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Droits municipaux

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Au Moyen Age, le droit municipal qui régit chaque ville est distinct des droits territoriaux en vigueur dans les campagnes environnantes, mais fondé comme ceux-ci sur des privilèges. Mis par écrit, le plus souvent dans une charte de franchises, il s'enrichit au cours du temps et fait l'objet de multiples révisions jusqu'au XIXe s. Dès le XVe s., le droit des villes souveraines (chefs-lieux) tendit à s'appliquer aussi, à titre subsidiaire, dans les villes municipales qui dépendaient d'elles, voire dans les campagnes.

1 - Origines

Au XIIe s., les villes suisses commencèrent à se spécialiser dans le commerce et l'artisanat, autour des marchés qu'elles abritaient. Il convient de distinguer entre villes anciennes et villes neuves, ou selon qu'elles relèvent de l'empereur, d'un évêque ou d'un dynaste. Dans presque toutes cependant, le seigneur octroie aux bourgeois (Bourgeoisie) un droit de marché ou un ensemble plus étendu de privilèges, base du droit municipal.

Les villes épiscopales, qui existent toutes depuis l'époque romaine, obtinrent de l'évêque des droits municipaux, en général très tôt et sous la pression des bourgeois; Lausanne fut la première vers 1144, suivie de Sion en 1217, Bâle en 1264, Genève sans doute au XIIIe s. (charte de 1387), Coire en 1368 et 1376.

Les villes qui s'étaient développées sur les terres d'un seigneur foncier laïque ou ecclésiastique, comme Zurich (siège d'un palais royal), Saint-Gall, Schaffhouse ou Lucerne, reçurent leurs premiers privilèges aux XIIIe et XIVe s. Celles qui relevaient directement de l'empereur les obtinrent de lui-même, telle Soleure, la plus ancienne ville d'Empire en Suisse, siège d'un palais royal où se tinrent des sessions de la Diète impériale (1038-1052). D'autres, comme Saint-Gall en 1180, Locarno en 1186, Schaffhouse en 1190/1191, Zurich, Bâle et Berne au XIIIe s., Lucerne en 1415, vinrent se placer sous la protection directe de l'Empire pour échapper soit à leur seigneur légitime, soit aux visées d'un autre.

Nombreuses, et généralement de petite taille, les villes neuves, dont la moitié seulement survécut au Moyen Age, devaient le jour à la politique territoriale de maisons nobles qui cherchaient à renforcer leur pouvoir. Parmi les principaux fondateurs figurent les Zähringen, les Kibourg et les Habsbourg, ainsi que les Frobourg et les Neuchâtel au nord-ouest de la Suisse, les Savoie à l'ouest. Pour augmenter l'attrait de ces villes, ils leur octroyaient d'emblée des franchises. Ainsi firent d'abord les Zähringen, en reprenant chaque fois les franchises de Fribourg-en-Brisgau (1120), qui servirent ensuite de modèle pour d'autres dynastes (Kibourg, Habsbourg, Savoie).

Eventuellement modifié, le droit d'une ville pouvait être donné à une autre, ce qui explique l'existence de familles de franchises, aux filiations compliquées. La plus vaste, répandue surtout en Suisse occidentale, est celle des deux Fribourg. Les franchises de Lausanne furent étendues à Avenches et à d'autres villes relevant de l'évêque, celles de Berne reprises à Laupen, Unterseen et Kirchberg (BE). On utilisa le modèle bâlois à Bienne (1275), puis à Delémont et Laufon. Pour Neuchâtel (1214), on emprunta celui de Besançon, transmis ensuite à Nugerol, Boudry et au Landeron. Les franchises de Constance (dites Richtebrief) servirent à Schaffhouse (1294) et Saint-Gall (av. 1310), puis à Wil (SG), Bischofszell, Arbon et Steckborn.

Elaborées par une maison de Savoie plus rigoureuse que les Zähringen dans l'administration de ses terres et peu encline à laisser autant de libertés à ses villes, les franchises de Moudon servirent de modèle à de nombreuses bourgades du Pays de Vaud et de la Gruyère. Au Tessin, l'évêque de Côme octroya des droits municipaux plus tardivement qu'à ses villes lombardes. Les franchises de Lugano (1439) ressemblent à celles de la ville de Côme. Celles de Locarno et de Bellinzone ne sont connues que dans des versions des XVIe et XVIIe s.

Auteur(e): Anne-Marie Dubler / PM

2 - Contenu et forme

Les droits municipaux médiévaux comportent quatre éléments: maintien de la paix, liberté des personnes, droits spécifiques, institutions. La paix urbaine que les bourgeois juraient de maintenir sur le territoire de la ville en protégeant les personnes et les biens comprenait des dispositions sur les tribunaux et de droit pénal. La liberté des personnes permettait d'affranchir un serf ayant passé un an et un jour en ville; son seigneur ne pouvait plus le réclamer désormais (Servage). Les droits spécifiques, adaptés aux besoins locaux, consistaient en normes de droit civil (droit des obligations, modalités d'exécution, règles relatives au commerce, aux transports et au marché). Les institutions municipales reflétaient la structure communale de la ville médiévale. Les bourgeois faisaient serment de les respecter.

Les droits municipaux étaient donc à la fois une constitution, un code de droit privé, un code pénal et un Droit de procédure. Ils se présentaient soit comme un privilège nouveau, soit comme la confirmation d'une coutume et consistaient toujours en un recueil assez hétéroclite et lacunaire, chacun ayant ses caractéristiques individuelles. Limitée d'abord à l'intérieur des murs de la ville, leur application s'étendit ensuite à tout le domaine de son ressort (all. Bannmeile, Burgernziel). En outre, bourgeois aussi bien que Bourgeois forains leur étaient soumis devant le tribunal municipal. Chacun, quelle que fût son origine sociale, était égal devant eux. En cela et aussi du fait de leur mise par écrit précoce, les droits municipaux se distinguaient nettement des dispositions en vigueur dans les campagnes, soit le plat pays.

Le plus souvent, les droits municipaux se présentaient sous la forme d'un parchemin muni de sceaux, appelé charte de franchises (all. Handfeste, par allusion à la signature manuelle qui l'authentifiait (lat. cartam manu firmare), ou Freiheitsbrief; lat. libertates). Jusqu'au XIVe s., les villes faisaient régulièrement confirmer ce document, le plus important de leurs titres juridiques, par leur seigneur ou par l'empereur. Même des bourgades se pliaient à cette procédure coûteuse, ainsi Berthoud, qui fit confirmer ses franchises par les comtes de Kibourg en 1300, 1322 et 1326. Vu leur importance historique, la plupart des franchises ont été publiées dans la collection des Sources du droit suisse et sont donc facilement accessibles.

Auteur(e): Anne-Marie Dubler / PM

3 - Des franchises aux statuts municipaux et à la législation cantonale

La charte de franchises, reconnue même par l'Empire, fondait les droits des villes. Certaines en étaient pourtant dépourvues. En complément ou en lieu et place d'un acte émis par leur seigneur, les bourgeois prêtaient serment sur des documents établis par les communes et connus sous divers noms: lettre jurée de Lucerne (1252) ou Zurich (1336), Richtebrief de Zurich (vers 1218-1255), Schaffhouse (1291) ou Saint-Gall (av. 1310), union de Lucerne (1328). Le droit municipal intégrait aussi les avis demandés à une autre ville, comme la consultation de Fribourg sur le droit successoral et matrimonial faite par Berthoud en 1274.

Dès le XIVe s., les conseils complétèrent les droits de base par des statuts qu'ils édictaient et par la jurisprudence qui tenait compte des changements institutionnels et administratifs. Au XVe s. déjà, on essaya de mettre un peu d'ordre dans les recueils hétéroclites constitués au fil du temps. Au XVIe s., toutes les grandes villes révisèrent leurs statuts en s'efforçant souvent de les mettre en accord avec la terminologie et la systématique du droit romain. Ces travaux aboutirent à des codes municipaux comme la Stadtgerichtsordnung de Bâle (1539), la Gerichtssatzung de Berne (1539) ou le Gerichtsbuch de Zurich (1553). Considérés comme de simples compléments aux franchises médiévales auxquelles on ne touchait pas, ces recueils contenaient des règles de droit civil (Droits réels, Droit successoral, personnel, matrimonial) et pénal, de procédure civile et pénale, de police des constructions, de droit public, de droit des sociétés (corporations).

Avec le développement de la seigneurie territoriale dès le XVe s., les villes souveraines tendirent à appliquer leurs lois dans leurs villes sujettes, dont elles reconnaissaient certes les franchises (ou à qui elles en octroyaient si besoin était, en tant que souverain, comme à Wiedlisbach en 1516), mais en se réservant un droit de supervision et de confirmation. Elles cherchaient surtout à entraver le progrès de droits municipaux autonomes qui auraient pu aller à l'encontre des leurs. Elles restreignaient donc les compétences des villes sujettes aux affaires d'intérêt local, dans une interprétation étroite et littérale de leurs franchises.

Aux XVIe et XVIIe s., le droit des villes souveraines pénétra de plus en plus, directement ou par le biais de mandats et ordonnances, dans les droits municipaux ou territoriaux des pays sujets, qui perdirent ainsi en autonomie. Dans cette perspective, les chefs-lieux abandonnèrent la référence à des franchises archaïques, en élaborant leurs statuts sous forme de vastes recueils de lois. Berne, entre autres, fit imprimer le sien en 1615. Dans les révisions que ces codes subirent au XVIIIe s., on note, outre une vision du droit parfois nettement plus germanique que romaine, une extension de leur validité de principe à tout le territoire. Ces modifications achevaient de les transformer en droit cantonal, par exemple à Zurich (Stadt- und Landrecht de 1715) et à Berne (Gerichtssatzung de 1761, valable pour le chef-lieu et pour les villes et campagnes allemandes, mais non pour le Pays de Vaud qui avait son propre droit).

Sous la République helvétique, les villes, réduites au rang de circonscriptions administratives, perdirent leur autonomie. Elles retrouvèrent leur statut en 1803. Mais l'évolution allait dans le sens de l'égalité des droits, tant pour les citoyens que pour les Communes, qu'elles soient urbaines ou rurales. Après 1830 et au plus tard en 1874, les Bourgeoisies (communes bourgeoises) durent remettre leurs compétences politiques aux communes d'habitants, ce qui mit fin à leurs privilèges.

Auteur(e): Anne-Marie Dubler / PM

Références bibliographiques

Sources imprimées
SDS, (droits municipaux dans divers volumes)
Bibliographie
– H. Rennefahrt, Grundzüge der bernischen Rechtsgeschichte, 1-2, 1928-1931
– P. Guyer, éd., Bibliographie der Städtegeschichte der Schweiz, 1960
– L. Carlen, Rechtsgeschichte der Schweiz, 1968 (31988)
HbSG, 166-170
– J.-F. Poudret, Libertés et franchises dans les pays romands au Moyen Age, 1986
– M. Körner, éd., Bibliographie der Stadtgeschichte der Schweiz 1970-1985, 1988
HRG, 4, 1863-1880
– G. Vismara et al., Ticino medievale, 1990, 158-163
– G. Dilcher, Bürgerrecht und Stadtverfassung im europäischen Mittelalter, 1996, 65-112
LexMA, 8, 24-26
– L. Mottu-Weber et al. Ordre et désordres, 2006
– C. Doswald, B. Meier Die Entstehung der Stadt Bremgarten, 2009