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Chancellerie

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La chancellerie est le cœur de l' administration. Le terme de cancellaria au sens moderne apparaît pour la première fois dans les sources vers la fin du XIIe s. Auparavant, la chancellerie était désignée par le mot scrinium (qui signifie d'abord coffret, écrin, puis bureau, archives). Cancellarius est plus ancien. Conformément à la tradition du Bas-Empire, on employait ce dernier terme dans le royaume franc pour le secrétaire d'un tribunal ou d'un comté, ou encore, au IXe s., pour un simple greffier. A partir de 868, le responsable de la chancellerie du roi de Germanie prit le nom de cancellarius, imité peu à peu par ses confrères d'autres chancelleries.

1 - Moyen Age et temps modernes

Contrairement à l'administration romaine tardive qui assortissait tout acte administratif d'un document écrit, les chancelleries du Moyen Age et des temps modernes ont repris de la chancellerie pontificale l'habitude de concentrer le plus possible les documents administratifs en un même lieu. Deux traits caractérisent les chancelleries médiévales: la prédominance du clergé et le contact étroit avec les archives. Sous les Mérovingiens, le personnel se composait encore de fonctionnaires laïques; à partir des Carolingiens, il faisait partie de la chapelle de la cour. Sous Louis le Germanique, l'archichapelain devint le chef de la chancellerie; à partir de 870 (et sans interruption depuis 975), l'archevêque de Mayence le remplaça, bien que ses pouvoirs se soient limités à la partie allemande de l'Empire.

Pour ce qui est du territoire de la Suisse actuelle, une disparité est-ouest aussi bien que sud-nord se constate dans les domaines de la conservation des écrits juridiques et administratifs. En Rhétie et en Suisse romande, la tradition antique et franque se maintint, alors qu'elle disparut en Alémanie. Les notaires et leurs grandes séries de registres restèrent limités pour l'essentiel en Suisse occidentale et dans les vallées du sud des Alpes. Avant le milieu du XIIIe s., il n'exista pas de chancellerie en tant qu'appareil administratif permanent, à quelques rares exceptions près, par exemple à Saint-Gall. Les historiens excluent actuellement leur existence dans les seigneuries telles que celle des Habsbourg. Les premiers secrétaires de ville firent leur apparition vers la fin du XIIIe s. A l'ouest et au sud, cette évolution fut légèrement antérieure. En règle générale, ce furent d'abord les institutions ecclésiastiques (diocèses et couvents) qui disposèrent de chancelleries bien organisées. Les premiers secrétaires de ville furent des clercs, que des laïcs remplacèrent peu à peu.

Vu ces différences d'évolution, il n'est pas toujours aisé de déterminer si l'on a réellement à faire à une chancellerie. Un des critères est l'existence de registres, ces aide-mémoire dans lesquels on consignait selon le modèle pontifical les lettres expédiées, les contrats conclus, les actes passés dans sa langue ou dans une autre, les décrets promulgués et les jugements prononcés. Le plus ancien registre conservé date de 1253 et provient du chapitre cathédral de Lausanne. Vers 1280, un registre fut ouvert par le chapitre cathédral de Sion. Le plus ancien registre de la chancellerie épiscopale de Genève fut utilisé de 1428 à 1466. Dans celle de l'évêque de Constance, on commença par établir des registres de brouillons en 1434. A Bâle, on ne connaît pas de registres médiévaux dans la chancellerie de l'évêque; par contre, celle de l'official en remplit plusieurs dès la seconde moitié du XVe s. Trois types de registres permettent d'établir le degré d'évolution des chancelleries urbaines: les recueils de missives, qui répertorient la correspondance courante du Conseil, les recueils judiciaires et les registres contenant les mandats et les ordonnances adressés aux fonctionnaires et aux sujets. Les plus anciens recueils de missives connus proviennent de la chancellerie de Bâle. Ils sont inaugurés en 1386 (mais conservés depuis 1409) et seront en usage jusqu'au XIXe s. Des recueils semblables furent introduits en 1421 à Zurich, en 1442 à Berne et en 1449 à Fribourg. Dans la plupart des autres villes, ces séries ne commencèrent qu'au XVIe s. Les plus anciens recueils judiciaires, qui contiennent les actes avec mention de leur émission, sont les protocoles des jugements et des appels (1394) de Bâle, les livres de sentences de Fribourg (1403) et ceux de décrets de Berne (1411). Quant aux Rufbücher de Bâle (1417) et aux livres de police de Berne (1458), ils sont les premiers registres de mandats et d'ordonnances connus. L'évolution des archives urbaines peut également être suivie à l'aide des sources fournies par l'administration financière ou par des particuliers (secrétaire de ville et greffier, greffier de tribunal, Secrétaire baillival, etc). La consolidation des acquisitions territoriales au XVe s. de même que leur gestion (par exemple à Lucerne vers 1430) conduisirent au développement des administrations urbaines et à celui, concomitant, des chancelleries (Seigneurie territoriale). L'évolution ultérieure se déroulera parallèlement aux avancées de l'Etat des XVIe et XVIIe s.

Auteur(e): Anton Gössi / WW

2 - Chancelleries cantonales et fédérale aux XIXe et XXe siècles

Dans les cantons, la direction de la chancellerie de l'Etat ou de celle du Conseil est confiée à un chef dont l'appellation varie: chancelier d'Etat ou de l'Etat (Fribourg, Valais, Vaud, Genève, Neuchâtel, Jura) et son équivalent en italien (Cancelliere dello Stato, Tessin), "écrivain" (scribe) de l'Etat (Staatsschreiber, Zurich, Berne, Bâle-Ville, Schwytz, Soleure, Lucerne, Schaffhouse, Thurgovie, Argovie), "écrivain" du Conseil (Ratschreiber ou Ratsschreiber, Glaris, Appenzell Rhodes-Extérieures, Appenzell Rhodes-Intérieures), "écrivain" du Pays (Landschreiber, Obwald, Nidwald, Bâle-Campagne, Zoug), directeur de la chancellerie (Kanzleidirektor, Uri, Grisons), secrétaire de l'Etat (Staatssekretär, Saint-Gall).

La Diète de l'ancienne Confédération n'avait pas de chancellerie; pour la rédaction des recès, elle se servait de celle du canton où avait lieu la session. L'acte de Médiation de 1803 (chapitre XX, art. 38) créa la fonction de chancelier fédéral. Elle dérivait d'une part de celle des anciens chanceliers cantonaux, de l'autre de celle du secrétaire général du Directoire helvétique. Elle fut longtemps (avec celle du secrétaire fédéral, bras droit du chancelier) la seule fonction permanente de la Confédération. La fonction se maintint sous la Restauration (Pacte fédéral de 1815, article 10). Le chancelier était responsable de la rédaction des protocoles de la Diète fédérale, de la correspondance avec les cantons et l'étranger, de l'impression de recès et de la collection officielle des lois fédérales, des décisions, ordonnances, concordats et traités avec l'étranger, de même que lui étaient confiées les Archives fédérales. Peu à peu s'y ajoutèrent la traduction en français de ces documents, mais aussi des tâches diplomatiques dans les relations avec l'étranger.

Lorsque furent créés l'Etat fédéral et ses institutions -, Conseil fédéral, Assemblée fédérale et administration fédérale - la chancellerie cessa d'être le seul organe permanent de la Confédération. De 1848 à 1895, elle fut rattachée à l'Intérieur, de 1896 à 1967 au Département politique (Affaires étrangères). Les Archives fédérales restèrent une section spéciale de la chancellerie fédérale jusqu'en 1895; elles devinrent ensuite une division de l'Intérieur. Entre 1926 et 1972, les services du Parlement se séparèrent de plus en plus de la chancellerie et ne lui furent plus soumis qu'administrativement jusqu'à la promulgation de la nouvelle Constitution; ils sont devenus indépendants le 1er janvier 2000. La chancellerie regroupe tous les écrits de l'administration fédérale (entrée et sortie des documents, préparation de dossiers, transmission aux départements compétents, contrôle des affaires et remise aux Archives fédérales). Elle s'occupe des services de l' huissier, des accréditations, assiste le Conseil fédéral (préparation des séances, établissement des extraits de procès-verbaux, des traités d'Etat, des pleins pouvoirs, des lettres de créance et de recommandation), centralise les travaux de rédaction et de traduction, édite les textes de loi (Recueil systématique des lois et ordonnances 1848-1947, publié de 1949 à 1957, Recueil systématique du droit fédéral dès 1970), dirige la bibliothèque du Parlement et de l'administration fédérale et, jusqu'en 1999, gérait l'Office des imprimés et du matériel, passé dès lors au Département des finances. En 1926, s'y ajouta la prise en charge des votations, élections du Conseil national, initiatives et référendums, en 1967, la rédaction des actes législatifs fédéraux. En 2000, le rôle de la chancellerie fédérale fut discuté dans le cadre de la réforme de la direction de l'Etat.

En 1848, le chancelier de la Confédération avait obtenu une position de magistrat. Après 1918, sa fonction fut de plus en plus réduite aux travaux de chancellerie. A partir de 1967 cependant, après l'affaire des Mirage, elle fut revalorisée et la chancellerie devint proprement l'état-major du Conseil fédéral. La dispense de conseils, la coordination et le contrôle interdépartemental, de même que la préparation des directives gouvernementales représentaient, avec ses tâches de directeur, les points forts de l'activité du chancelier en 2000.

Depuis 1803, les tâches et la position des chancelleries cantonales ne se distinguent guère de celles de la chancellerie fédérale. Dans certains cantons cependant, elles ne s'occupent pas de l'exercice des droits politiques, confié à un département. Dans quelques cantons, le secrétariat du parlement s'est récemment émancipé, suivant en cela l'évolution fédérale.

Auteur(e): Hans-Urs Wili / WW

Références bibliographiques

Bibliographie
– K. Mommsen, «Das Basler Kanzleiwesen des Spätmittelalters», in BZGA, 74, 1974, 159-188
– P. Rück, «Das öffentliche Kanzellariat in der Westschweiz (8.-14. Jahrhundert)», in Landesherrliche Kanzleien im Spätmittelalter, 1984, 203-271
– W. Buser, «Art. 105», in Commentaire de la Constitution de la Confédération suisse du 29 mai 1874, éd. J.-Fr. Aubert et al., 4, 1987
LexMA, 5, 910-929
– M. Klaus, éd., Quelle chance pour nos institutions?, 1995, 137-203
– R. Aebischer et al., Jubiläumsschrift: Staatskanzlei -- Stabsstelle im Zentrum der Entscheidungsprozesse, 2000
– P. Rück, «Zur Diskussion um die Archivgeschichte: Die Anfänge des Archivwesens in der Schweiz (800-1400)», in Elementa diplomatica, 9, 2000, 5-16