• <b>Police</b><br>Affiche en vue des votations au sujet de la loi fédérale sur la protection de l'ordre public du 11 mars 1934, réalisée par  Emil Cardinaux (Bibliothèque nationale suisse, Cabinet des estampes). Connue sous le nom de Lex Häberlin II, cette loi avait été adoptée par le Parlement en octobre 1933, motivée par la montée des fronts et la crainte de troubles sociaux. Elle sera refusée par 53,8% de la population, suite à la demande de référendum. La protection de l'ordre public relève de la police des cantons et des communes.
  • <b>Police</b><br>"La police aide... elle cherche des aides", affiche réalisée par l'école d'arts appliqués de Bâle pour le Département de la police de Bâle-Ville en 1965 (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).

Police

Le terme de police désigne aujourd'hui toute organisation officielle chargée de faire respecter l'ordre et la sécurité, mission de droit public. Il vient du grec politeia (Etat, vie publique) et du latin politia (ordre étatique). Les tâches de la police découlent du droit administratif et du droit pénal. Dans un Etat de droit, toute action policière repose sur une base légale, suit les principes de nécessité et de proportionnalité et ne peut servir des intérêts privés. En Suisse, à l'exception de la protection de l'Etat, la police dépend des cantons. Les villes et les plus grandes communes disposent de leur police, chargée surtout de la circulation et de surveillance administrative. La Sécurité militaire exécute dans le domaine de l'armée des tâches en matière de police.

1 - La "bonne police" de l'Ancien Régime

Dès le début du XVIe s., le concept de "bonne police" désigna le but de l'Etat consistant à assurer l'"état de bon ordre". Les développements institutionnels et économiques survenus après 1648 provoquèrent un déplacement du concept; des objectifs que se donne la politique, il s'appliqua aux moyens dont elle dispose. Dans le cadre de l'économie politique, tous les domaines de l'administration intérieure de l'Etat absolutiste furent soumis au pouvoir de la "bonne police" (Absolutisme). Du XVIe au XVIIIe s., les cantons suisses prirent eux aussi des mesures destinées à étendre, centraliser et unifier la législation, la jurisprudence et l'administration. Les règles formulées dans les mandats souverains réglementèrent les domaines public et privé de l'existence selon la représentation de l'ordre que se faisait l'autorité politique. Le système juridique n'étant unifié ni au niveau fédéral, ni à l'intérieur des cantons, ces règles ne purent être introduites et appliquées sur l'ensemble du territoire, ce qui laissa aux communes une grande marge dans la mise en œuvre de leurs mesures de sécurité. La plupart du temps, dans les communes, des guets élus par les assemblées de citoyens veillaient bénévolement à la tranquillité et à l'ordre.

Dès le Moyen Age, les villes créèrent des fonctions chargées d'assurer l'ordre public. Parmi celles-ci, on relève notamment les gardes urbaines, les valets de ville et les sautiers. Dans les campagnes sujettes, apparurent au début du XVIIIe s. des fonctions comme celle de patrouilleur de la maréchaussée. Dès le XVIe s., des chasses aux mendiants furent sporadiquement organisées dans les campagnes. Comme une forte augmentation du nombre des errants avait été constatée après 1648, les autorités établirent selon le modèle français des postes de gendarmerie chargés de contrôler une région. "Chasses aux gueux" et patrouilles restèrent toutefois jusqu'à la fin du XVIIIe s. largement sans effet. La Diète abolit en 1771 celles lancées dans tout le pays.

Dès le milieu du XVIIIe s., les Lumières allemandes limitèrent le concept de "bonne police" à l'installation et au maintien de l'ordre public, ainsi qu'à la protection contre les dangers. Vers la fin de l'Ancien Régime, les textes juridiques suisses reprirent cette limitation. En même temps s'imposa l'idée d'une police institutionnellement organisée et moderne, spécialement formée, portant l'uniforme, hiérarchisée, séparée du reste de l'administration et représentant la force publique à l'intérieur des frontières. L'introduction d'une telle police dans les cantons résulta directement de la création de nouvelles structures étatiques et administratives. Ce processus de transformation s'acheva souvent au moment où le langage utilisa corps de police à la place de corps de gendarmes, vers la fin du XIXe s. et au début du XXe siècle.

Auteur(e): Christoph Ebnöther / OME

2 - Les mutations du début du XIXe siècle

L'une des caractéristiques les plus importantes de la République helvétique fut la création d'un espace politique unifié, dans lequel devait être édifié un appareil étatique moderne. Le projet d'une police suisse, d'après le modèle français, resta toutefois lettre morte pour des raisons financières et organisationnelles.

L'autonomie cantonale ayant été rétablie par l'acte de Médiation en 1803 et l'égalité juridique entre villes et campagnes introduite, la majorité des cantons, répondant aux appels de la Diète, mirent sur pied des corps cantonaux de gendarmes en 1803 et 1804. Formés d'anciens mercenaires et jouissant au début d'une piètre réputation, ces corps étaient organisés selon un système de postes décentralisés. Les gendarmes étaient engagés en première ligne dans les chasses aux mendiants. Comme, jusqu'à la fondation de l'Etat fédéral, les milices cantonales étaient principalement responsables de la sécurité intérieure, les corps de gendarmerie ne représentaient pas encore une force publique au sens moderne du terme. Dans les années 1820 et 1830, ils reprirent néanmoins progressivement les missions dévolues sous l'Ancien Régime aux fonctions les plus diverses.

La Constitution de la République helvétique, puis les constitutions cantonales à partir de 1803 stipulèrent également l'autonomie juridique des communes. Dans les premières décennies du XIXe s., les gardes bourgeoises et urbaines évoluèrent vers des corps de police indépendants, qui se développèrent parallèlement aux gendarmeries cantonales. Cette dualité policière, alimentée par les tensions entre la souveraineté étatique et l'autonomie communale, déboucha sur un conflit resté brûlant. Avec la croissance des communes, de nouvelles polices communales virent le jour au XXe s. En revanche, les agents de police villageois ne remplirent que des missions subalternes jusqu'au début du XXIe s.

Auteur(e): Christoph Ebnöther / OME

3 - Après 1848

La Constitution fédérale de 1848 fixa les structures policières de la Suisse moderne. Les compétences policières de la Confédération restent aujourd'hui encore très limitées (Police fédérale). A l'exception des unités relevant de l'armée, la Confédération ne dispose d'aucune force de police opérationnelle et demeure dépendante de la collaboration avec les cantons. La coopération intercantonale entre les corps de police puise ses racines dans la période de la Médiation et fut encouragée par la Confédération peu avant 1900, dans le sens d'une meilleure coordination des activités des polices cantonales. La première conférence des commandants de police eut lieu en 1896 et, depuis 1905, les directeurs cantonaux de police se rencontrent régulièrement. Dans la seconde moitié du XXe s., les cantons conclurent des concordats de coopération policière régionale, qui devaient à l'origine faciliter les poursuites de malfaiteurs au-delà des frontières cantonales. Ces concordats furent aussi à la source d'institutions de formation et d'infrastructures policières communes pour les cantons de taille petite et moyenne; ils formèrent également la base d'unités d'intervention spéciales. En 1946, l'Institut suisse de police fut fondé à Neuchâtel; fondation de droit privé, il a pour buts d'organiser l'instruction, d'élaborer des principes généraux et d'améliorer la collaboration entre les corps de police cantonaux.

Selon la doctrine libérale, la protection des biens relève de la tranquillité publique, de la sécurité et de l'ordre. Ces concepts étaient toutefois dépourvus d'une définition claire, d'où le recours à la "clause générale de police", qui permet d'intervenir dans des situations d'urgence et sans base légale directe. L'examen de tels cas déclencha une discussion, qui dure encore, sur les compétences de la police dans un Etat démocratique. Dans le champ de tensions qui s'étend entre la protection des libertés assurée par la Constitution et les interventions policières, l'arbitraire policier fut régulièrement pris à partie. Pour parer à ce dernier, trois principes limitent la marge de manœuvre de la police: ceux de légalité et proportionnalité et celui prévoyant que les procédures ne doivent viser que le perturbateur. Cette discussion revint à l'ordre du jour dès la seconde moitié du XIXe s., à propos des grèves, mais aussi au XXe s., en lien avec la question jurassienne et pendant les soulèvements de jeunes à la fin des années 1960 et au début des années 1980.

A partir de 1830, l'approche libérale du concept de police s'imposa dans les cantons sur le plan légal et élargit de fait le champ d'activité des policiers. Les missions de plus en plus nombreuses incombant aux gendarmes furent d'abord déclarées incompatibles avec une police réduite à la protection contre les dangers, comme elle l'était depuis la fin du XVIIIe s. En dépit d'une délimitation censée être claire entre la défense contre les dangers, négativement connotée, et les missions de politique sociale et économique de l'Etat, vues comme positives, les gendarmes continuèrent à exercer, dans la pratique, des tâches sociales. Avec le développement des administrations cantonales, à la fin du XIXe s., quelques compétences de la police passèrent à d'autres unités (police administrative). Des limitations policières à la liberté du commerce et de l'industrie subsistèrent pourtant jusque dans la première moitié du XXe s. Ce n'est qu'en 1971 qu'un arrêt du Tribunal fédéral interdit définitivement à la police toute mesure de pure politique économique.

La transformation de la Suisse en société industrielle, à la fin du XIXe s., accompagnée d'une rapide croissance urbaine et d'une mobilité accrue, lança de nouveaux défis aux corps de police et influa sur leur organisation. Certes, dans la seconde moitié du XIXe s., les effectifs de la police furent augmentés, mais pas partout dans la même mesure, comme l'auraient exigé la situation démographique et la criminalité, qui se répandait notamment dans les zones industrialisées et urbaines. Dès 1880 environ, grâce au téléphone reliant les postes principaux et les postes de campagne, il devint cependant possible de lancer rapidement des poursuites à grande échelle, ce qui contribua à lutter plus efficacement contre le crime. Une piètre formation scolaire, une lourde charge de travail, des appointements médiocres et une sécurité sociale insuffisante constituèrent un problème, qui se répercuta dans une discipline déficiente. Les gendarmeries y remédièrent par une conduite de type militaire, par l'installation de casernes dans les chefs-lieux des cantons et par une formation plus intense. Les associations de fonctionnaires de police, fondées vers 1900, représentèrent les intérêts de leurs membres face aux commandants et aux autorités politiques, mais n'enregistrèrent de succès que dans la seconde moitié du XXe s.

L'environnement social, infrastructurel et économique en mutation du dernier quart du XIXe s. se refléta dans un élargissement croissant des activités de la police, ainsi que dans une spécialisation des différents corps. La mission centrale de la protection contre les dangers fut d'abord assumée par des hommes stationnés en caserne ou placés dans les différents postes. Après 1945, pour améliorer leur efficacité, les corps de police commencèrent à démilitariser peu à peu leurs structures de conduite et à utiliser les moyens de communication et d'information modernes, ainsi que des véhicules motorisés. Une plus grande importance fut donnée à la radio et à la motorisation, comme moyens de poursuite et de conduite. Avec la création de nouvelles centrales d'engagement dans les années 1970, le concept d'engagement des corps de police se modifia. La structure des postes, décentralisée et statique, fut remplacée par des engagements coordonnés sur un plan central, avec des patrouilles mobiles et organisées régionalement. Le but de ces réformes visait à réduire la charge de travail et, en même temps, à accroître la présence policière tout en permettant une réaction plus rapide. Ce changement déboucha sur la création des polices de sûreté, qui se substituèrent aux contingents en caserne. Ces policiers, spécialement bien formés, accomplissaient leur service régulier dans les différentes sections et étaient réunis en unité en cas de nécessité. Ils constituèrent dès lors, et de concert avec les postes régionaux, le cœur du système policier.

L'augmentation du trafic routier dès les années 1950 amena la création d'unités de police de la circulation. Depuis les années 1950, les femmes peuvent aussi entrer dans le métier. Dans le contexte terroriste des années 1970 (Terrorisme), les cantons fortement urbanisés constituèrent des unités spéciales de grenadiers, qui furent engagées dans le combat contre la grande criminalité. Des sections comme la brigade canine, la police lacustre ou aérienne remplissent d'autres missions spécifiques.

A partir du dernier tiers du XIXe s., la criminalité croissante entraîna la création de polices criminelles. Les avis de recherche et la photographie furent d'abord les instruments destinés à la poursuite et à l'identification des malfaiteurs. A l'exemple de la police parisienne fut introduite en Suisse, à partir de 1900, l'anthropométrie judiciaire ou bertillonnage, remplacée quelques années plus tard déjà par la dactyloscopie (empreintes digitales), beaucoup plus simple à manier. La qualité du travail s'améliora, à partir du milieu des années 1970, grâce à l'enregistrement électronique des données, autrefois manuel, et, à partir de 1985, grâce à l'introduction du système automatique d'identification des empreintes digitales (Afis) et du système de recherches informatisées (Ripol). L'établissement de banques de données dans quelques cantons et l'enregistrement biométrique permirent d'améliorer fortement le travail des polices criminelles à partir des années 1990. Mais le problème de la compatibilité de ces méthodes avec la protection des données et les droits fondamentaux amena à légiférer. L'affaire des fiches (1989-1990) entraîna de nouveaux projets de loi. Certains cantons cherchèrent à régler sur le plan législatif le déficit de réglementation, très délicat en droit public, en matière d'interventions policières dans le domaine de la protection de l'Etat. Le Tribunal fédéral avait réclamé dès le début des années 1970 de telles améliorations, mais la mise en œuvre des décisions judiciaires, sous l'influence de la guerre froide, n'avança que lentement. La création d'une police de sûreté fédérale échoua en 1978 en votation populaire.

<b>Police</b><br>Affiche en vue des votations au sujet de la loi fédérale sur la protection de l'ordre public du 11 mars 1934, réalisée par  Emil Cardinaux (Bibliothèque nationale suisse, Cabinet des estampes).<BR/>Connue sous le nom de Lex Häberlin II, cette loi avait été adoptée par le Parlement en octobre 1933, motivée par la montée des fronts et la crainte de troubles sociaux. Elle sera refusée par 53,8% de la population, suite à la demande de référendum. La protection de l'ordre public relève de la police des cantons et des communes.<BR/>
Affiche en vue des votations au sujet de la loi fédérale sur la protection de l'ordre public du 11 mars 1934, réalisée par Emil Cardinaux (Bibliothèque nationale suisse, Cabinet des estampes).
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La mauvaise situation financière des cantons et les mesures prises contre de nouveaux dangers (terrorisme, criminalité économique, juvénile et organisée, délits sur internet, violence lors des manifestations sportives) dans les années 1990 eurent pour conséquence que les effectifs des corps de police cantonaux se révélèrent insuffisants pour assurer leurs missions fondamentales au début du XXIe s. En situation conflictuelle, l'absence d'une réserve forte et constamment disponible obligea les politiciens et la police à chercher d'abord le dialogue, à calmer la situation et, en dernier recours seulement, à intervenir (stratégie des 3 D: dialoguer, désarmorcer, défendre). La sous-dotation et la surcharge de travail devinrent telles qu'une augmentation des effectifs fut alors décrétée.

<b>Police</b><br>"La police aide... elle cherche des aides", affiche réalisée par l'école d'arts appliqués de Bâle pour le Département de la police de Bâle-Ville en 1965 (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).<BR/>
"La police aide... elle cherche des aides", affiche réalisée par l'école d'arts appliqués de Bâle pour le Département de la police de Bâle-Ville en 1965 (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).
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La Confédération, les cantons et les communes ont fait face aux besoins en adaptant leurs structures, en répartissant autrement les compétences et en intensifiant les collaborations verticales et horizontales. L'armée, les gardes-frontières qui, avec l'intégration de la Suisse dans l'espace Schengen en 2008, reprennent de nouvelles tâches de police dans le cadre de la lutte transfrontalière contre la criminalité, et les polices cantonales coopèrent désormais sans difficulté pour les missions de sécurité qui concernent la Suisse entière. La base de la collaboration entre l'armée et les cantons est constituée par une plateforme, créée en 2006. La question de savoir jusqu'où les sociétés de sécurité privées peuvent assumer des tâches dévolues à l'Etat, comme la police ferroviaire, reste controversée. Aujourd'hui comme autrefois manquent une planification nationale et un état-major pour les situations de crise.

Sous la conduite de la Conférence des directeurs cantonaux de justice et police (CDCJP), les cantons ont étendu leurs concordats dans les domaines de la logistique, de la technique, des unités spéciales et de la formation. Mais le soutien politique à d'autres coopérations, comme le projet Police XXI, proposé par la CDCJP, a fait défaut. Les cantons ont néanmoins introduit d'importants changements par les voies les plus diverses, afin de trouver des synergies. En 2006, Zurich a par exemple conservé sa police cantonale et celle du chef-lieu, mais a réglé leur collaboration sur des bases inédites. Zoug (2002), Schaffhouse (2006) et Lucerne (2010) ont fusionné leurs corps municipaux avec leurs polices cantonales respectives. En 2008, Berne a franchi un pas de plus en intégrant une partie des polices communales dans une police unique. En Suisse romande et au Tessin, les projets de réforme se heurtent en revanche à la résistance des communes.

La Suisse participe à la collaboration internationale via Interpol (depuis 1923) et Europol (depuis 2006), ainsi que par le biais de nombreux accords bilatéraux. L'Office fédéral de la police prend en charge les contacts entre autorités de police et de poursuite pénale.

Auteur(e): Christoph Ebnöther / OME

Références bibliographiques

Bibliographie
– K. Ebnöther, «Polizeigeschichte in der Schweiz», in RSH, 1995, 458-489
1804-2004: Polizia cantonale, 2004
– J.-Ph. Narindal, Je le promets, 2004
– M. Suter, Kantonspolizei Zürich 1804-2004, 2004
– L. Gschwend et al., Hist. de la CCDJP, 1905-2005, 2005
– F. Lehmann, Der Polizeikompass, 2007

Auteur(e): Christoph Ebnöther / OME