par  Antoine Bovy (Musée national suisse). En exécution de la Constitution de 1848, la loi du 7 mai 1850 adopta le franc français pour unité monétaire. L'Assemblée fédérale décida le retrait de toutes les monnaies cantonales.
  • <b>Etat fédéral</b><br>Le Palais fédéral au début de l'année 1900, photo anonyme (Musée de la communication, Berne). Au centre, le bâtiment du Parlement est presque terminé, des grues installent la coupole à tambour qui viendra couronner le tout et conférera au palais le statut de monument national.
  • <b>Etat fédéral</b><br>Hôtel des postes à Lausanne (place Saint-François), construit de 1896 à 1900; photo publiée par la Direction des constructions fédérales à Berne en 1901 (Musée de la communication, Berne).
  • <b>Etat fédéral</b><br>Hôtel des postes et télégraphes à Berne (<I>Bollwerkpost</I>), construit de 1903 à 1905, photo publiée par la Direction des constructions fédérales à Berne en 1905 (Musée de la communication, Berne). Au tournant du siècle, la Confédération veut imposer son image centralisatrice en faisant construire pour les postes fédérales de véritables palais Renaissance, remis à la mode par l'hôtel de ville de Paris. Si l'esthétique de ces bâtiments est tournée vers le passé, en revanche la technique est moderne, puisqu'ils sont construits en béton armé système Hennebique, technique "pilote" diffusée en Suisse par l'ingénieur Samuel de Mollins.
  • <b>Etat fédéral</b><br>Sources: Constitution fédérale de 1999; U. Häfelin, W. Haller, <I>Schweizerisches Bundesstaatsrecht</I>, <SUP>5</SUP>2001; C. Sonderegger, M. Stampfli, éd., <I>Lexikon für Politik, Recht, Wirtschaft, Gesellschaft</I>, <SUP>3</SUP>2001 © 2003 DHS et Atelier Marc Zaugg, Berne.

Etat fédéral

Définir sans ambiguïté ce qu'est un Etat fédéral ou fédératif n'est guère possible, en raison des limites floues qui le séparent tant de l'Etat décentralisé que de la confédération d'Etats. On admet qu'il se caractérise par les éléments suivants:

les Etats membres et la fédération qu'ils forment ensemble possèdent tous une organisation étatique complète respectant le principe du partage des pouvoirs. Les Etats membres participent au processus de prise de décision de la fédération. Une constitution fédérale règle la répartition des compétences; elle précise celles de la fédération (en Suisse, art. 3 des Constitutions de 1848, 1874 et 1999), qui possède en outre une sorte de "compétence en matière de compétences", tandis que les membres bénéficient du principe de subsidiarité. La fédération comme ses membres peuvent imposer des devoirs aux particuliers ou leur accorder des droits.

Le fondement juridique d'une confédération d'Etats est un pacte, celui d'un Etat fédéral une constitution; pour modifier le premier, l'unanimité des membres est nécessaire, pour la seconde une majorité qualifiée suffit; cette différence est essentielle. La confédération d'Etats n'est pas elle-même un Etat, elle ne peut promulguer des lois qui s'appliqueraient directement aux particuliers.

Le droit fédéral prévaut sur celui des Etats membres. Mais il s'agit seulement d'une règle de conflit, dont l'application, le cas échéant, incombe au tribunal suprême, car la fédération n'a pas, en droit, de préséance sur les Etats membres.

Dans l'Etat unitaire en revanche, il existe une seule organisation qui centralise les pouvoirs étatiques (constitutionnels, législatifs et judiciaires). Il n'y a pas d'Etats membres et les divisions territoriales ou autres (corps) sont essentiellement des unités administratives; leur autonomie est nulle ou très limitée.

La Suisse, l'Allemagne et les Etats-Unis sont les exemples classiques d'Etats fédéraux, tous ayant une solide tradition fédérative. Mais d'autres pays, la Belgique, l'Autriche, l'Australie, le Brésil ou l'Inde se sont aussi donné des institutions fédérales.

1 - Définition

L'opposition confédération d'Etats/Etat fédéral n'a cours que depuis le début du XIXe s. En allemand, le couple Staatenbund/Bundesstaat a été forgé peu après 1800 par le juriste saxon Karl Salomo Zachariä, comme l'a montré le politologue Siegfried Brie en 1874. Mais la chose est plus ancienne que le mot. Ludolf Hugo, conseiller secret de la ville de Hanovre, parlait déjà dans sa thèse parue en 1661 du double gouvernement du Saint Empire: celui-ci constitue dans son ensemble un Etat, mais les territoires dont il est formé, les principautés, sont aussi des Etats. Hugo relevait l'opposition entre le gouvernement de l'Empire et les systèmes d'alliances de la Suisse et des Provinces-Unies, repérant donc déjà la différence entre Etat fédéral, même s'il n'employait pas le terme, et confédération d'Etats.

La mise en œuvre concrète de l'idée d'Etat fédéral apparaît chez les premiers commentateurs de la Constitution américaine, Alexander Hamilton, James Madison et John Jay, auteurs des Federalist Papers. Dans ce débat, les fédéralistes ou unionistes (partisans d'un gouvernement central fort), aussi bien que les antifédéralistes ou particularistes (tenants de pouvoirs locaux étendus), citaient à l'appui de leurs thèses des exemples tirés de l'histoire suisse. Après 1787, l'Amérique du Nord devint rapidement un modèle pour les avant-gardes politiques, en Suisse comme en Allemagne, pays où allait être fondé par trois fois un Etat fédéral, en 1871, 1919 et 1949. La création de l'empire allemand en 1871 montre que le processus fédératif ne se fonde pas forcément, comme en Suisse, sur une base démocratique et qu'il peut aussi être imposé d'en haut. En Suisse, juristes et historiens considèrent généralement que seul le régime institué en 1848 mérite le nom d'Etat fédéral (nom donné aussi à l'époque qui s'est ouverte alors), bien que cette interprétation étroite ait déjà été remise en question au XIXe s.

Auteur(e): Andreas Kley / PM

2 - La marche vers l'Etat fédéral de 1848

2.1 - République helvétique et Médiation

Jusqu'à la chute de l'ancienne Confédération en 1798, la Suisse était une mosaïque d'alliances. Il n'y avait pas de pacte unique, mais une série d'alliances restreintes, chaque canton pouvant appartenir à plusieurs d'entre elles (Confédération). Fait majeur, le Corps helvétique s'était séparé du Saint Empire et son indépendance avait été reconnue en droit par la paix de Westphalie en 1648. L'organe suprême de l'ancienne Confédération était la Diète fédérale, qui réunissait périodiquement les délégués des cantons et de certains pays alliés. Chaque canton disposait d'une voix, les décisions se prenaient en principe à l'unanimité.

L'Etat unitaire de la République helvétique entraîna une rupture brutale avec le passé. Il ne laissait aucune autonomie ni aux cantons, qui jouaient le même rôle qu'un département français, ni aux communes. Son centralisme rigide ne lui survécut pas. En revanche, quelques-uns des postulats fondamentaux portés par les révolutions américaine et française entreront dès 1830 dans les constitutions cantonales de la Régénération et, en 1848, dans la Constitution fédérale: souveraineté populaire, liberté, égalité, démocratie, séparation des pouvoirs, constitution écrite.

<b>Etat fédéral</b><br>Un écu (4 francs) de la République helvétique; avers  (Musée national suisse).<BR/>La République helvétique essaya d'introduire, cinquante ans avant la création de l'Etat fédéral, une première monnaie commune à tous les cantons. Cette tentative échoua aussi à cause du manque de métaux précieux.<BR/>
Un écu (4 francs) de la République helvétique; avers (Musée national suisse).
(...)
<b>Etat fédéral</b><br>Un écu (4 francs) de la République helvétique; revers (Musée national suisse).<BR/>La République helvétique essaya d'introduire, cinquante ans avant la création de l'Etat fédéral, une première monnaie commune à tous les cantons. Cette tentative échoua aussi à cause du manque de métaux précieux.<BR/>
Un écu (4 francs) de la République helvétique; revers (Musée national suisse).
(...)

En 1801, Napoléon Bonaparte présenta le projet de Constitution de la Malmaison, qui aurait fait de la Suisse un Etat fédéral. Les remaniements que lui firent subir les unitaires, puis les fédéralistes provoquèrent des coups d'Etat (1801-1802). Le projet dit deuxième Constitution helvétique, d'esprit à nouveau plutôt unitaire, ne fut adopté que parce que l'on compta les abstentions comme des votes favorables. Après le départ des troupes françaises en été 1802, le conflit s'envenima. Bonaparte finit par offrir sa médiation. C'est alors qu'il prononça sa célèbre déclaration selon laquelle la Suisse devait former un Etat fédératif, à cause des grandes différences historiques et géographiques entre les cantons. L'acte de Médiation qu'il octroya contenait dix-neuf constitutions cantonales de vingt articles chacune; un vingtième chapitre faisait office de constitution fédérale. La souveraineté des cantons était rétablie.

Contrairement à l'ancienne Confédération, celle de l'acte de Médiation avait une loi fondamentale unique qui renforçait ses structures. C'est pourquoi certains historiens, tel Alfred Kölz, la considèrent comme une confédération d'Etats présentant quelques éléments d'Etat fédératif, tandis que d'autres (Jakob Schollenberger) y voient un Etat fédéral. L'article 12 de la "constitution fédérale" de 1803 attribuait aux cantons tous les pouvoirs qui n'étaient pas expressément réservés aux autorités fédérales; une telle clause, qui figure aussi dans le dixième amendement de la Constitution des Etats-Unis, définit un Etat fédéral. En outre, la Diète pouvait prendre des décisions dans les affaires fédérales à la majorité simple ou, selon les cas, qualifiée.

<b>Etat fédéral</b><br>Entrée des délégués des cantons dans l'église du Grossmünster à l'occasion de la Diète de Zurich en 1807, aquatinte de  Franz Hegi (Zentralbibliothek Zürich, Graphische Sammlung und Fotoarchiv).<BR/>Bien que l'acte de Médiation de 1803 ait réinstallé l'ancienne Diète comme organe suprême de l'Etat, la Confédération comporte toutefois quelques caractères d'un Etat fédéral (l'armée fédérale et le Landamman de la Suisse, entre autres). Seule manifestation extérieure du lien qui unissait les membres de la Confédération, la Diète se devait de prendre un caractère solennel. Dans le but de développer au sein de la population une conscience nationale, les autorités fédérales s'arrangeaient pour faire coïncider les réunions avec d'autres réjouissances publiques telles qu'expositions d'art et d'industrie ou fêtes fédérales.<BR/>
Entrée des délégués des cantons dans l'église du Grossmünster à l'occasion de la Diète de Zurich en 1807, aquatinte de Franz Hegi (Zentralbibliothek Zürich, Graphische Sammlung und Fotoarchiv).
(...)

Auteur(e): Andreas Kley / PM

2.2 - Le Pacte fédéral de 1815, acte de fondation d'une confédération d'Etats?

La Diète abolit l'acte de Médiation le 29 décembre 1813, à la demande des Alliés vainqueurs de Napoléon à Leipzig. Le Pacte fédéral conclu finalement le 7 août 1815 sous la pression des grandes puissances résumait en une alliance unique le réseau complexe en vigueur avant la révolution helvétique. Il manifestait donc une intégration plus forte que sous l'Ancien Régime, mais les liens étaient plus lâches que sous la Médiation. Dans les affaires fédérales, les décisions se prenaient à la majorité, non à l'unanimité, ce qui permet à Alfred Kölz de conclure à un "statut étatique minimal" de la Confédération. Mais comme ce sont les cantons et non la Confédération qui se garantissaient mutuellement leurs constitutions (art. 1) et que les compétences du pouvoir central étaient encore plus faibles que dans l'acte de Médiation, la plupart des spécialistes du droit public considèrent que le Pacte fédéral instituait une confédération d'Etats. On peut leur objecter que, dans des arrêtés, la Diète appelle les cantons "membres de l'Etat fédéral" (20 août 1816) et utilise le terme de Constitution fédérale à la place de Pacte fédéral (15 juillet 1818).

Une conscience nationale s'était développée depuis la République helvétique, en dépit des luttes constitutionnelles. Même un peu floue, l'idée de nation suisse avait un effet intégrateur. A cet égard, l'apparition d'un droit de cité suisse joua un rôle important. La République helvétique avait adopté le concept de nationalité né sous la Révolution française. Elle avait ancré dans sa Constitution (art. 19) le droit de cité suisse, repris dans l'acte de Médiation (chap. 20, art. 4). En 1815, les cantons réintroduisirent le droit de cité cantonal, mais "citoyen suisse" et "Suisse" restèrent en usage dans les accords intercantonaux; ils correspondaient donc à une réalité. Par exemple, dans le concordat de 1819 sur le droit d'établissement, les "Suisses" sont les citoyens des cantons signataires (art. 1) et les personnes sans droit de cité, mais établies de longue date, sont assimilées aux "autres citoyens suisses" (art. 3). D'autres concordats parlent de "ressortissants suisses". La Constitution de 1848 pouvait se référer à ces accords pour proclamer que tout citoyen d'un canton était aussi citoyen suisse (art. 42). Notons aussi que de nombreux concordats font usage des termes "Confédération suisse" et "autorités fédérales".

Les concordats intercantonaux jouèrent un très grand rôle sous le régime du Pacte de 1815. Il ne s'agissait pas simplement d'accords entre Etats souverains (d'ailleurs, les cantons n'étaient pas reconnus comme tels sur le plan international): la portée de ces textes ressort de la terminologie employée et des compétences de la Diète en la matière, qui faisaient d'elle une autorité fédérale. Si douze cantons, soit la majorité, adhéraient à un accord préalablement approuvé à la Diète par la majorité des cantons, le texte devenait un "concordat fédéral". Selon un arrêté de 1836, il n'était plus possible de s'en retirer, sans demander l'assentiment de la majorité des cantons signataires; en cas de refus, l'affaire était portée devant la Diète. Enfin, le principe de majorité était ancré dans le Pacte même. Certes, les concordats ne liaient que leurs adhérents; mais comme ils étaient approuvés et même discutés par la Diète, comme ils faisaient partie du droit fédéral au titre d'arrêtés de la Diète, on peut les considérer comme les précurseurs des lois fédérales. Ils ont inspiré en 1848 et dans les années suivantes les articles constitutionnels sur la citoyenneté et les lois fédérales sur le for du débiteur solvable, le droit d'établissement, le mariage et le divorce entre personnes de confessions différentes, l'origine et les papiers d'identité, la poste, l'armée, le service étranger, la correction de la Linth, les poids et mesures, les monnaies.

<b>Etat fédéral</b><br>Timbre-poste de 1850, lithographié par  Karl Durheim (Musée de la communication, Berne).<BR/>Dès 1849, la poste fédérale prend la relève des postes cantonales et privées. L'administration centrale est encore modeste et les timbres-poste contribuent à faire prendre conscience aux citoyens que l'Etat fédéral existe.<BR/>
Timbre-poste de 1850, lithographié par Karl Durheim (Musée de la communication, Berne).
(...)

Les décisions de la Diète prises à la majorité absolue, soit douze cantons sur vingt-deux, s'appliquaient à l'ensemble de la Confédération. L'attribution de pouvoirs spéciaux au canton directeur (Zurich, Berne ou Lucerne) requérait une majorité des deux tiers, la guerre et la paix, les alliances étrangères une majorité des trois quarts (§ 8, al. 3 et § 9, al. 1 du Pacte fédéral, confirmés par l'art. 45 du règlement de la Diète du 14 septembre 1835). Un réseau d'accords et de concordats, ainsi qu'une terminologie juridique de plus en plus unificatrice liaient entre eux les cantons; une sécession était pratiquement exclue.

Le Pacte de 1815 avait donc mis en place un organisme étatique nouveau, que l'affirmation du principe de majorité et la collaboration instituée par les concordats poussaient vers l'Etat fédéral. Mais il ne contenait aucune disposition sur sa révision, ce qui s'avéra problématique.

Auteur(e): Andreas Kley / PM

2.3 - Echec des efforts de révision (1831-1835)

Après 1830, le mouvement libéral reprit les idées de la Révolution française dans les grands cantons, qui se donnèrent des constitutions "régénérées" et demandèrent une révision du Pacte fédéral allant aussi dans le sens de la Régénération. Mais les conservateurs s'y opposèrent, en exigeant l'unanimité pour toute modification du Pacte. En 1832, la majorité de la Diète (treize cantons et demi) chargea une commission d'élaborer un projet de révision. Le Pacte Rossi prévoyait un Etat fédéral organisé selon le principe de la séparation des pouvoirs; il se heurta, lors de consultations cantonales, à l'opposition des conservateurs catholiques et protestants, des fédéralistes et des radicaux. Un second essai échoua de même dans les années 1833-1835. Ce sont peut-être les allusions explicites du rapport de Pellegrino Rossi à la Constitution américaine qui ont poussé Ignaz Paul Vital Troxler à publier de son côté un projet dans lequel il préconisait le système bicaméral.

Auteur(e): Andreas Kley / PM

2.4 - La fondation de l'Etat fédéral en 1848

Dans les années 1840, le poids des radicaux se renforça dans le camp libéral et celui des réactionnaires chez les conservateurs catholiques. Le conflit s'aviva, tout en se confessionnalisant, dans l'affaire des couvents d'Argovie, les expéditions des corps francs et la fondation du Sonderbund. En 1847, les libéraux emportèrent la majorité à la Diète, qui se demanda le 5 juillet si elle pouvait ordonner la dissolution du Sonderbund par une majorité de douze voix. Le Lucernois Bernhard Meyer défendit la position du Sonderbund et fustigea le "despotisme" de la majorité. Le Thurgovien Johann Konrad Kern répondit que la Diète, certes incompétente dans de nombreux domaines, pouvait décider à la majorité absolue de toutes les affaires fédérales; en effet, une disposition du Pacte fédéral disait clairement que la majorité absolue, soit douze voix, suffisait pour rendre une décision contraignante, sauf dans les questions requérant expressément une majorité des trois quarts, telles que les déclarations de guerre et les conclusions d'alliances. Les libéraux se rallièrent à la thèse de Kern et la Diète décida la dissolution du Sonderbund par treize voix (douze cantons et deux demi-cantons). Il faut noter que dans ce débat politico-juridique, les deux parties se référaient au Pacte de 1815 tout en se déclarant prêtes à le remplacer par une nouvelle loi fondamentale.

Après la campagne militaire de novembre 1847 qui permit de défaire le Sonderbund, la voie était libre pour une réforme du Pacte fédéral. La commission de révision créée avant le début de la guerre se mit au travail le 17 février 1848. Achevé le 8 avril 1848 déjà, son projet fut adopté par la Diète le 27 juin 1848, presque sans modification, à une majorité de treize voix. Son intitulé, "Constitution fédérale de la Confédération suisse", avait auparavant parfois désigné le Pacte de 1815.

Il restait à décider de la procédure à suivre pour la mise en vigueur de cette nouvelle Constitution fédérale. On s'inspira des constitutions régénérées de Berne et Bâle-Ville, selon lesquelles toute révision du Pacte fédéral devait être soumise au peuple. Sans guère hésiter, on admit qu'elle serait adoptée si une majorité des cantons l'adoptait, en application du principe de majorité prévu par le Pacte et auquel on s'était habitué grâce aux concordats. En vertu des dispositions transitoires de la Constitution de 1848, chaque canton devait se prononcer sur le nouveau texte selon la procédure prévue par sa constitution ou à défaut par la voix de sa plus haute autorité (art. 1), puis transmettre le résultat à la Diète par l'entremise du canton directeur (art. 2). Quinze cantons et demi acceptèrent, contre six et demi, presque tous anciens membres du Sonderbund. Des votations populaires eurent lieu partout, sauf à Fribourg, où le Grand Conseil seul s'exprima, le gouvernement (radical) ayant craint un résultat négatif. La plupart des cantons qui avaient refusé déclarèrent qu'ils acceptaient la décision de la majorité et se sentaient désormais liés à la Constitution.

Des spécialistes ont contesté la légitimité du recours au principe de majorité. Ludwig Rudolf von Salis tenait la Constitution de 1848 pour un "fait historique advenu au mépris du droit en vigueur". Jakob Schollenberger, en revanche, était d'avis que "de tout temps, dans la conception suisse du droit, (il a paru) fondé de procéder, dans certaines circonstances, à une modification, même fondamentale, en s'appuyant sur la simple majorité des cantons". Quoi qu'il en soit, la révision de 1848 aurait été impossible si un mouvement d'intégration ne l'avait précédée. La fondation de l'Etat fédéral, sur fond de conscience nationale renforcée, apparaît comme la conséquence d'une longue évolution, même si elle est aussi le résultat de la guerre du Sonderbund et des circonstances particulières qui régnaient en 1848, année de révolutions en Europe.

<b>Etat fédéral</b><br>Pièce de cinq francs en argent, 1850, dessin de Friedrich Fisch, gravée par  Antoine Bovy (Musée national suisse).<BR/>En exécution de la Constitution de 1848, la loi du 7 mai 1850 adopta le franc français pour unité monétaire. L'Assemblée fédérale décida le retrait de toutes les monnaies cantonales.<BR/>
Pièce de cinq francs en argent, 1850, dessin de Friedrich Fisch, gravée par Antoine Bovy (Musée national suisse).
(...)

Auteur(e): Andreas Kley / PM

3 - L'Etat fédéral après 1848

3.1 - Période de stabilité jusqu'en 1874

Si les ultras du camp catholique adoptèrent une attitude de refus face à la nouvelle organisation du pouvoir, les conservateurs protestants y participèrent dès le début et les fédéralistes conservateurs catholiques saisirent bientôt les avantages qu'elle leur offrait. Grâce au système bicaméral, repris du modèle américain, (Assemblée fédérale composée de deux conseils égaux en droit), les cantons disposaient d'une grande influence dans la politique fédérale. Assurés de leurs prérogatives par l'article 3 (ils "exercent tous les droits qui ne sont pas délégués au pouvoir fédéral"), ils restaient souverains en matière scolaire et ecclésiastique. Ils étaient à l'abri d'une centralisation excessive imposée par le biais d'une révision constitutionnelle, partielle ou totale, puisque celle-ci requérait l'approbation de la majorité des Etats (chacun étant libre de consulter soit le peuple, soit le Grand Conseil).

Les principaux soutiens de l'Etat fédéral (élite des possédants et des professions libérales, classe moyenne bourgeoise), rapprochés par leurs réseaux de relations personnelles, politiques et d'affaires, façonnèrent l'économie et la société selon leurs intérêts. Ils bénéficièrent dans les années 1850 d'une croissance économique que soutinrent notamment la stabilité politique retrouvée et l'activité des chantiers ferroviaires, et qui valut à l'Etat des revenus plus élevés qu'on ne l'attendait. Les classes populaires, les petits paysans, les artisans, les ouvriers, qui commençaient à s'organiser, ainsi que les femmes étaient largement exclus de la vie politique. Il fallut des années pour abolir partout les formes cachées de suffrage censitaire.

Après la révision constitutionnelle partielle de 1866 (les juifs obtinrent les mêmes droits que les chrétiens), deux courants souhaitaient aller plus loin. Le mouvement démocratique exigeait que fussent introduits sur le plan fédéral (et non seulement cantonal) des droits populaires transformant la démocratie représentative en démocratie directe. Les radicaux demandaient une unification du droit, car il restait beaucoup d'obstacles au commerce, malgré l'abolition des douanes intérieures, du fait que chaque canton avait son droit civil et pénal. Pour des raisons politiques, juristes et politiciens préconisaient un Code civil et pénal national. En outre, les radicaux voulaient une armée plus centralisée, face à l'unification de l'Italie et de l'Allemagne.

Auteur(e): Andreas Kley / PM

3.2 - L'élargissement des compétences de l'Etat fédéral depuis 1874

Après le rejet en 1872 d'un projet jugé trop centraliste par les conservateurs catholiques et protestants, par la minorité romande et par une partie des radicaux, une révision d'esprit moins unitaire fut adoptée deux ans plus tard. Pour l'essentiel, la Constitution de 1874 renforçait la position de la Confédération face aux cantons et face à l'Eglise catholique (à long terme cependant, le Kulturkampf conforta aussi les catholiques). Elle introduisait le référendum facultatif, donc une démocratie semi-directe où les associations allaient jouer un rôle accru; tôt ou tard, il faudrait associer au pouvoir les forces capables de faire aboutir un référendum (Démocratie de concordance). Les premiers à en profiter furent les conservateurs catholiques, entrés au Conseil fédéral en 1891. Le rapprochement entre ce parti et les radicaux était surtout dû à la crainte du mouvement ouvrier. L'intégration, au XXe s., des agrariens et des socialistes, se fera selon le même procédé.

La Constitution de 1874 amorça le processus qui fera de la Confédération un "arbitre entre les groupes d'intérêt", chargée finalement d'"organiser le social" et de "résoudre les problèmes de répartition" (Brigitte Studer). Par le biais de modifications constitutionnelles partielles (env. 140 jusqu'en 1999), l'Etat central se vit confier de nombreuses tâches nouvelles, résultant de l'évolution socio-économique (deuxième révolution industrielle, urbanisation, essor démographique, tertiarisation, progrès technique, etc.), ou assumées précédemment par les cantons. L'unification du droit civil et pénal progressa: entrée en vigueur du Code des obligations en 1883, puis, en vertu d'une compétence fédérale décidée en 1898, du Code civil en 1912 et du Code pénal en 1942; loi fédérale de 1889 sur les poursuites et faillites, en cas de dettes privées et publiques. L'Etat est intervenu dans le domaine social en promulguant la loi sur les fabriques en 1877, celles sur la responsabilité civile en 1875-1881, en créant des assurances sociales. Il s'est aussi occupé des transports, de l'énergie et du droit de cité.

<b>Etat fédéral</b><br>Le Palais fédéral au début de l'année 1900, photo anonyme (Musée de la communication, Berne).<BR/>Au centre, le bâtiment du Parlement est presque terminé, des grues installent la coupole à tambour qui viendra couronner le tout et conférera au palais le statut de monument national.<BR/>
Le Palais fédéral au début de l'année 1900, photo anonyme (Musée de la communication, Berne).
(...)

Auteur(e): Andreas Kley / PM

3.3 - Du fédéralisme d'exécution aux nouvelles conceptions de l'Etat fédéral

Profondément enraciné dans la conscience historique des citoyens, l'Etat fédéral tel qu'il était compris en Suisse ne fut jamais remis sérieusement en question avant les années 1960. Quelques juristes et politiciens commencèrent alors à se demander si le transfert de tant de tâches à la Confédération et plus généralement l'évolution économique et sociale n'exigeaient pas un examen approfondi des principes de l'Etat fédéral ou de la répartition des compétences.

<b>Etat fédéral</b><br>Hôtel des postes à Lausanne (place Saint-François), construit de 1896 à 1900; photo publiée par la Direction des constructions fédérales à Berne en 1901 (Musée de la communication, Berne).<BR/>
Hôtel des postes à Lausanne (place Saint-François), construit de 1896 à 1900; photo publiée par la Direction des constructions fédérales à Berne en 1901 (Musée de la communication, Berne).
(...)
<b>Etat fédéral</b><br>Hôtel des postes et télégraphes à Berne (<I>Bollwerkpost</I>), construit de 1903 à 1905, photo publiée par la Direction des constructions fédérales à Berne en 1905 (Musée de la communication, Berne).<BR/>Au tournant du siècle, la Confédération veut imposer son image centralisatrice en faisant construire pour les postes fédérales de véritables palais Renaissance, remis à la mode par l'hôtel de ville de Paris. Si l'esthétique de ces bâtiments est tournée vers le passé, en revanche la technique est moderne, puisqu'ils sont construits en béton armé système Hennebique, technique "pilote" diffusée en Suisse par l'ingénieur Samuel de Mollins.<BR/>
Hôtel des postes et télégraphes à Berne (Bollwerkpost), construit de 1903 à 1905, photo publiée par la Direction des constructions fédérales à Berne en 1905 (Musée de la communication, Berne).
(...)

Les fédéralistes critiquèrent les tendances unitaires qui n'avaient cessé de gagner du terrain. Ils pensaient en particulier que l'impôt fédéral direct menaçait l'autonomie financière des cantons. Issu de taxes levées pendant les guerres mondiales en vertu des pleins pouvoirs, cet impôt provisoire devenait permanent. En 1958, il fut inscrit dans la Constitution (art. 41ter) pour une période limitée, qui dès lors a toujours été prolongée (actuellement jusqu'en 2020, selon les dispositions transitoires à l'art. 128 de la Constitution de 1999).

D'autres soulignèrent l'extrême inégalité entre les Etats membres. Certains cantons, comme Appenzell Rhodes-Intérieures ou Uri, ont la taille d'une commune, et son importance. A l'inverse, Zurich a un poids démographique et économique suffisant pour former un Etat respectant le principe du partage des pouvoirs. Dans les votations qui requièrent la majorité des Etats (modifications de la Constitution, traités d'adhésion à une organisation de sécurité collective ou à une communauté supranationale, lois fédérales urgentes sans base constitutionnelle et dont la durée de validité dépasse une année), 15 000 Appenzellois des Rhodes-Intérieures pèsent moitié autant et 38 000 Uranais pèsent autant que 1,2 million de Zurichois. Cette disproportion se retrouve au Conseil des Etats, dont le rôle s'est accru depuis la fondation de l'Etat fédéral.

On mit aussi en cause les conséquences discutables du partage des compétences. Les cantons devaient non seulement observer les directives de la Confédération dans de nombreux domaines, mais s'organiser de manière à remplir les multiples tâches d'exécution qu'elle leur confiait de plus en plus et qui grevaient leurs budgets. Cependant ils ne profitaient pas entièrement de la marge de manœuvre que leur laissait la Constitution. De leur plein gré, ils adaptaient leurs structures à celle de la Confédération davantage que ne l'auraient exigé les dispositions sur la garantie des constitutions cantonales (art. 6 de la Constitution de 1874, art. 51 de celle de 1999), visant au respect d'un certain niveau démocratique. Ils compensaient leur perte d'autonomie en interprétant les lois fédérales à leur manière, procédé discutable d'un point de vue juridique, par exemple dans le domaine de l'aménagement du territoire et de la fiscalité. Ce "fédéralisme d'exécution" était et reste contraire au principe de l'égalité de traitement.

Une réforme fondamentale semblait donc s'imposer. Des motions pour une révision complète de la Constitution furent déposées au Conseil national et au Conseil des Etats en 1965. Issu de longs travaux préparatoires, le projet de 1977 s'effondra dès le stade de la consultation, notamment parce qu'il réglait insuffisamment la question du partage des compétences. La révision s'enlisa.

En 1984, le Parlement proposa de prendre un premier ensemble de mesures (le peuple les approuvera pour la plupart) pour désenchevêtrer les tâches entre cantons et Confédération, dans le domaine de l'exécution des peines et des mesures pénales, de la protection civile, de la scolarité obligatoire, des réfugiés, de la péréquation financière, de la part cantonale aux droits de timbre et aux taxes sur l'alcool. Un deuxième "paquet", en 1988, permit de débrouiller les compétences dans l'encouragement aux universités, l'assurance invalidité, les transports routiers et la défense nationale. Dans les années 1980, les cantons intensifièrent leur collaboration, soit qu'ils aient voulu exercer ainsi davantage d'influence politique au niveau fédéral, soit qu'ils aient visé une certaine coordination dans l'exécution des tâches qui leur incombaient.

En conséquence, le débat sur l'Etat fédéral et sur le fédéralisme bénéficia dans les années 1980 et 1990 d'une argumentation plus nuancée. On reconnaissait d'un côté que les cantons, souples et proches du citoyen, remplissaient mieux les tâches classiques de l'Etat; la proximité s'avérait un avantage, justement, pour exécuter les lois fédérales. On observait non sans autosatisfaction que de grands Etats unitaires, comme la France, la Grande-Bretagne, l'Espagne ou l'Italie, lançaient une timide décentralisation dans le cadre de la politique européenne. En outre, on attribuait le succès extraordinaire de l'Etat helvétique à ses structures fédéralistes et l'on se réjouissait que sa quote-part fût restée plus basse que dans les pays voisins. D'un autre côté, on n'ignorait pas que les changements sociaux entraînaient une érosion du modèle fédéral, en Suisse comme dans d'autres pays. Dans le contexte de l'intégration européenne et de la mondialisation, il fallait une certaine unité pour répondre aux besoins de l'économie et de la société. De nombreuses tâches étatiques essentielles, par exemple dans le domaine de l'environnement, de l'asile, des transports, dépassaient les ressources financières et humaines des cantons, ce qui justifiait leur transfert à la Confédération au cours du XXe s.

L'imbrication croissante des tâches cantonales et fédérales, peu à peu admise comme un fait, faisait de l'Etat fédéral un objet complexe. Au problème de la claire délimitation des compétences entre les Etats membres et l'Etat central vint s'ajouter vers la fin du XXe s. celui des structures à donner à leur collaboration, indispensable face à la multiplication des tâches. La Constitution de 1999 reflète cette conception différenciée de l'Etat fédéral; elle parle explicitement de collaboration et d'entraide entre la Confédération et les cantons (art. 44). Comme elle regroupe dans son titre 3 les dispositions, autrefois éparses, relatives au partage des compétences et qu'elle insiste sur la participation des cantons au processus législatif (art. 45), elle a sans doute renforcé la position de ces derniers. Mais elle n'a rien changé au partage des compétences lui-même ni aux instruments dont les cantons disposent pour défendre leurs intérêts (initiative cantonale, référendum à la demande de huit cantons). C'est pourquoi le Conseil fédéral a proposé au Parlement, en 2001, une réforme de la péréquation financière et du partage des tâches. Accepté par les Chambres en 2003, le projet a été approuvé en votation populaire en 2004 et est entré en vigueur en 2008.

<b>Etat fédéral</b><br>Sources: Constitution fédérale de 1999; U. Häfelin, W. Haller, <I>Schweizerisches Bundesstaatsrecht</I>, <SUP>5</SUP>2001; C. Sonderegger, M. Stampfli, éd., <I>Lexikon für Politik, Recht, Wirtschaft, Gesellschaft</I>, <SUP>3</SUP>2001 © 2003 DHS et Atelier Marc Zaugg, Berne.<BR/>
Organigramme simplifié des institutions politiques de la Suisse en 2000

Auteur(e): Andreas Kley / PM

Références bibliographiques

Sources imprimées
Offizielle Sammlung der das Schweizerische Staatsrecht betreffenden Aktenstücke, der in Kraft stehenden Eidgenössischen Beschlüsse, Verordnungen und Concordate und der zwischen der Eidgenossenschaft und der benachbarten Staaten abgeschlossenen besonderen Verträge, 3 vol., 1820-1824
– H. Nabholz, P. Kläui, Quellenbuch zur Verfassungsgeschichte der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Kantone von den Anfängen bis zur Gegenwart, 31947
– A. Kölz Quellenbuch zur neueren schweizerischen Verfassungsgeschichte, 2 vol., 1992-1996
Bibliographie
– S. Brie, Der Bundesstaat, 1874
– J.C. Bluntschli Geschichte des schweizerischen Bundesrechtes von den ersten ewigen Bünden bis auf die Gegenwart, 2 vol., 21875
– J.J. Blumer, J. Morel, Handbuch des schweizerischen Bundesstaatsrechtes, 1, 31891
– L.R. von Salis, «Bundesverfassung», in HWSVw, 1, 684-692
– H. Nabholz, Der Kampf um den zentralistischen Gedanken in der eidgenössischen Verfassung 1291-1848, 1918
– A. Heusler, Schweizerische Verfassungsgeschichte, 1920
– E. His Geschichte des neuern Schweizerischen Staatsrechts, 3 vol., 1920-1938
– J. Schollenberger, Das Bundesstaatsrecht der Schweiz, 21920
– F. Fleiner, «Die Gründung des schweizerischen Bundesstaats im Jahre 1848», in Ausgewählte Schriften und Reden, 1941, 53-80
– E. Bonjour, Die Gründung des schweizerischen Bundesstaats, 1948
– W.E. Rappard, La Constitution fédérale de la Suisse, 1948
– M. Kopp, Die Geltung des Mehrheitsprinzips in eidgenössischen Angelegenheiten vom 13. Jahrhundert bis 1848 in seiner Bedeutung für die alte Eidgenossenschaft, 1959
– U. Häfelin, «Der kooperative Föderalismus in der Schweiz», in RDS, 88, 1969, 549-741
– H.C. Peyer, Verfassungsgeschichte der alten Schweiz, 1978
– J.-F. Aubert, Petite hist. constitutionnelle de la Suisse, 31979
– R. Germann, E. Weibel, éd., Manuel système politique de la Suisse, 3, 1986
– J.-F. Aubert et al. éd., Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 29 mai 1874, 1987-1996 (fiches avec bibliogr.)
– C. Hilty, Les constitutions fédérales de la Confédération suisse, 1991 (all. 1891)
– U. Im Hof, Mythos Schweiz, 1991
– A. Kölz, Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte, 1992
– Th. Hildbrand, A. Tanner, éd., Im Zeichen der Revolution, 1997
– S. Arlettaz et al. éd., La Constitution fédérale en chantier, 1998
– U. Häfelin, W. Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 52001
– A. Vatter, S. Wälti, éd., Le fédéralisme suisse dans une perspective comparée, 2003

Auteur(e): Andreas Kley/PM