Veto

Le veto, ou veto populaire, est un droit politique, précurseur du référendum populaire moderne. Il permettait de s'opposer aux lois et éventuellement à d'autres dispositions. Au XIXe s., il domina pendant des décennies le débat sur la démocratie directe. Il se présentait comme une réponse à la demande d'instruments de souveraineté populaire immédiate ne portant pas seulement sur la Constitution, mais également sur l'activité courante de l'Etat, en premier lieu sur la législation. En France, il fut introduit dans la Constitution montagnarde de 1793. Celle-ci servit de modèle technique à quelques cantons, mais si le concept s'imposa politiquement, c'est qu'il évoquait des institutions de l'ancienne Confédération, telle la landsgemeinde.

La Constitution cantonale saint-galloise de 1831 fut la première à prévoir le veto, compromis entre les adeptes du système représentatif pur et ceux de la démocratie directe, dans le cadre d'une démocratie d'assemblée décentralisée. Cinquante citoyens d'une commune pouvaient demander, dans les quarante-cinq jours suivant la publication d'une loi ou d'un traité d'Etat touchant à certains domaines précis, la convocation d'une assemblée qui devait décider s'il convenait de s'opposer à cette loi ou à ce traité. Pour que l'objection fût valable, il fallait que la majorité des ayants droit de vote de la commune exprimât son rejet; selon la règle saint-galloise, les citoyens qui ne participaient pas à l'assemblée étaient comptés comme opposants au veto. Si une commune rejetait le veto, tous ses citoyens étaient réputés favorables à la loi, tout comme l'ensemble des citoyens des communes où l'assemblée n'était pas convoquée (votes fictifs). Ainsi, une proposition de veto formulée dans un petit nombre de communes n'avait aucune chance d'aboutir. L'objection ne l'emportait que si elle recueillait, dans ces conditions, la majorité absolue des électeurs du canton. Bien que le veto saint-gallois, ainsi conçu, fût très difficile à faire passer, il fut proposé quarante fois et réussit à quatre reprises: lois sur le colportage et sur l'économie (1831), loi sur les droits de l'Etat en matière ecclésiastique (1834), loi sur les péages et l'état des chemins (1835). Comme il fallait, à cause des votes fictifs, une opposition très vive ou une indignation générale pour faire tomber une loi, les campagnes prenaient une allure de "tempête" (Vetosturm).

Après Saint-Gall, le droit de veto gagna Bâle-Campagne en 1832, le Valais en 1839, Lucerne en 1841, la Thurgovie en 1849 et Schaffhouse en 1852, mais échoua à Soleure en 1839 et à Zurich en 1842. Il s'avéra éphémère: dans les années 1840 déjà, les cantons commencèrent à lui préférer le référendum (Vaud en 1845, les Grisons en 1854). Le passage du veto au référendum populaire emprunta parfois des formes hybrides, comme le "veto-référendum" soleurois de 1856. Il fut mené à son terme par le mouvement démocratique.

Le veto populaire n'était pas une institution juridique claire et univoque, car sa définition variait selon les cantons. Parmi ses caractéristiques générales, on trouvait les votes fictifs, qui le rendaient bien moins efficace que le référendum, où l'on ne décomptera que les votes effectifs et valables et qui n'exigera que la majorité simple des citoyens d'un canton. Comme le veto s'exerçait exclusivement contre une proposition, il avait un caractère négatif, qui pouvait s'exprimer par le Vetosturm.


Bibliographie
– U. Dietschi, Das Volksveto in der Schweiz, 1926
– A. Kölz, «Vom Veto zum fakultativen Gesetzesreferendum», in Festschrift zum 70. Geburtstag von Hans Nef, éd. U. Häfelin et al., 1981, 191-209
– M. Röhl, Die politischen Rechte im Kanton St. Gallen, 1995, 49-57
– S.G. Schmid, «Die Zürcher Vetopetitionen von 1837 bis 1842», in ZTb 2010, 2009, 143-225

Auteur(e): Andreas Kley / PM