Souveraineté

En droit public et en droit international public, la souveraineté est la puissance suprême et autodéterminée de l'Etat (suprema potestas). Elle se manifeste à l'intérieur dans l'exercice de l'autorité politique (législative, administrative, judiciaire); elle fonde envers l'extérieur la prétention à l'indépendance (droit de mener une politique étrangère indépendante, protection contre les interventions) et à l'égalité de traitement au point de vue du droit international. Depuis le milieu du XXe s., la souveraineté n'est plus considérée comme un absolu: elle est toujours enveloppée dans un réseau de normes et d'accords internationaux. Les Etats ne sont pas également souverains dans tous les domaines.

1 - Le concept de souveraineté à l'époque moderne

Jean Bodin définit en 1576, pour la première fois, la souveraineté (lat. majestas) comme "puissance absolue et perpétuelle d'une République". Le terme de souveraineté, auparavant appliqué à l'autorité de l'instance judiciaire suprême ou "cour souveraine", désigne désormais le fait que l'Etat détient le monopole de la violence légitime et la "compétence de la compétence" (maîtrise de la répartition des compétences). Tandis que la seigneurie médiévale se fondait sur la jurisprudence, pour Bodin le noyau de la souveraineté est la capacité illimitée de légiférer, qui abolit dynamiquement l'ancien droit et crée le nouveau. Ainsi le souverain, qui tient son pouvoir de Dieu et qui à l'époque moderne est généralement un prince, s'émancipe sur le plan intérieur des détenteurs d'anciens droits et sur le plan extérieur des puissances universelles (l'empereur, le pape) auxquelles il était précédemment subordonné.

En Suisse comme ailleurs, la souveraineté fut au cœur de fréquents conflits à l'époque moderne. Sa logique fut opposée à la tradition qui fondait le pouvoir étatique sur des privilèges d'Empire; elle finit par la remplacer. La notion de souveraineté appartenait, comme celles d'"Etat", de république ou de neutralité, à une terminologie forgée par les jurisconsultes français, qui permettait, selon les situations, de maintenir ou de changer les hiérarchies politiques. Dans les régions francophones (sujettes) de la Confédération, on prenait au XVIe s. la souveraineté au sens traditionnel (autorité de l'instance judiciaire suprême et non pas fondement du pouvoir). Au début du XVIIe s., la ville de Genève invoqua cette notion dans son nouveau sens contre le pouvoir des Savoie; celle de Neuchâtel, fit de même, mais sans succès, contre les Orléans-Longueville. En 1628, c'est comme "état souverain" que les dizains valaisans privèrent le prince-évêque de Sion de son rôle de seigneur du pays. En Suisse alémanique, l'Etat de Berne fut le premier à parler de souveraineté et à revendiquer face à ses sujets, en dépit de leurs privilèges, le monopole de la confection de "lois et statuts" (1644). En 1682, il fut stipulé que la souveraineté était l'attribut non seulement de l'avoyer et du Petit Conseil, mais aussi du Grand Conseil, "prince souverain et seigneur suprême du pays". A Bâle (1691), Zurich (1713) et Genève (Révolutions genevoises), des conflits éclatèrent sur la question de savoir quelle partie des bourgeois avait part à la souveraineté. A Zoug et dans la Ligue de la Maison-Dieu, des communes rurales réussirent même vers 1700 à imposer leur souveraineté "démocratique" contre le chef-lieu. Néanmoins, pour les cantons catholiques à landsgemeinde, les privilèges d'Empire restèrent généralement jusqu'au milieu du XVIIIe s. le fondement du pouvoir légitime, d'où leur attachement au symbole de l'aigle impériale à deux têtes. En revanche, les cantons-villes protestants recouraient à des représentations qui exaltaient leur souveraineté, parfois de manière très préméditée (peintures des hôtels de ville de Berne en 1682 et de Zurich en 1698).

L'abandon des insignes impériaux présupposait la rupture des liens avec l'Empire, processus de longue haleine qui s'accomplit en grande partie au XVIIe s., mais qui ne s'acheva, pour les principautés ecclésiastiques, qu'avec le recès de la Diète impériale de 1803. Bien que, contrairement à ces dernières, les cantons de la Confédération, même ceux qui y avaient adhéré après 1499, n'eussent plus au XVIe s. de liens politiques avec l'Empire (impôts, service militaire, Diète impériale, Chambre impériale), la question de la confirmation des privilèges d'Empire restait en suspens. La manière dont la Chambre impériale traitait les affaires de Bâle amena le bourgmestre de cette ville, Johann Rudolf Wettstein (1594-1666) à prier l'empereur, lors de la négociation de la paix de Westphalie, de laisser la Confédération dans son "état traditionnel, libre et souverain". L'empereur et les Etats de l'Empire ne suivirent pas cette argumentation moderne qui, inspirée par des diplomates français, visait à affaiblir l'Empire, mais ils garantirent en 1648 aux XIII cantons le privilège de l'exemption (par rapport à la Chambre impériale). A la suite de la France, les puissances européennes interprétèrent cette exemption comme une forme de souveraineté et traitèrent la Confédération en tant que sujet de droit international public. Le traité de Ryswick (1697) définit le Corpus helveticum, à savoir les XIII cantons et leurs alliés (ces derniers énumérés individuellement). A la même époque parurent les premiers ouvrages sur la Confédération en tant qu'Etat, comme ceux de Franz Michael Büeler; Isaak Iselin rédigea en 1751 la première étude systématique sur le droit public fédéral (Specimen iuridicum inaugurale sistens tentamen iuris publici Helvetici).

Le juriste allemand Johann Jacob Moser, spécialiste de droit public, publia en 1731 un traité sur la souveraineté de la Confédération (Die gerettete völlige Souverainete der löblichen Schweitzerischen Eydgenossenschafft), prouvant ainsi qu'elle était reconnue même dans l'Empire. Ordinairement, on considérait que la Confédération (la Diète) détenait la souveraineté extérieure, au regard du droit international, tandis que les cantons disposaient de la souveraineté intérieure, ce qui montre que la théorie moniste de Bodin ne s'appliquait pas à la Suisse.

Auteur(e): Thomas Maissen / PM

2 - La souveraineté populaire aux XIXe et XXe siècles

Aux XIXe et XXe s., les cantons ne sont pas souverains; en 1814-1815 déjà, le congrès de Vienne refusa de traiter avec les cantons individuellement, parce que ceux-ci n'étaient pas des sujets de droit international public et n'avaient donc pas qualité pour agir sur ce plan. L'article 3 des Constitutions fédérales de 1848, 1874 et 1999 servit à calmer les fédéralistes; la souveraineté cantonale qui y est mentionnée représente uniquement une survivance fictive, un rappel de la situation prévalant avant 1848, destiné à faciliter l'entrée des cantons du Sonderbund dans l'Etat fédéral. En droit international, seule la Confédération est souveraine. En matière de traités avec l'étranger, les cantons n'ont qu'une compétence dérivée et extrêmement limitée, qui les autorise à conclure des accords sur des questions frontalières. C'est pourquoi la doctrine juridique n'utilise à leur propos, depuis Zaccaria Giacometti, que le terme d'autonomie.

Les Lumières amenèrent une nouvelle conception (qui se dessine déjà au début du XVIIIe s. dans le traité de Chrysostomos Stadler) de la souveraineté intérieure, incarnée non plus dans le monarque et l'aristocratie, mais dans le peuple et l'Etat. La souveraineté populaire exclusive fut défendue en particulier par Rousseau. Lors de la phase radicale de la Révolution française, elle passa directement dans la Constitution. La France devint une république et la Constitution de 1793 fit du peuple l'héritier de la souveraineté qui était encore attachée à la personne royale dans le régime de monarchie constitutionnelle de 1791. Désormais, le peuple élisait toutes ses autorités (au suffrage direct ou indirect) et reprenait sous la forme du référendum (instrument de la démocratie directe) le droit de veto du roi en matière législative. Ces dispositions de la Constitution montagnarde (et leur reprise dans des projets ultérieurs) auront une grande influence en Suisse au moment de la Régénération (années 1830).

La Constitution helvétique de 1798 plaça l'exercice de la souveraineté intérieure au niveau non plus des cantons, mais de l'Etat unitaire. Elle prévoyait certes moins de démocratie directe que ses modèles français, mais confiait au peuple souverain l'élection des membres du Parlement. Le principe de la souveraineté populaire se maintint dans les divers projets constitutionnels conçus sous l'Helvétique. Il n'est plus mentionné dans l'acte de Médiation octroyé par Bonaparte (1803), mais les nouveaux cantons du Tessin, d'Argovie, de Vaud, de Thurgovie et de Saint-Gall reçurent une organisation démocratique, tempérée par le suffrage censitaire. Si la souveraineté populaire s'accorda facilement avec le système traditionnel de la landsgemeinde, où cependant seule une partie des bourgeois avaient le droit de vote, elle fut fortement limitée sous la Restauration dans les anciens cantons qui rétablirent en partie les institutions d'Ancien Régime (Constitutions cantonales).

Sous la Régénération, les idées de la Révolution française s'imposèrent. Le canton du Tessin joua un rôle de pionnier; dans sa Constitution du 23 juin 1830, avant même la révolution de Juillet à Paris, il se référa au principe de la souveraineté populaire. Celui-ci fut ensuite non seulement ancré dans les constitutions des cantons régénérés, mais reconnu par des cantons conservateurs tels Lucerne et le Valais. Seuls quelques réactionnaires comme Johann Caspar Bluntschli ou Karl Ludwig von Haller restèrent sceptiques. Mais l'acceptation générale du principe dans les années 1830 devait encore se traduire dans la pratique politique. Sur ce point, la Constitution montagnarde et le projet girondin des 15 et 16 février 1793 furent d'importantes sources de réflexion. Les cantons se dotèrent ainsi de droits démocratiques, à commencer par Saint-Gall avec le droit de veto, permettant aux citoyens l'exercice concret de la souveraineté populaire. Il se produisit au cours du XIXe s. une démocratisation des affaires publiques (Mouvement démocratique), qui finit par toucher aussi les institutions fédérales, par exemple avec l'introduction du référendum législatif en 1874 et de l'initiative constitutionnelle en 1891. Cependant, le principe du peuple souverain était déjà si évident en 1848 que l'on n'éprouva pas le besoin de le formuler explicitement dans la Constitution fédérale (ni alors, ni plus tard).

Au XXe s., la démocratisation se poursuivit. Le droit de référendum fut étendu à d'autres actes (certains traités internationaux, certaines dépenses publiques par exemple). A l'élection des parlementaires par le peuple vint s'ajouter celle d'autorités exécutives et de hauts fonctionnaires (Droit de vote). L'idée de la souveraineté populaire réalisée dans les formes de la démocratie directe fut ainsi perçue peu à peu comme une spécialité suisse; aujourd'hui, elle contribue à l'identité nationale.

L'essor du droit international public et des relations internationales amena les Etats à s'entendre de plus en plus par le biais d'accords internationaux et à collaborer au sein de nombreuses organisations internationales. A l'échelle des continents, des processus interétatiques d'intégration se mirent en place, sur le plan économique d'abord, puis aussi politique; l'Union européenne en est un exemple accompli. Dans tous ces contextes, les Etats renoncèrent de leur plein gré à une partie de leur souveraineté, pour la transférer à des organisations internationales ou à des communautés supranationales. Cette diminution de leurs droits est la contrepartie inévitable de l'internationalisation.

Auteur(e): Andreas Kley / PM

Références bibliographiques

Bibliographie
– J.C. Bluntschli, Allgemeine Statslehre, 51875, 561-636
– A. Kölz, Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte, 2 vol., 1992-2004 (trad. franç. du t. 1 sous le titre Hist. constitutionnelle de la Suisse moderne, 2006)
– M. Jorio, «Der Nexus Imperii», in 1648, die Schweiz und Europa, éd. M. Jorio, 1999, 133-146
– L. Goetschel et al., Politique extérieure suisse, 2004 (all. 2002)
– T. Maissen, Die Geburt der Republic, 2006 (22008)
– B. Marquardt, Die alte Eidgenossenschaft und das Heilige Römische Reich (1350-1798), 2007
– U. Häfelin et al., Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 72008