Droits populaires

On appelle droits populaires (l'expression n'existe qu'en Suisse) ceux qui, parmi les droits politiques, permettent aux citoyens de participer aux prises de décision par le biais de votations. Ils offrent au peuple la possibilité soit de présenter des propositions de révisions constitutionnelles ou législatives (Initiative populaire), soit de se prononcer par référendum populaire sur des décisions du Parlement. Ils constituent le noyau de la démocratie directe; ils élargissent la démocratie indirecte, qui se limite au choix de représentants, mais sans la supprimer, puisque, dans tous les Etats contemporains où ils sont en vigueur, il existe un parlement qui exerce l'autorité législative, même s'il n'a pas toujours le dernier mot.

Le catalogue des droits populaires varie selon l'échelon (commune, canton, Confédération) et selon les traditions régionales. Sur le plan fédéral, il comprend le référendum constitutionnel obligatoire (1848), le référendum législatif facultatif (1874), l'initiative constitutionnelle (1891), le référendum sur les traités internationaux (1921, élargi en 1977 et 2003) et, pendant quelques années, la très controversée initiative populaire générale (2003-2009). Tous les cantons ont introduit en outre l'initiative législative et une forme de référendum financier, quelques-uns connaissent le référendum législatif obligatoire; dans le dernier quart du XXe s., Berne et Nidwald ont adopté le référendum constructif (référendum avec contre-proposition) et Soleure la motion populaire. Zurich accorde depuis 1869 un droit d'initiative individuel à chaque citoyen. La forme de ces droits, notamment le nombre de signatures requis pour une initiative ou un référendum, est fixée dans la Constitution fédérale et dans les constitutions cantonales; elle peut donc toujours être modifiée si une majorité l'accepte.

Dans le monde scientifique, tout comme chez les politiciens, diverses théories s'expriment au sujet des droits populaires. Une vive controverse divise par exemple les économistes: les universitaires de Zurich et de Saint-Gall soulignent la gestion plus prudente des deniers publics dans la démocratie directe, tandis que les Bâlois y voient un frein au progrès et à une politique cohérente. Des oppositions analogues apparaissent chez les politologues et les spécialistes du droit public.

Auteur(e): Andreas Gross / PM

1 - Répercussions sur la culture politique

Les droits populaires ne sont nullement un produit purement suisse. Certes ils remontent pour quelques-uns de leurs aspects à de vieilles traditions comme la landsgemeinde ou le référendum grison (consultation des communes par la Diète). Mais ils doivent au moins autant aux expériences en Amérique du Nord avant et après la révolution américaine (1763-1789) et aux Constitutions révolutionnaires françaises de 1793 et 1794 (qui n'entrèrent pas en vigueur). En Suisse, ils s'imposèrent pour l'essentiel après 1860, grâce au mouvement démocratique, même si la Régénération, puis les mouvements populaires qui s'opposèrent à elle en 1839-1841 les introduisirent déjà dans certains cantons (veto législatif à Saint-Gall en 1831, à Bâle-Campagne en 1832, à Lucerne en 1841).

Sur le plan fédéral, dans presque tous les cantons et dans près d'une commune sur cinq, les scrutins se font par bulletin et, de plus en plus, par correspondance (presque 80% en ville). Ce procédé s'inscrit au crédit de la démocratie directe moderne, parce qu'il garantit le secret du vote. La démocratie d'assemblée avec vote à main levée n'est praticable qu'à petite échelle; elle s'est maintenue dans les cantons d'Appenzell Rhodes-Intérieures et Glaris, dans la majorité des communes (notamment les petites communes alémaniques) et dans quelques entités intermédiaires comme les districts-communes schwytzois.

Tout comme le fédéralisme, les droits populaires ont marqué la culture politique helvétique, jusque dans son régime gouvernemental (Conseil fédéral, Formule magique). Dans une démocratie directe, les citoyens ne sont pas confinés dans un rôle d'objets ou de consommateurs de la politique, ils en sont aussi les sujets, les producteurs. Chacun est un acteur et entend que les élus le traitent en conséquence. Du fait qu'il y a chaque année plusieurs votations, les débats sont nécessairement beaucoup plus fréquents que dans une démocratie indirecte, qui se contente d'organiser des élections tous les quatre ans, et les citoyens sont souvent mieux informés des affaires politiques, car on met l'accent non pas sur les personnes, les partis et leurs programmes généraux, mais sur des questions précises. Chacun peut faire ses expériences et la politique n'est pas réservée au gouvernement et au Parlement. Il est certain que les démocraties directes ne sont pas à l'abri de la morosité politique (Abstentionnisme), de la démagogie et du populisme; mais ces maux y sont moins graves et les citoyens y sont mieux armés pour les combattre. Cela pourrait bien expliquer l'extension universelle des droits populaires dans les trois dernières décennies du XXe s.

Auteur(e): Andreas Gross / PM

2 - Valeur de la démocratie directe

La valeur d'un régime qui admet des droits populaires dépend de la manière dont la démocratie indirecte s'y articule avec la démocratie directe, en d'autres termes, du type de relations qui s'établit entre le gouvernement, le Parlement et les citoyens actifs. Le point essentiel est de savoir qui a le droit de demander une consultation populaire: un certain nombre de citoyens, la majorité du Parlement ou le chef de l'Etat. Dans ce dernier cas (qui se présente par exemple en France et dans quelques-unes des jeunes démocraties d'Europe orientale, où le principe de la votation doit être approuvé par une instance élue), on devrait parler plutôt de démocratie plébiscitaire: les questions soumises au peuple s'apparentent souvent à un plébiscite de circonstance, généralement entaché de manipulations en faveur du parti au pouvoir.

Presque aussi importantes sont les modalités selon lesquelles la décision du peuple prend force de loi. En Suisse, on s'appuie toujours sur la majorité des votants; en cas de révision de la Constitution, on exige non seulement la majorité du peuple, mais aussi, dans une perspective fédéraliste, celle des cantons (la position de chaque canton étant celle de la majorité de ses votants). En revanche, des Etats aux élites moins proches du peuple connaissent diverses sortes de majorités qualifiées, qui viennent entraver les instruments de la démocratie directe. En Italie par exemple, dans quelques Länder allemands et dans certains pays d'Europe orientale, le référendum doit recueillir la majorité, non des votants, mais des électeurs. Les adversaires d'un projet peuvent donc prôner l'abstention; souvent, le vote avive les conflits au lieu de contribuer à un débat objectif. En Suisse, les droits populaires, en particulier le référendum, ont favorisé le développement de confrontations politiques intenses, qui restent toutefois courtoises(Démocratie de concordance).

Auteur(e): Andreas Gross / PM

3 - Influence de la Suisse à l'étranger

Dans aucun pays les droits populaires n'ont connu une extension aussi précoce, aussi générale qu'en Suisse, sous une forme qui a marqué tous les aspects de la vie politique. Ils ne furent pas proposés par les majorités au pouvoir, mais par divers mouvements d'opposition qui se sentaient insuffisamment représentés dans les institutions en vigueur et réussirent à les imposer avec l'appui de la population. La Suisse fut vite perçue à l'étranger comme un modèle à cet égard; en Amérique du Nord par exemple, elle servit de référence au parti populiste et aux progressistes qui luttèrent entre 1890 et 1914 pour introduire dans vingt Etats (surtout de l'Ouest) les droits d'initiative et de référendum (Direct Legislation by the people). L'Australie et l'Europe du Nord s'inspirèrent de l'expérience helvétique au début du XXe s., les pays baltes dans l'entre-deux-guerres, plus tard l'Uruguay. Après la Deuxième Guerre mondiale, Wilhelm Hoegner et Hans Nawiasky, chargés de rédiger la nouvelle Constitution bavaroise, y inscrivirent le droit d'initiative au niveau du Land, en se référant explicitement à ce qu'ils avaient vu lors de leur exil en Suisse. Lorsque, dans les années 1990, de jeunes Bavarois utilisèrent cette disposition pour établir enfin la démocratie directe au niveau communal, de nombreux Suisses les soutinrent. Il en va de même pour la première tentative supranationale dans le domaine des droits populaires: sans les travaux de divers auteurs suisses, jamais la Convention européenne n'aurait inscrit dans son projet de Constitution l'article 46 qui donnera le droit, sur initiative d'un million de citoyens de l'Union, de soumettre une proposition susceptible d'influencer la législation et le Parlement européens. Cependant, la présence de droits populaires n'implique pas une conception uniforme de la démocratie directe. Ainsi aux Etats-Unis, ces droits existent actuellement dans vingt-cinq Etats, mais dans un esprit beauco up plus antiparlementaire et moins consensuel qu'en Suisse: le législatif n'a presque aucune occasion de débattre d'une initiative ou d'un contre-projet; on parle dans ce cas d'initiative directe, car elle est soumise plus ou moins directement au peuple. De ce fait, les institutions directes et indirectes de la démocratie se paralysent mutuellement au lieu de se compléter. En revanche, pour favoriser la transparence et le fair-play, la Californie, contrairement à la Suisse, exige qu'initiants et référendaires révèlent les moyens financiers dont ils disposent.

Auteur(e): Andreas Gross / PM

Références bibliographiques

Bibliographie
– S. Möckli, Direkte Demokratie, 1994
– A. Auer, Les origines de la démocratie directe en Suisse, 1996
– S. Borner, H. Rentsch, éd.,Wieviel direkte Demokratie verträgt die Schweiz?, 1997
– M. Schaffner, «Direkte Demokratie», in Eine kleine Geschichte der Schweiz, éd. M. Hettling et al., 1998, 189-226
– A. Trechsel, Feuerwerk Volksrechte, 2000
– E. Grisel, «Les droits populaires au niveau cantonal», in Droit constitutionnel suisse, éd. D. Thürer et al., 2001, 397-411
– O. Mazzoleni, B. Wernli, Cittadini e politica, 2002
– Th. Schiller, Direkte Demokratie: Eine Einführung, 2002
– A. Gross, Die unvollendete Demokratie, 2004
– A. Kölz Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte, 2, 2004