• <b>Diplomatie</b><br>Deux ambassadeurs de Louis XI, en somptueux vêtements de brocart, sont reçus à l'hôtel de ville de Lucerne en 1474, pour discuter d'une alliance du roi de France avec les Confédérés, épisode relaté et illustré en 1513 dans la <I>Luzerner Chronik</I> de  Diebold Schilling (Zentral- und Hochschulbibliothek Luzern, Sondersammlung, Eigentum Korporation Luzern).
  • <b>Diplomatie</b><br>Renouvellement de l'alliance des Treize cantons avec la France à Paris le 18 novembre 1663, huile sur toile d'auteur inconnu vers 1665 (Musée national suisse). Au centre, le cardinal Antoine Barberini avec, à sa droite, Louis XIV accompagné de sa femme Marie-Thérèse d'Autriche et de sa mère Anne d'Autriche et, à sa gauche, le bourgmestre de Zurich Johann Heinrich Waser, conduisant la délégation des Confédérés. La partie inférieure présente le cortège des envoyés de la Confédération lors de leur entrée à Paris le 9 novembre 1663.
  • <b>Diplomatie</b><br>Source: L. Bittner et al., <I>Repertorium der diplomatischen Vertreter aller Länder seit dem Westfälischen Frieden 1648</I>, 3 volume, 1936–1965  © 2004 DHS et Marc Siegenthaler, Berne. De la paix de Westphalie au congrès de Vienne, la France et le Saint-Siège furent continuellement représentés auprès du Corps helvétique par un ambassadeur ou par le nonce. Les Habsbourg, l'Espagne et la Grande-Bretagne envoyèrent parfois des légats, occasionnellement de simples agents diplomatiques.
  • <b>Diplomatie</b><br>"Le cigare diplomatique ou les deux citoyens thurgoviens", lithographie de 1858, de  Karl Friedrich Irminger (Bibliothèque de la Bourgeoisie de Berne). La caricature montre Napoléon III, médiateur dans l'affaire de Neuchâtel, et Johann Konrad Kern, ministre plénipotentiaire à Paris. Celui-ci avait pris parti en 1838 contre l'extradition de Thurgovie de Louis-Napoléon, bourgeois d'honneur de son canton. La bourse placée dans le dos du Thurgovien suggère que cela lui aurait valu quelques avantages.
  • <b>Diplomatie</b><br>Conférence de presse du ministre Walter Stucki le 30 juin 1946. Photographie de  Siegbert Maurer (Ringier Bildarchiv, RBA1-10-437, n<SUP>o</SUP> 1) © Staatsarchiv Aargau / Ringier Bildarchiv. Le ministre rend compte de la convention de Washington, signée le 26 mai 1946, entre la Suisse et les Alliés (Etats-Unis, France et Royaume-Uni). L'accord, qui concernait notamment les avoirs allemands en Suisse, fut obtenu au bout de deux mois de négociations tendues entre les Alliés et la délégation suisse dirigée par Walter Stucki.

Diplomatie

Destinée à entretenir les relations entre Etats, la diplomatie prépare les traités internationaux, représente les intérêts nationaux, encourage les liens culturels et économiques et procède à l'échange d'informations. Ces tâches peuvent être confiées soit à des envoyés ad hoc ou des chargés d'affaires spéciaux dont les compétences sont limitées à un domaine précis, soit à des représentations ou des ambassades permanentes.

1 - Avant 1798

La Confédération de l'Ancien Régime ne pratiquait qu'une diplomatie rudimentaire. Jusqu'en 1648, la "consolidation" territoriale consécutive à la dissolution progressive des liens avec l'Empire et aux extensions de la Confédération et de ses membres n'eut que de faibles effets sur l'intégration politique du pays et sur sa cohésion interne. Dans la mesure où l'on considère les cantons comme des entités politiques indépendantes, il convient de distinguer deux champs d'action de la politique étrangère confédérale. Le premier concerne les relations entre les cantons (pays alliés compris) et l'activité diplomatique nécessitée par les différentes formes de traités qui les lient (Alliances urbaines, Paix nationales, Combourgeoisies et autres accords internes). Le second englobe les relations avec les Etats européens étrangers, en particulier avec les grandes puissances, et les négociations et traités en résultant.

A partir du XVe s., ces deux volets de l'activité diplomatique entrèrent toujours plus dans les attributions de la Diète fédérale, où les délégués des cantons négociaient aussi bien entre eux qu'avec les diplomates étrangers. Dès le siècle suivant, c'est Zurich, canton directeur, chargé à ce titre de la présidence de la Diète et de la conduite des affaires entre deux réunions, qui s'occupa de la chancellerie et du protocole diplomatique. A la différence des diplomates étrangers qui, selon l'usage international, résidaient en permanence en Suisse (ils s'installaient dans un canton à partir duquel ils entretenaient des relations avec les autres Confédérés) et qui s'affichaient devant la Diète comme corps diplomatique constitué, les Suisses ne firent que rarement usage de leur droit à une légation. Les Confédérés envoyaient des délégués dans les cours princières ou aux congrès de paix dans des circonstances spéciales, par exemple pour la conclusion de traités. Ni la Confédération ni les cantons, ni même la puissante république de Berne, ne possédèrent avant 1798 un service diplomatique professionnel ou un réseau de représentation permanent à l'étranger.

<b>Diplomatie</b><br>Deux ambassadeurs de Louis XI, en somptueux vêtements de brocart, sont reçus à l'hôtel de ville de Lucerne en 1474, pour discuter d'une alliance du roi de France avec les Confédérés, épisode relaté et illustré en 1513 dans la <I>Luzerner Chronik</I> de  Diebold Schilling (Zentral- und Hochschulbibliothek Luzern, Sondersammlung, Eigentum Korporation Luzern).<BR/>
Deux ambassadeurs de Louis XI, en somptueux vêtements de brocart, sont reçus à l'hôtel de ville de Lucerne en 1474, pour discuter d'une alliance du roi de France avec les Confédérés, épisode relaté et illustré en 1513 dans la Luzerner Chronik de Diebold Schilling (Zentral- und Hochschulbibliothek Luzern, Sondersammlung, Eigentum Korporation Luzern).
(...)

1.1 - Les relations diplomatiques avec les grandes puissances

C'est au XVe s., après avoir obtenu avec l'accord de l'empereur l'immédiateté impériale pour contrer l'Autriche, que les Confédérés ébauchèrent les rudiments de leur diplomatie. Les premiers pactes d'amitié et les premières alliances des VIII cantons avec la France (1452 et 1474-1475) et l'Autriche (Paix perpétuelle de 1474 contre la Bourgogne, première alliance perpétuelle avec les Habsbourg en 1477) remontent à cette époque. Jost de Silenen et le cardinal Mathieu Schiner, tous deux évêques de Sion, pratiquèrent indirectement une sorte de politique étrangère multilatérale même si, formellement, le premier agissait au profit de la France contre la Bourgogne et le second au service du pape et de l'empereur contre la France.

La guerre de Souabe et les campagnes d'Italie furent suivies d'alliances signées avec les Habsbourg (deuxième alliance perpétuelle, de 1511) et avec la France (Paix perpétuelle de 1516, alliance de 1521). Si Berne et Zurich, cantons directeurs réformés, ne rejoignirent l'alliance française qu'en 1582 pour le premier et 1614 pour le second, les cantons catholiques passèrent des traités avec la Savoie (1560), le Saint-Siège (1565) et le Milanais espagnol (1588) pour faire contrepoids à la domination de la diplomatie française. Quelques cantons conclurent des accords portant sur le service étranger et signèrent des capitulations avec les Provinces-Unies (Berne en 1712, les III Ligues en 1713), la Grande-Bretagne, le Milanais ou d'autres Etats italiens. Pour le reste, la diplomatie helvétique se limita à des ambassades occasionnelles dans les capitales européennes. Les cantons catholiques entretinrent cependant leurs relations privilégiées avec le pape et le roi d'Espagne en étant représentés en bloc à Madrid, Milan et Rome (ils disposaient dans cette ville de l'appui du commandant de la Garde suisse); mais ces agents, permanents, étaient étrangers. Une nonciature fut établie à Lucerne en 1586.

Lorsqu'au XVIe s., la maison de Habsbourg, détentrice de la dignité impériale depuis 1438, devint la grande puissance catholique du Saint Empire romain germanique, les délégations des cantons à la Diète impériale se firent plus rares. La fin de la guerre de Souabe avait marqué la reprise des relations avec la cour impériale, que les cantons catholiques ne furent pas seuls à entretenir après la Réforme; c'est ainsi qu'en 1566, une délégation conduite par Bernhard von Cham, bourgmestre de Zurich, et Christoph Schorno, landamman de Schwytz, reçut de l'empereur Maximilien II la confirmation des anciennes libertés. Encouragé par la France, obtenu en 1648 lors de la paix de Westphalie, l'affranchissement du Corps helvétique des liens qui le rattachaient à l'Empire eut pour préalable diplomatique les ambassades de Johann Rudolf Wettstein (1594-1666), bourgmestre de Bâle, à Münster en 1646 et à Osnabrück en 1647. Wettstein mena encore d'autres négociations à la cour de Vienne en 1650-1651, en compagnie de Sebastian Peregrin Zwyer von Evibach, à qui ses états d'officier, de diplomate impérial et de landamman d'Uri valaient un grand prestige. Lors de la guerre de Succession d'Espagne et de la préparation des traités d' Utrecht en 1713, le noble vaudois François-Louis de Pesmes de Saint-Saphorin joua un double rôle analogue: Suisse au service militaire et diplomatique de l'empereur, agent impérial en Suisse, il représenta aussi les cantons réformés à Vienne. Ce n'est qu'à partir de 1678 que l'Autriche eut un représentant permanent qui résidait à Bâle ou à Baden et qui était parfois chargé par la Suisse d'une mission en Autriche. A Coire, un agent impérial, membre de la noblesse grisonne, s'occupait des relations de bon voisinage avec les III Ligues. Dès 1750, la Diète fédérale confia à un fonctionnaire de la cour impériale, le Glaronais Johann Jakob Müller von Mühlegg, la représentation des intérêts de la Suisse à Vienne. Son fils Johann Christian, puis son petit-fils Ferdinand lui succédèrent; ce dernier fut de 1802 à 1806 chargé d'affaires de la Suisse.

Du XVIe au XVIIIe s., les relations diplomatiques avec la France furent soutenues, mais unilatérales. Restant fondées sur l'alliance de 1521, plusieurs fois renouvelée avec d'importantes révisions en 1663 et 1777, elles avaient pour objet essentiel le service étranger et le versement des pensions. La Suisse, neutre sur les plans confessionnel et politique, s'associa ainsi indirectement à la lutte contre les Habsbourg jusqu'au moment où, Louis XIV ayant écarté les protestants français et étrangers, les cantons catholiques passèrent une alliance séparée en 1715 (Trücklibund). Depuis 1522, le roi nommait en Suisse un ambassadeur permanent, généralement chargé aussi de la défense des intérêts de la France dans les Grisons; l'ambassadeur de France résida à Soleure jusqu'en 1792. En Suisse occidentale, il y eut en outre un ministre résident dans deux pays alliés (Résident de France): à Genève dès 1679, en Valais dès 1714. A l'inverse, la Confédération ne se faisait encore représenter auprès du roi Très-Chrétien que par des ambassades occasionnelles mais coûteuses, auxquelles tous les cantons participaient. Lors du renouvellement de l'alliance en 1602, Henri IV reçut une délégation de trente-neuf Suisses. En 1663, le Roi-Soleil invita à Versailles, à ses frais, les trente-six "ambassadeurs" suisses, leurs quatre-vingt-sept attachés et leur escorte d'une centaine de personnes. Conseillers et officiers, ces messieurs se préoccupèrent toutefois davantage de mondanités que de questions militaires et ils laissèrent à deux délégués commerciaux, Johann Heinrich Escher, futur bourgmestre de Zurich, et Jakob Hochreutiner, marchand saint-gallois, le soin de défendre les intérêts économiques de la Confédération. Evoquée sous le règne de Louis XV, l'idée d'établir une mission diplomatique permanente à Paris fut abandonnée en 1731 déjà, pour des raisons financières.

<b>Diplomatie</b><br>Renouvellement de l'alliance des Treize cantons avec la France à Paris le 18 novembre 1663, huile sur toile d'auteur inconnu vers 1665 (Musée national suisse).<BR/>Au centre, le cardinal Antoine Barberini avec, à sa droite, Louis XIV accompagné de sa femme Marie-Thérèse d'Autriche et de sa mère Anne d'Autriche et, à sa gauche, le bourgmestre de Zurich Johann Heinrich Waser, conduisant la délégation des Confédérés. La partie inférieure présente le cortège des envoyés de la Confédération lors de leur entrée à Paris le 9 novembre 1663.<BR/>
Renouvellement de l'alliance des Treize cantons avec la France à Paris le 18 novembre 1663, huile sur toile d'auteur inconnu vers 1665 (Musée national suisse).
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Auteur(e): Rolf Stücheli / LA

1.2 - Les congrès de paix européens et les diplomates suisses

Les traités de paix de Westphalie, passés par l'empereur et l'Empire avec la Suède à Osnabrück, avec la France à Münster, inclurent explicitement les Suisses et les Grisons au titre d'amis et alliés des puissances signataires. Fixé dès les pactes franco-suisses de 1474 et 1521, l'usage d'associer aux traités de paix européens des Etats tiers non belligérants devint alors une tradition bien établie. La Confédération figura ainsi notamment dans les traités de paix de Ryswick en 1697, d'Utrecht en 1713 et de Baden en 1714. Avec la mention des pays alliés (selon les cas, liste exhaustive ou limitée à ceux d'une seule confession), elle voyait ainsi non seulement sa souveraineté, mais aussi l'étendue de son territoire reconnues et définies au sens du droit international, à la réserve toutefois des deux points litigieux que constituaient la principauté de Neuchâtel et l'évêché de Bâle. Bien que les traités de paix conclus après 1648 n'aient plus guère concerné la Confédération, on continua de rencontrer lors des négociations des diplomates suisses qui ne représentaient pas seulement leur pays, mais parfois aussi d'autres Etats. A l'inverse, la Suisse pouvait également confier la défense de ses intérêts à des agents étrangers.

En 1653-1654, Johann Jakob Stokar, secrétaire de ville de Schaffhouse, agissant à la demande des cantons réformés, s'entremit entre les deux puissances maritimes protestantes, l'Angleterre et la Hollande. Au congrès européen de Baden en 1714, le premier du genre tenu en Suisse, la Confédération n'était pas représentée en tant que telle, mais les cantons directeurs réformés (avec François Louis Pesmes-de Saint-Saphorin et le général Jérôme d'Erlach pour la délégation bernoise) et l'abbaye de Saint-Gall l'étaient à titre non officiel, deux alliés, l'évêché de Bâle et les III Ligues (ces dernières en la personne de Peter von Salis-Soglio) l'étant à titre officiel. En 1795, Pierre Ochs, secrétaire de ville de Bâle, participa aux négociations de paix entre la France révolutionnaire et la Prusse (paix de Bâle).

<b>Diplomatie</b><br>Source: L. Bittner et al., <I>Repertorium der diplomatischen Vertreter aller Länder seit dem Westfälischen Frieden 1648</I>, 3 volume, 1936–1965  © 2004 DHS et Marc Siegenthaler, Berne.<BR/>De la paix de Westphalie au congrès de Vienne, la France et le Saint-Siège furent continuellement représentés auprès du Corps helvétique par un ambassadeur ou par le nonce. Les Habsbourg, l'Espagne et la Grande-Bretagne envoyèrent parfois des légats, occasionnellement de simples agents diplomatiques.<BR/>
Représentations diplomatiques en Suisse (1648-1815)

Auteur(e): Rolf Stücheli / LA

2 - 1798-1848

Sitôt la Constitution de la République helvétique entrée en vigueur le 12 avril 1798, le gouvernement créa un petit ministère des affaires étrangères et nomma le 27 avril son premier diplomate, dépêchant à Paris Peter Josef Zeltner à titre de ministre plénipotentiaire. En juillet 1798, il désigna Rudolf Emanuel von Haller comme ministre auprès de la République cisalpine à Milan. En 1802, après la paix de Lunéville, vint s'ajouter la légation de Vienne. L'acte de Médiation (1803) réduisant au strict minimum le pouvoir central, la diplomatie releva désormais du Landamman de Suisse, à qui furent confiées la gestion des relations extérieures et la correspondance régulière avec les trois légations, missions que la Diète avait voulu supprimer en 1803 (l'arrêté ne fut jamais exécuté). Avec le Pacte de 1815, la Confédération ne disposa plus que d'un seul organisme fédéral commun, la Diète, le rôle de "boîte aux lettres" revenant au canton directeur en charge. Cette situation ne facilita guère le travail des diplomates suisses alors en fonction. Leur nombre s'était réduit fin 1814 de trois à deux, lorsqu'un terme avait été mis à la mission du chargé d'affaires à Milan. Après le congrès de Vienne (1815), auquel avaient participé plusieurs envoyés de la Confédération et des cantons, les activités diplomatiques reculèrent sensiblement. Les deux chargés d'affaires suisses avaient peu d'audience auprès des cabinets auxquels ils étaient accrédités. La neutralité suisse, reconnue dans l'intérêt des puissances européennes, ne permettait ni à l'Alliance ni aux cantons de formuler une politique étrangère autonome. En revanche, nombre de Suisses ouverts sur le monde s'employèrent, dans un marché mondial en pleine croissance, à promouvoir les intérêts économiques de leur pays. Aussi le nombre des consuls honoraires augmenta-t-il sensiblement (Consulats).

Alors que dès 1830, les forces politiques du pays étaient mobilisées pour réviser les constitutions cantonales et le Pacte fédéral, le réseau diplomatique ne subissait aucun changement. Si les libéraux, et plus tard les radicaux, exigeaient des réformes profondes de l'Etat et de ses institutions, ils ne portaient aucune attention aux services chargés d'assurer et de développer les relations extérieures. La diplomatie ne les intéressait guère, elle faisait partie des attributs de l'Ancien Régime qu'ils voulaient de toute façon supprimer.

Les représentations étrangères en Suisse s'adaptèrent quant à elles assez rapidement aux nouvelles structures: la prestigieuse ambassade de France quitta Soleure pour s'établir en 1800 à Berne. Après une fermeture de quelque cinq années, la nonciature retourna en 1803 à Lucerne où elle fut désormais accréditée auprès de la Diète fédérale, alors qu'autrefois, elle n'était reconnue que par les cantons catholiques. Les autres légations -- il s'agissait de celles de l'Espagne, de l'Autriche, de la Prusse, de la Grande-Bretagne, de Naples et de la Sardaigne, de la Russie et de la Bavière après 1815, de la Belgique dès 1840 -- choisirent de préférence Berne comme lieu de résidence. Le nombre des diplomates étrangers en mission en Suisse dépassait donc la minuscule équipe des deux diplomates suisses à l'étranger. Jusqu'en 1848, les envoyés étrangers remirent leurs lettres de créance au canton directeur.

Auteur(e): Claude Altermatt

3 - 1848 à nos jours

3.1 - Les premiers pas de l'Etat fédéral en diplomatie

En novembre 1848, le nouveau Département politique (DPF) fut chargé à la fois des affaires présidentielles et des relations diplomatiques, le chef du département et président de la Confédération changeant chaque année. Seul interlocuteur dans les rapports officiels avec l'étranger, le DPF dut d'abord mettre en place les structures nécessaires. En 1853, quelques députés aux Chambres fédérales exprimèrent le désir de créer de nouvelles missions diplomatiques. Ils estimaient qu'il était devenu nécessaire d'envoyer à l'étranger des compatriotes versés en diplomatie que l'on doterait d'un rang protocolaire approprié. Ce raisonnement était nouveau, car jusque-là, la Suisse n'avait pas voulu se soumettre aux rigidités du protocole diplomatique. Aussi estimait-elle que les deux chargés d'affaires de Paris et de Vienne suffisaient amplement. Ce n'est qu'en 1856 que le premier ministre plénipotentiaire suisse fut nommé et envoyé à Paris. L'année suivante, dans le sillage de l'affaire de Neuchâtel, le Conseil fédéral choisit pour ce poste Johann Conrad Kern, personnalité hautement estimée. En 1860, l'affaire de Savoie amena le Conseil fédéral à dépêcher un envoyé auprès du gouvernement piémontais. En 1867 enfin, la Suisse se dota d'une mission à Berlin, accréditée également à Karlsruhe et à Munich.

<b>Diplomatie</b><br>"Le cigare diplomatique ou les deux citoyens thurgoviens", lithographie de 1858, de  Karl Friedrich Irminger (Bibliothèque de la Bourgeoisie de Berne).<BR/>La caricature montre Napoléon III, médiateur dans l'affaire de Neuchâtel, et Johann Konrad Kern, ministre plénipotentiaire à Paris. Celui-ci avait pris parti en 1838 contre l'extradition de Thurgovie de Louis-Napoléon, bourgeois d'honneur de son canton. La bourse placée dans le dos du Thurgovien suggère que cela lui aurait valu quelques avantages.<BR/>
"Le cigare diplomatique ou les deux citoyens thurgoviens", lithographie de 1858, de Karl Friedrich Irminger (Bibliothèque de la Bourgeoisie de Berne).
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Auteur(e): Claude Altermatt

3.2 - La Suisse se conforme au système diplomatique international

En 1867, le Conseil fédéral dut reconnaître qu'il ne pouvait plus se passer de diplomates professionnels, qu'il était nécessaire, tout en restant en dehors de la "grande politique", de se conformer aux usages diplomatiques. Il fallut toutefois un scandale éclaboussant le consul honoraire de Suisse à Washington pour amener le gouvernement fédéral à installer en 1882 une légation aux Etats-Unis. Quant au peuple suisse, il refusa en 1884, lors d'une votation fédérale, d'accorder une indemnité annuelle de 10 000 fr. au chef de mission à Washington. En 1887, le conseiller fédéral Numa Droz assuma pour la seconde fois la présidence de la Confédération et la direction du petit DPF. Il imposa l'abandon de la rotation annuelle à la tête du DPF. Du coup, le président de la Confédération ne fut plus automatiquement ministre des Affaires étrangères. Le DPF changea de nom et devint jusqu'en 1896 Département fédéral des affaires étrangères (DFAE). La réorganisation de Droz représentait un pas décisif vers la constitution d'un ministère des Affaires étrangères calqué sur le modèle étranger. Sachant que le DFAE allait rester pour quelques années sous son contrôle, Droz s'empressa de donner une certaine uniformité et continuité à son service, en organisant par exemple une conférence annuelle des chefs de mission ou en recrutant systématiquement de jeunes diplomates. En 1891, Droz créa deux nouvelles légations, celles de Londres et de Buenos Aires. En 1893, le Conseil fédéral élabora un projet de loi sur la représentation extérieure. Cependant, c'était sans compter avec l'hostilité latente des politiciens vis-à-vis des diplomates, hostilité partagée par de larges couches de la population. Aussi, en février 1895, le projet fut-il repoussé en votation populaire. Les réformes introduites par Droz furent abandonnées après sa démission et, en 1896, la rotation à la tête du petit ministère des Affaires étrangères, rebaptisé DPF, fut réintroduite. En 1906, le Conseil fédéral décida la création de légations à Saint-Pétersbourg et à Tokyo. En 1907, à la suite d'une démarche brésilienne, le Conseil fédéral conféra au nouveau consul général du Brésil, un agent professionnel, le titre de chargé d'affaires. Cette manière de procéder se répéta en 1910 à Madrid. Pendant la Première Guerre mondiale, le réseau enregistra une seule augmentation, celle de la légation en Roumanie. En 1917, un ministre fut envoyé à La Haye en mission spéciale; la légation aux Pays-Bas fut définitivement établie en 1920.

En novembre 1918, les relations diplomatiques avec la Russie bolchévique furent rompues et la légation suisse à Pétrograd fut fermée quelques mois plus tard. La fin violente de la mission en Russie ne signifia pas pour autant un repli de la diplomatie suisse.

Auteur(e): Claude Altermatt

3.3 - L'ère Motta

Après la guerre, un nombre croissant de personnes estimait que le réseau diplomatique et consulaire devait subir une refonte et se développer. Le nouveau chef du DPF depuis février 1920, Giuseppe Motta, profita de la décision du Conseil fédéral de réintroduire la direction permanente du DPF. Motta nomma des ministres plénipotentiaires résidents à Bruxelles, Stockholm et Varsovie. En 1925, le DPF dépêcha des chargés d'affaires à Belgrade et à Athènes, subordonnés au ministre à Bucarest. En envoyant, en 1926, un chargé d'affaires en Turquie, la Suisse concrétisait un projet resté à l'état d'ébauche depuis les débuts de l'Etat fédéral. En effet, comme le gouvernement ottoman n'avait pas voulu accorder à la Suisse le bénéfice des capitulations, celle-ci avait renoncé à établir une mission. La Turquie kémaliste, débarrassée du régime séculaire des capitulations, rendit enfin possible l'établissement de relations diplomatiques sur pied d'égalité. A partir de 1938, le ministre résida à Ankara. Soucieux d'appliquer la réciprocité des relations diplomatiques, Motta décida en 1927 de créer à Prague un poste permanent de chargé d'affaires, promu au rang de ministre plénipotentiaire en 1936. Alors que la Chine avait établi une légation à Berne en 1918, ce n'est qu'en 1932 que le Conseil fédéral conféra la qualité diplomatique à son consul général, installé à Shanghai. En créant le poste chinois, le DPF commençait à tisser son réseau en Asie, continent où ne résidait jusqu'alors qu'un seul ministre, en poste à Tokyo. L'Egypte, où vivait une colonie suisse considérable, fut le prochain Etat choisi pour établir une mission diplomatique. Le projet se heurta d'abord au refus du gouvernement égyptien d'accorder aux ressortissants suisses le bénéfice des capitulations. Le Conseil fédéral confia donc à son ministre à Istanbul en 1935 le mandat de ministre non résident en Egypte et y envoya un chargé d'affaires ad interim, promu en 1945 au rang de ministre plénipotentiaire. En 1936, le Conseil fédéral décida, essentiellement pour des raisons économiques, d'établir une légation à Téhéran. En 1936, trois autres postes de chargé d'affaires virent le jour, à Sofia, Budapest et Lisbonne. En 1938, après l'Anschluss, le ministre de Suisse à Vienne fut transféré à Budapest. La légation en Finlande s'ouvrit en 1938. Celle de Prague disparut en mars 1939, conséquence de l'occupation du pays par l'Allemagne. Le DPF créa cette même année deux nouveaux postes de chargé d'affaires, à Dublin et à Caracas.

Auteur(e): Claude Altermatt

3.4 - La Deuxième Guerre mondiale et l'après-guerre

Si la diplomatie suisse fut fortement sollicitée pendant les hostilités, cet activisme tenait plus à la défense des intérêts des Etats belligérants confiés à la Confédération qu'à son propre réseau. Les bons offices, les tâches de puissance protectrice et les activités humanitaires connurent un déploiement sans précédent. Le réseau extérieur stagna en raison des postes fermés par suite des hostilités. Les deux seules ouvertures de légations, dirigées par de simples chargés d'affaires, se firent en dehors de l'Europe, Bogotà en 1940 et Santiago du Chili en 1943. Ce n'est qu'à la fin de la guerre que le nombre de missions diplomatiques fit un bond en avant. Hormis les légations rouvertes immédiatement après la libération du pays, la Confédération établit, en 1945, des légations à Oslo, à Copenhague et à Ottawa. Celle de Berlin fut fermée en mai 1945; une mission sera érigée à Cologne en 1949. En 1946, les missions continuent à se développer dans toutes les directions, Mexico, Lima, Montevideo, Beyrouth et Moscou, l'installation de cette dernière étant la conséquence la plus visible de la reprise des relations diplomatiques avec l'URSS.

Avec la décolonisation, le réseau subit une nouvelle poussée de croissance. Un ministre fut nommé à New Delhi en 1948, un chargé d'affaires à Karachi en 1949. Au Japon, la Suisse fut représentée après la guerre par une mission diplomatique qui redeviendra légation en 1952. Entre-temps, le réseau diplomatique aura accusé une nouvelle extension, Bangkok, La Havane et Tel Aviv en 1951, Djakarta et Prétoria en 1952. Le rythme de croissance élevé tient surtout à l'accession à l'indépendance d'anciennes colonies. En 1956, la Confédération ouvre des légations à Rabat, Colombo, Tunis, en 1957 à Manille. D'autres voient le jour à Addis-Abeba, Bagdad, Guatemala et Djeddah.

Le titre d'ambassadeur se généralise tandis que celui de ministre se déprécie rapidement. Après quelques tergiversations, le Conseil fédéral remplace les ministres plénipotentiaires par des ambassadeurs (arrêté fédéral de mars 1956). A fin mars 1957, le chef de mission à Paris se voit conférer le titre d'ambassadeur. En avril 1957 suivent onze autres promotions et à la fin de l'année, la Suisse entretient vingt-neuf ambassades. En 1963, le Conseil fédéral décide de transformer toutes les légations en ambassades et de donner dorénavant à tous les chefs de mission de première classe le titre d'ambassadeur. Les deux dernières légations disparaissent en 1964. De 1960 à 1964, des ambassades sont ouvertes à Accra, Alger, Abidjan, Lagos, Dakar, Nairobi, La Paz, Quito, Damas, ainsi qu'à Canberra, l'Australie attirant de plus en plus d'émigrants suisses. Jusqu'à la fin des années 1960, les postes de Dar es-Salaam, San José de Costa Rica, Singapour, Séoul, Assomption et Tripoli viennent s'ajouter à la liste.

<b>Diplomatie</b><br>Conférence de presse du ministre Walter Stucki le 30 juin 1946. Photographie de  Siegbert Maurer (Ringier Bildarchiv, RBA1-10-437, n<SUP>o</SUP> 1) © Staatsarchiv Aargau / Ringier Bildarchiv.<BR/>Le ministre rend compte de la convention de Washington, signée le 26 mai 1946, entre la Suisse et les Alliés (Etats-Unis, France et Royaume-Uni). L'accord, qui concernait notamment les avoirs allemands en Suisse, fut obtenu au bout de deux mois de négociations tendues entre les Alliés et la délégation suisse dirigée par Walter Stucki.<BR/>
Conférence de presse du ministre Walter Stucki le 30 juin 1946. Photographie de Siegbert Maurer (Ringier Bildarchiv, RBA1-10-437, no 1) © Staatsarchiv Aargau / Ringier Bildarchiv.
(...)

Dans le domaine multilatéral, la première mission accréditée auprès d'une organisation internationale fut la mission permanente d'observation auprès de l'Organisation des Nations unies (ONU) à New York (1949). La deuxième suivra en 1953, lorsque sera établie la délégation près l'OECE (OCDE dès 1961) à Paris, qui supervise jusqu'aux débuts des années 1960 les affaires ayant trait à la Communauté économique européenne (Union européenne (UE)). La mission à Bruxelles est établie en 1959, un ambassadeur étant chargé dès 1963 des nombreux contacts qui se tissent avec les trois Communautés européennes (Communauté économique européenne, Communauté européenne du charbon et de l'acier, Euratom). Cette même année, la séparation définitive intervient entre la délégation à Paris et la mission à Bruxelles. La création de la représentation à Genève, responsable de toutes les tâches ayant trait aux organisations internationales basées à Genève, remonte à 1964. En 1968 enfin, la Suisse établit une représentation permanente auprès du Conseil de l'Europe à Strasbourg.

Auteur(e): Claude Altermatt

3.5 - Dernière poussée de croissance

Si l'on fait abstraction de la transformation du consulat à Luxembourg en ambassade (1970) et de la création d'une ambassade à Berlin-Est, conséquence de l'établissement de relations diplomatiques avec la RDA (1972), les nouvelles représentations érigées jusqu'à l'effondrement du mur de Berlin (1989) se trouvent hors d'Europe: Koweït (1967, ambassade en 1975), Amman (1971), Dacca (1972) et Abou Dhabi (1976, ambassade en 1982). En 1980, à la suite de l'accession du Zimbabwe à l'indépendance, le consulat est rouvert et transformé en ambassade (1981). Il convient de signaler aussi, à partir des années 1970, la création de bureaux de coordination de la coopération au développement. Le premier d'entre eux, ouvert dans un pays où la Suisse n'entretient pas d'autre forme de représentation officielle, se trouve au Népal. Quant à la représentation au Vietnam, ce n'est qu'après la fin de la guerre et la réunification du pays qu'une ambassade est ouverte à Hanoi (1975) et le poste de chargé d'affaires ad interim à Saigon fermé. Dix ans plus tard, dirigée à nouveau par un simple chargé d'affaires, l'ambassade sera fermée, puis rouverte en 1990. D'autres postes sont fermés, notamment au Honduras et au Nicaragua. Avec la chute du mur de Berlin et à la suite des changements intervenus en Europe centrale et orientale, le réseau subit plusieurs réajustements: fermeture de l'ambassade en RDA en 1990, ouverture de missions à Tirana (1992), Riga (1992), Kiev (1992), Zagreb (1992), Tachkent (1993), Sarajevo (1995), Bratislava (2000) et Ljubljana (2001). En 2000, l'ambassade suisse en Allemagne a quitté Bonn et s'est réinstallée à Berlin. En 1993, un ambassadeur permanent est nommé près l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). Deux anomalies dans la réciprocité des relations diplomatiques sont partiellement corrigées; le Conseil fédéral nomme en effet en 1992 un ambassadeur en mission spéciale près le Saint-Siège, ainsi qu'un ambassadeur non résident au Liechtenstein (2000). En 2004, les relations avec le Saint-Siège sont en voie de complète normalisation avec la décision du Conseil fédéral d'accréditer un ambassadeur au Vatican.

Le réseau de représentations semble avoir atteint sa plus forte extension. Depuis fin 1994 en effet, des mesures d'économie, des changements de conditions et des risques accrus pour la sécurité ont entraîné sa réduction. La diminution frappe surtout les consulats, mais deux ambassades ont été fermées, au Cameroun et en Angola. La Suisse entretient, en 2002, 91 ambassades, 10 missions et délégations permanentes, 13 bureaux de coordination de la direction du développement et de la coopération. Les deux plus grandes ambassades sont celles de Paris et de Washington qui emploient plus de 50 personnes, personnel consulaire, administratif et collaborateurs locaux compris.

Le corps diplomatique se recrute depuis 1955 par concours, ouvert aux détenteurs de titres universitaires. Après un stage de deux ans et un examen final, le stagiaire devient fonctionnaire, soit comme collaborateur à la centrale à Berne, soit comme troisième secrétaire d'ambassade. A l'étranger, il peut espérer devenir premier secrétaire, conseiller d'ambassade, ministre, enfin ambassadeur. Le recours à des personnalités n'ayant pas suivi le cursus habituel est exceptionnel. Chaque collaborateur doit revenir régulièrement à Berne où il sera chef de section puis chef de direction. La première femme ambassadeur fut Francesca Pometta en 1977; on en comptait huit en 2000. La proportion des diplomates romands a été longtemps élevée, vu le poids du français dans la diplomatie avant 1945.

Auteur(e): Claude Altermatt

3.6 - Les représentations étrangères en Suisse

Au début de l'Etat fédéral, il y avait dix missions étrangères en Suisse. Seules quatre nouvelles légations s'établirent à Berne avant 1914, dont celles des Etats-Unis et du Brésil. En plein Kulturkampf, la nonciature fut fermée en 1873 sur ordre des autorités fédérales. Après la Première Guerre mondiale, Berne devint enfin une capitale où un nombre appréciable de diplomates étrangers se côtoyaient. De 1919 à 1922 en effet, le nombre de légations doubla: de nouveaux Etats issus de la Grande Guerre, des Etats indépendants d'Amérique latine et d'Asie. La préséance du corps diplomatique revint au nonce après le rétablissement des relations diplomatiques avec le Saint-Siège. Parmi les grands pays manquait cependant la Russie soviétique. Pendant la Deuxième Guerre mondiale, le nombre de légations ne subit que quelques petites modifications, car la plupart des gouvernements, même ceux en exil, s'employèrent à maintenir leur mission dans la Suisse neutre et épargnée. Le nombre de légations à Berne accusa une nouvelle poussée de croissance avec la décolonisation. A partir de 1953, les chefs des missions étrangères à Berne portent le titre d'ambassadeur, privilège dont ne bénéficiait jusque-là que l'ambassadeur de France. La croissance se poursuit, même si des fermetures de postes ont lieu, plus fréquemment du reste que pour le réseau suisse à l'étranger. La règle de la réciprocité est de moins en moins respectée. L'effondrement de l'ancienne Yougoslavie et la dissolution de l'Union soviétique ont amené un dernier mouvement de créations de nouvelles ambassades (1992-1994). Ainsi, la capitale fédérale comptait au début du XXIe s. quelque septante-cinq ambassades. Ce nombre correspond à la moitié des missions permanentes accréditées auprès des organisations internationales à Genève. Ce corps diplomatique "genevois" s'est développé de manière complètement indépendante de celui de Berne, où la plupart des gouvernements du Tiers-Monde n'entretiennent pas de postes permanents mais se contentent d'accréditer un ambassadeur qui réside dans une grande capitale européenne ou dans des cas exceptionnels à Genève.

Auteur(e): Claude Altermatt

Références bibliographiques

Sources imprimées
– A. de Wicquefort, L'ambassadeur et ses fonctions, 1679
EA
DDS
Bibliographie
  • Avant 1798

    – R. de Weck, La représentation diplomatique de la Suisse, 1911
    – C.J. Benziger Unsere auswärtige Vertretung und ihre Kritiker, 1917
    – L. Bittner et al., Repertorium der diplomatischen Vertreter aller Länder seit dem Westfälischen Frieden 1648, 3 vol., 1936-1965
  • 1798 à nos jours

    – F.A. Blankart et al., La Suisse et la diplomatie multilatérale, 1976 (21978)
    – C. Altermatt, Les débuts de la diplomatie professionnelle en Suisse (1848-1914), 1990
    – C. Altermatt, 1798-1998: deux siècles de représentations extérieures de la Suisse, 1998