• <b>Politique étrangère</b><br>Renouvellement de l'alliance entre Louis XIV et les Confédérés à Notre-Dame de Paris le 18 novembre 1663. Tapisserie de basse lice réalisée à la manufacture royale des Gobelins d'après une esquisse de  Charles Le Brun (Museé national suisse). Au centre, le cardinal Antonio Barberini tend une Bible sur laquelle le roi de France (avec le chapeau à plumes) et le bourgmestre de Zurich, Heinrich Waser (en noir), mettent la main. L'avoyer de Berne, Anton von Graffenried, se tient derrière Waser avec les délégués des Confédérés, reconnaissables à l'absence de perruque et à leurs habits fort simples comparés aux étoffes somptueuses des courtisans du Roi-Soleil.
  • <b>Politique étrangère</b><br>Enseigne du consulat de commerce suisse à Bordeaux en 1815, huile sur bois (Musée national suisse). Le premier consulat suisse fut créé à Bordeaux en 1798 durant la République helvétique. Une trentaine de consulats se développèrent dans le monde entre 1798 et 1848. Les consuls, nommés à titre honoraire jusqu'en 1848, étaient des commerçants auxquels étaient confiés les intérêts de l'économie confédérée.
  • <b>Politique étrangère</b><br>La garde d'honneur accueille Guillaume II, le 3 septembre 1912 devant la gare de Zurich  © KEYSTONE/Photopress. L'empereur d'Allemagne est en tête du cortège. Immédiatement derrière lui, avec la barbe blanche, on distingue le président de la Confédération Ludwig Forrer. La visite d'Etat, qui dura quatre jours, fut l'occasion de fréquenter les monuments et les musées de Zurich et Berne, mais surtout de participer, durant deux journées, aux importantes manœuvres du III<SUP>e</SUP> corps d'armée entre Wil et Kirchberg dans le canton de Saint-Gall.
  • <b>Politique étrangère</b><br>Le chef du Département politique, Max Petitpierre, dans son bureau du Palais fédéral en conversation avec le ministre Walter Stucki (à gauche) en 1946  © KEYSTONE/Photopress. En 1946, une délégation suisse conduite par Walter Stucki fut invitée à Washington afin de négocier un dédommagement concernant l'emploi des avoirs allemands déposés en Suisse durant la Deuxième Guerre mondiale. Ces discussions aboutirent en mai 1946 à l'accord de Washington qui prévoyait entre autres le versement par la Suisse de 250 millions de francs à titre d'indemnisation pour les achats d'or allemand. Grâce à cet accord, la Suisse put être intégrée dans le nouvel ordre mondial de l'après-guerre.
  • <b>Politique étrangère</b><br>Le 20 mai 2003, Micheline Calmy-Rey, la conseillère en charge du Département fédéral des affaires étrangères, franchit la ligne de démarcation entre la Corée du Nord et la Corée du Sud  © KEYSTONE. Durant sa visite d'Etat en Corée, la cheffe de la diplomatie helvétique a proposé l’aide de la Suisse pour faciliter les discussions entre les deux Corées et traversé la frontière qui les sépare depuis cinquante ans. Ce «petit pas» avait une importance symbolique dans la crise nucléaire qui secouait la région.

Politique étrangère

Dans l'histoire de la politique étrangère suisse, il convient de distinguer l'époque de l'Ancien Régime (jusqu'en 1798) et celle de l'Etat fédéral (dès 1848), séparées par une période de transition. Dans l'ancienne Confédération, la politique étrangère tournait autour de questions militaires et économiques. Elle relevait des cantons et présentait un volet interne (relations entre les cantons) et un volet externe (relations extra-confédérales). L'expansionnisme fut son élément moteur jusqu'à la fin du XVe s.; dès le XVIIe s., l'accent fut mis sur la neutralité. Les premières tentatives visant à transférer les compétences à une instance supérieure (la Diète) remontent à la période de transition (1798-1848). Elles se concrétisèrent avec la fondation de l'Etat fédéral: la politique étrangère devint une prérogative du Conseil fédéral.

Jusqu'à la fin de la guerre froide (1989/1990), la Suisse mena une politique étrangère "classique", qui avait pour but le maintien de l'indépendance de l'Etat et se traduisit après 1945 en maximes opérationnelles, en se fondant sur cinq piliers: neutralité (principe majeur et prééminent), solidarité (coopération internationale, maintien de la paix), universalité (relations diplomatiques avec tous les pays, sans exclusion idéologique), disponibilité (arbitrage international, bons offices) et promotion de la prospérité. Le processus de globalisation et les tensions internationales exigèrent et favorisèrent la coopération inter-étatique même en-dehors du domaine traditionnel de la politique étrangère. La volonté de coopérer s'étendit à des objets autrefois exclusivement réservés à la politique intérieure (environnement, asile, transports, formation, lutte contre la criminalité par exemple). Dès 1993, le Conseil fédéral fit de la défense des intérêts le fondement de sa politique étrangère. Celle-ci a pour objectifs le maintien de la paix, la promotion des droits de l'homme, de la démocratie, de l'Etat de droit et de la prospérité, ainsi que l'atténuation des tensions sociales et la préservation des ressources naturelles. Elle poursuit ses buts à l'aide de cinq moyens d'égale valeur: solidarité, sécurité collective, intégration européenne, collaboration et codécision, neutralité.

1 - Ancienne Confédération

La politique étrangère comprend, jusqu'à la chute de l'ancienne Confédération en 1798, deux volets distincts, quoique généralement liés: celui des rapports entre cantons et celui des relations avec l'extérieur, c'est-à-dire avec les puissances étrangères, en particulier avec les Habsbourg, l'Empire, la France, l'Espagne, Milan, Venise, la Savoie, le pape, les Provinces-Unies et, plus marginalement, avec l'Angleterre.

Comme exemple de politique étrangère "interne", citons le pacte de 1315 qui, outre le devoir d'assistance, instaurait une politique étrangère commune en soumettant les pourparlers bilatéraux avec des puissances externes à l'autorisation des autres membres de l'alliance. Citons encore le convenant de Sempach (1393), qui stipulait le renoncement aux guerres "arbitraires" de pillage et de conquête (Pactes fédéraux). Les tensions dans les relations internes et même les conflits armés entre de futurs membres de la Confédération n'étaient pas rares: par exemple entre Schwytz et Zurich à plusieurs reprises, entre Lucerne et Zofingue pendant la guerre de Sempach, entre Bâle et les Confédérés durant la guerre de Souabe ou encore entre Berne et le Valais lors de la conquête du Pays de Vaud.

Pour le volet "externe", on peut mentionner la Paix perpétuelle de 1474 entre les VIII cantons et le duc de Habsbourg, Sigismond d'Autriche, par laquelle ils reconnaissaient leurs possessions réciproques, ou encore la Paix perpétuelle de 1516 avec la France. Les alliances avec Rottweil en 1463 et Mulhouse en 1466 occupent en quelque sorte une position intermédiaire entre les politiques interne et externe. Elles n'ont pas abouti à l'intégration complète des deux villes dans l'alliance confédérale.

Dans les deux cas, la politique étrangère n'est pas la somme des relations de toute nature avec l'extérieur, mais bien l'instauration de rapports entre détenteurs d'une autorité seigneuriale ou étatique, sous forme de traités et d'accords. L'historien ne saurait se contenter de la lettre de ces accords, il doit aussi et surtout analyser leurs causes et leur mise en œuvre. La politique étrangère s'est limitée tout d'abord à deux secteurs, étroitement liés: le domaine militaire, avec des traités d'assistance ou de non-agression et des accords sur le passage de troupes ou sur la fourniture de mercenaires (capitulations, service étranger); le domaine économique, avec l'octroi de privilèges commerciaux, les livraisons de sel et le règlement du droit d'établissement.

La politique étrangère de l'ancienne Confédération était à géométrie variable. D'une part, les treize cantons n'avaient pas tous les mêmes droits et devoirs les uns envers les autres: les villes de Zurich et Berne pouvaient prétendre à plus d'autonomie que, par exemple, les cantons primitifs; Berne a maintenu, du XIIIe s. à la fin du XVe, son propre système d'alliances avec Soleure, Bienne et Fribourg, qui, avant 1481, ne faisaient pas encore partie de la Confédération suisse (Confédération bourguignonne). L'adhésion de Bâle à la Confédération (1501) fut soumise à la singulière condition de n'entreprendre des guerres extérieures qu'avec l'accord de la majorité de la Diète. Envers l'étranger aussi, il existait des inégalités. C'est ainsi que Zurich adhéra seulement en 1614 à la Paix perpétuelle avec la France et que les villes de Zurich et Berne conclurent des alliances particulières avec Strasbourg en 1588 et avec Venise en 1615. Les alliances séparées étaient pratique courante: citons la combourgeoisie perpétuelle de 1477 entre les villes de Zurich, Berne, Lucerne, Fribourg et Soleure (convenant de Stans), la Combourgeoisie chrétienne de 1527 entre les villes de Zurich et Constance, l'Alliance chrétienne de 1529 entre les cinq cantons primitifs et l'Autriche, le Trücklibund de 1715 entre Louis XIV et les cantons catholiques (Alliances).

En général, la conduite de la politique étrangère était l'affaire du Petit Conseil de chaque canton, donc des familles dominantes. Dans quelques cas, le peuple pouvait s'exprimer: certains accords étaient soumis à la landsgemeinde ou, de temps à autre, à la consultation populaire dans les bailliages bernois; à Zurich, le Conseil dut s'engager, après la défaite de la deuxième guerre de Kappel (1531), à consulter le peuple avant de prendre des décisions importantes. Le plus souvent, la ratification était suivie d'un serment solennel, qu'illustrent la Tapisserie de l'alliance du Musée national suisse (cérémonie tenue à Paris en 1663) ou les gravures conservées à la Bibliothèque centrale de Soleure (renouvellement de l'alliance franco-suisse en 1777, à Soleure, ville où résidait l'ambassadeur de France).

<b>Politique étrangère</b><br>Renouvellement de l'alliance entre Louis XIV et les Confédérés à Notre-Dame de Paris le 18 novembre 1663. Tapisserie de basse lice réalisée à la manufacture royale des Gobelins d'après une esquisse de  Charles Le Brun (Museé national suisse).<BR/>Au centre, le cardinal Antonio Barberini tend une Bible sur laquelle le roi de France (avec le chapeau à plumes) et le bourgmestre de Zurich, Heinrich Waser (en noir), mettent la main. L'avoyer de Berne, Anton von Graffenried, se tient derrière Waser avec les délégués des Confédérés, reconnaissables à l'absence de perruque et à leurs habits fort simples comparés aux étoffes somptueuses des courtisans du Roi-Soleil.<BR/>
Renouvellement de l'alliance entre Louis XIV et les Confédérés à Notre-Dame de Paris le 18 novembre 1663. Tapisserie de basse lice réalisée à la manufacture royale des Gobelins d'après une esquisse de Charles Le Brun (Museé national suisse).
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La politique étrangère fut, à côté de l'administration des bailliages communs, le plus sûr ciment de la cohésion fédérale; elle rendit nécessaire la création de la première institution commune, la Diète, qui se réunit régulièrement dès 1421. A la Diète de Stans (1481), Berne proposa, à la suite des expériences faites pendant les guerres de Bourgogne, d'unifier les politiques étrangères des cantons par la création d'une "alliance générale, égale et convenable". Mais une telle évolution achoppa sur la volonté explicite de s'en tenir au contenu littéral des "alliances jurées". Une autre tentative, le Pensionenbrief, qui aurait limité la souveraineté des cantons au profit de la Confédération, échoua en 1503. Et la Diète était trop faible pour concilier les intérêts particuliers des membres souverains de la Confédération.

Jusqu'à la fin du XVe s., la politique étrangère de la Confédération fut essentiellement expansionniste et soutenue au cas par cas par les cantons directement intéressés: Zurich, Schwytz et Glaris appuyaient une expansion vers le nord-est, Uri vers le sud, Berne vers l'ouest. La fin de cette phase s'annonça déjà presque quatre décennies avant la défaite de Marignan (1515), traditionnellement considérée comme la cause du renoncement à une politique de puissance. En vérité, c'est la mésentente, telle qu'apparue en 1481 à la Diète de Stans, qui marque la fin de la période d'expansion. Les paroles attribuées à Nicolas de Flue par Johannes Salat dans un texte de 1537: "Machend den zun nit zu wit [...] beladend üch nit frembder sachen" ("Ne repoussez pas la frontière trop loin [...], ne vous chargez pas d'affaires étrangères") relèvent de la propagande des catholiques de la Suisse primitive contre la ville protestante de Berne qui, l'année précédente (1536), avait conquis le Pays de Vaud. Au XVIe s., la politique étrangère des Confédérés servit essentiellement à garantir les acquis, dans un cadre marqué par les tensions confessionnelles.

Au XVIIe s., en particulier pendant la guerre de Trente Ans, la politique de neutralité, toujours plus importante, fut un nouveau moyen pour maintenir l'intégrité territoriale. En refusant implicitement, à la paix de Bâle, qui avait mis fin à la guerre de Souabe en 1499, de reconnaître la compétence de la Chambre impériale, la Suisse s'était déjà détachée de l'Empire. Pour la ville de Bâle, membre de la Confédération depuis 1501 seulement, Johann Rudolph Wettstein (1594-1666) dut obtenir séparément son indépendance à l'occasion de la paix de Westphalie de 1648. Cela aboutit à une confirmation analogue de l'exemption des autres cantons et à la reconnaissance du Corps helvétique, conformément au droit international, dans les traités d'Osnabrück et de Münster. Wettstein, dont la valeur est aujourd'hui reconnue, adopta alors une attitude claire et nette, tout autre que celle attribuée à Nicolas de Flue, en déclarant (et cela non pas selon une vague légende, mais dans une lettre que l'on a conservée): "Il ne suffit pas de se croiser les bras; nous devons nous ingérer dans les querelles étrangères, comme on doit aider son voisin à éteindre l'incendie de sa maison pour mieux préserver la sienne [...]. Aujourd'hui, la raison d'Etat exige davantage; on ne saurait se contenter de porter sa hallebarde chez le polisseur pour la faire nettoyer."

Auteur(e): Georg Kreis / PV

2 - De la République helvétique à l'Etat fédéral

Sous la République helvétique unitaire, un ministère des Affaires étrangères fut créé pour la première fois, à vrai dire dans un moment où la liberté d'action de la Suisse était particulièrement restreinte par la position dominante de la France. Le fait que le territoire suisse ait été alors le "champ de bataille de l'Europe" (guerres de Coalition) fut plus tard un important argument pour les efforts en vue de préserver l'indépendance du petit Etat.

<b>Politique étrangère</b><br>Enseigne du consulat de commerce suisse à Bordeaux en 1815, huile sur bois (Musée national suisse).<BR/>Le premier consulat suisse fut créé à Bordeaux en 1798 durant la République helvétique. Une trentaine de consulats se développèrent dans le monde entre 1798 et 1848. Les consuls, nommés à titre honoraire jusqu'en 1848, étaient des commerçants auxquels étaient confiés les intérêts de l'économie confédérée.<BR/>
Enseigne du consulat de commerce suisse à Bordeaux en 1815, huile sur bois (Musée national suisse).
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Au congrès de Vienne, réuni pour réorganiser l'Europe, la Suisse obtint, par la déclaration du 20 mars 1815, la reconnaissance de son territoire (déjà dans son extension actuelle) et, dans le cadre du deuxième traité de Paris (20 novembre 1815), celle d'une "neutralité perpétuelle" dont les effets s'étendaient aussi, sous garantie suisse, au nord de la Savoie.

Le Pacte fédéral de 1815 permit de réaliser une unification partielle de la politique étrangère, en transmettant à la Diète la compétence de conclure des alliances et des traités de commerce, tout en laissant aux cantons le droit de signer des capitulations militaires et des accords économiques. A l'époque de la Restauration, la Suisse subit plusieurs fois des pressions de la part des puissances conservatrices, notamment de l'Autriche. Le conclusum sur la presse et les étrangers (1823) fut la conséquence la plus connue de ces interventions. Un exemple typique parmi les cas moins notoires fut la requête de la France qui exigea en 1838 l'expulsion du prince Louis-Napoléon Bonaparte après sa tentative de coup d'Etat entreprise à partir de la Suisse. Le pacte de défense mutuelle des cantons catholiques "pour la sauvegarde de leurs droits souverains et territoriaux" aboutit en 1845 à une alliance séparée d'ancien style, le Sonderbund.

Auteur(e): Georg Kreis / PV

3 - De la fondation de l'Etat fédéral au début du XXIe siècle

Dans la phase décisive de la naissance de l'Etat fédéral (novembre 1847-janvier 1848), les puissances conservatrices (France, Autriche et Prusse) tentèrent de s'opposer au cours des événements, tandis que l'Angleterre le suivait avec une certaine bienveillance. La Constitution fédérale de septembre 1848 opéra un nouveau transfert de compétences au profit de la Confédération: son article 90 (art. 102 en 1874) précise à propos du Conseil fédéral: "il veille aux intérêts de la Confédération au dehors, notamment à l'observation de ses rapports internationaux et il est, en général, chargé des relations extérieures". L'article 10 spécifie que "les rapports officiels entre les cantons et les gouvernements étrangers ou leurs représentants ont lieu par l'intermédiaire du Conseil fédéral". Toutefois, les cantons ont le droit de conclure des traités sur des objets concernant l'économie publique, les rapports de voisinage et la police (art. 9); ils peuvent, sur ces objets, correspondre directement avec les autorités inférieures et les employés d'un Etat étranger (art. 10). Dans ses premières années, le Conseil fédéral dut constamment rappeler, aussi bien aux cantons et à ses propres fonctionnaires qu'aux services étrangers, le caractère unitaire de la Confédération.

En novembre 1848 fut créé un ministère des Affaires étrangères, appelé provisoirement Département politique fédéral (DPF), désignation qu'il allait néanmoins conserver pendant 130 ans, avant de devenir en 1978 le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE). Au début, sa direction fut confiée au président de la Confédération qui changeait chaque année. Cette situation dura jusqu'en 1914, à l'exception des années 1887-1892 (avec Numa Droz) et 1893-1895 (avec Adrien Lachenal). Dès 1869, un secrétariat assura une certaine continuité. Numa Droz étoffa le DPF en 1888, mais la représentation à l'étranger resta modeste (Diplomatie). On se contenta longtemps des légations de Paris (1798) et de Vienne (1802). Après les guerres d'unité nationale en Italie et en Prusse, une troisième représentation diplomatique fut créée en 1864 à Turin (transférée ensuite à Florence) et une quatrième à Berlin en 1867. A la suite de pressions exercées par les Etats-Unis et compte tenu du nombre croissant des émigrés, une légation fut établie à Washington en 1882. En 1891 s'ajoutèrent à la liste Buenos Aires en Argentine, pays d'émigration, ainsi que Londres (dans les décennies précédentes, les affaires anglo-suisses avaient été réglées, à la satisfaction des deux Etats, par la représentation britannique à Berne). Après avoir marqué sa présence en Amérique, la Suisse se tourna vers l'est en 1906 (Saint-Pétersbourg et Tokyo). Le conseiller fédéral Ludwig Forrer avait pourtant déclaré en 1905 qu'il suffirait au fond d'entretenir quatre légations, dans les Etats limitrophes.

Du fait de son exiguïté et de ses divisions (fédéralisme, tensions confessionnelles), la Suisse avait été exposée, avant 1848, à de fréquentes interventions étrangères. La principale tâche du jeune Etat fédéral consistait à mettre fin à ces interventions en défendant sa souveraineté, tout en sauvegardant les acquis de la révolution radicale de 1847, face aux régimes monarchiques. C'est surtout la question des réfugiés et des émigrés qui risquait de remettre en question la souveraineté. Quand les autorités ne donnaient pas suite aux demandes d'expulsion, c'était moins par solidarité envers des gens dont elles partageaient les opinions que pour manifester leur volonté de souveraineté. Cependant, pour des motifs tenant à la raison d'Etat, le Conseil fédéral estimait qu'il fallait, pour éviter que les conflits ne prennent une tournure militaire, répondre aux demandes d'expulsion et de limitation d'activité des deux puissances particulièrement concernées, l'Autriche et la Prusse. La suppression progressive du service étranger (complète en 1859) eut plusieurs raisons: l'une des plus importantes fut, ici aussi, la volonté d'abolir toute dépendance envers l'étranger. L'intégrité territoriale fut défendue sans compromis. Dans l'affaire de Büsingen en 1848, le jeune Etat mobilisa 25 000 hommes et démontra ainsi de manière catégorique sa détermination à ne pas tolérer la moindre violation de ses frontières. Avec l'arrestation et l'expulsion en 1889 de l'inspecteur de police allemand Wohlgemuth, qui espionnait des émigrés socialistes (affaire Wohlgemuth), la Suisse, déjà plus forte, fit comprendre qu'elle ne supporterait aucune activité d'agents provocateurs sur son territoire. Lorsqu'elle exigea, en 1902, le rappel du ministre plénipotentiaire italien Silvestrelli (affaire Silvestrelli), il ne s'agissait pas de questions territoriales, mais de la manière arrogante avec laquelle ce diplomate avait rendu le gouvernement suisse responsable d'un article paru dans un journal anarchiste.

Le statut ambigu, au point de vue du droit international, du canton de Neuchâtel, auquel le roi de Prusse n'avait pas formellement renoncé après la révolution républicaine de 1848, devint à la longue intolérable pour l'Etat fédéral qui affirmait sa souveraineté avec toujours plus de force. Après une tentative avortée de coup d'Etat fomentée par des royalistes neuchâtelois et face aux menaces de la Prusse, la Suisse se livra en 1856-1857 à une démonstration de force impressionnante qui lui permit finalement d'incorporer totalement l'ancienne principauté prussienne (affaire de Neuchâtel).

A l'approche d'éventuels conflits armés (en 1859 et 1866 entre l'Italie et l'Autriche, en 1867 dans l'affaire du Luxembourg, en 1870 avant l'éclatement de la guerre franco-allemande), la revendication de souveraineté de la Suisse, encore loin d'être assurée, fut néanmoins chaque fois renforcée: il s'agissait de faire respecter en premier lieu l'intégrité du territoire et en second lieu seulement la neutralité. L'action médiatrice, complément classique de la neutralité, ne s'est développée que plus tard. C'est ainsi que la Suisse n'a pas participé officiellement en 1863 à la fondation de la Croix-Rouge. Le Conseil fédéral n'intervint que lorsqu'il fallut envoyer des invitations pour le congrès international de 1864. L'internement de l'armée Bourbaki en janvier 1871 donna une forte impulsion à l'idée d'une Suisse humanitaire et à l'image d'un pays considéré comme un îlot de paix et un port où peuvent se réfugier ceux qui cherchent un asile.

Dans le spectaculaire arbitrage de l' Alabama (1872), la Suisse apparut comme la promotrice de ce type de recours à la voie juridique, méthode qu'elle appliquait depuis longtemps dans le règlement des conflits intercantonaux. Dans la seule période 1890-1903, la Suisse participa à quatorze procédures internationales d'arbitrage (bons offices). Aux conférences de la paix de 1899 et 1907 à La Haye, elle adopta, pour sauvegarder ses propres intérêts, une attitude plutôt prudente (conventions de La Haye).

L'idée que la Suisse avait un rôle utile dans le concert des nations en tant que petit Etat neutre ne prit son sens actuel qu'en 1920 avec l'installation de la Société des Nations à Genève, bien que la Suisse fût déjà devenue auparavant le siège de plusieurs organisations internationales, telles que l'Union télégraphique en 1869, l'Union postale universelle en 1874, le Bureau international de la propriété industrielle en 1883, le Bureau international pour la protection des œuvres littéraires et artistiques en 1886 et l'Office central des transports internationaux par chemins de fer en 1890. En 1891 et 1892 s'y ajoutèrent le Bureau international de la paix et l'Union interparlementaire (institutions non gouvernementales).

Avant 1914, le Conseil fédéral pensait que la Suisse n'avait pas, comme petit Etat, à mener une véritable politique étrangère, mais seulement à entretenir des relations dans des domaines particuliers, tels que le commerce, les transports, l'émigration et l'établissement, les petites rectifications de frontière, les corrections de cours d'eau limitrophes, les affaires monétaires, les mesures contre la traite des blanches, la lutte contre la drogue, les épizooties, les épidémies, etc. La politique commerciale était particulièrement importante. Il fallut d'abord s'occuper des questions liées à l'introduction des taxes douanières perçues aux frontières extérieures, créées en 1848 pour compenser les pertes de revenus des cantons après la suppression des douanes intérieures et pour financer la nouvelle administration fédérale. Après avoir établi un tarif général servant de référence, on négocia des réductions concertées. Pour prévenir des mesures protectionnistes, on envisagea, du côté suisse, l'introduction temporaire de taxes douanières de représailles. Favorable au libre-échange dans la période de prospérité du troisième quart du XIXe s., la Suisse passa progressivement au protectionnisme au cours des années 1875-1890. Comme le nombre insuffisant des fonctionnaires et leur manque de connaissances spécialisées ne pouvaient satisfaire aux exigences particulières de la nouvelle politique du commerce extérieur, les fédérations, surtout l'Union suisse du commerce et de l'industrie, prêtèrent leur concours et acquirent une grande influence en ces affaires. La division du commerce du DPF fut rattachée au Département de l'économie en 1895. Par la suite, des voix se sont constamment élevées pour un retour au DPF, puis au DFAE (afin de mieux coordonner les aspects politiques et économiques des affaires étrangères).

Sûre que son territoire ne pouvait être violé, même temporairement, la Suisse fut également agitée par des courants favorables à des agrandissements territoriaux, tels que l'annexion du nord de la Savoie (affaire de Savoie) ou de parties de l'Alsace, voire de l'Italie du Nord. Dans la course engagée pour les dernières colonies, la question de savoir si la Suisse devait, elle aussi, participer à de telles acquisitions fut soulevée au Parlement en 1885. Le Conseil fédéral rejeta cette idée en faisant remarquer que la Suisse ne possédait ni côte maritime, ni flotte.

Dès 1870 au moins, l'exacerbation du conflit franco-allemand mit la Suisse dans une position délicate, face aux problèmes que suscitaient par exemple le tracé des lignes ferroviaires alpines, leur financement et l'adjudication des travaux. L'Allemagne tirait avantage non seulement de la ligne du Gothard, mais aussi, contre toute attente, de celle du Simplon-Lötschberg. Pour autant que l'on puisse généraliser sur ce point, l'Empire allemand ravit à son profit, durant les décennies précédant la Première Guerre mondiale, l'influence prépondérante que la France avait exercée durant des siècles. La visite de l'empereur lors des grandes manœuvres de 1912 en fut un signe, de même que le fossé qui se creusa déjà avant 1914 entre la Suisse alémanique et la Suisse romande. Une rupture se produisit pendant la Première Guerre mondiale, quand Arthur Hoffmann, chef du DPF de 1914 à 1917, fut contraint de démissionner pour avoir tenté, en violant le devoir de neutralité, de promouvoir une paix séparée entre l'Allemagne et la Russie.

<b>Politique étrangère</b><br>La garde d'honneur accueille Guillaume II, le 3 septembre 1912 devant la gare de Zurich  © KEYSTONE/Photopress.<BR/>L'empereur d'Allemagne est en tête du cortège. Immédiatement derrière lui, avec la barbe blanche, on distingue le président de la Confédération Ludwig Forrer. La visite d'Etat, qui dura quatre jours, fut l'occasion de fréquenter les monuments et les musées de Zurich et Berne, mais surtout de participer, durant deux journées, aux importantes manœuvres du III<SUP>e</SUP> corps d'armée entre Wil et Kirchberg dans le canton de Saint-Gall.<BR/>
La garde d'honneur accueille Guillaume II, le 3 septembre 1912 devant la gare de Zurich © KEYSTONE/Photopress.
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Après cette courte période d'influence allemande, la Suisse recommença à sentir en 1918 la prépondérance absolue de la France, surtout à propos du litige des zones franches. Un des objectifs de la politique étrangère suisse de l'époque fut de travailler au retour de l'Allemagne dans la communauté internationale, afin de rétablir un équilibre des forces entre les grands Etats voisins. Les rapports avec la jeune Union soviétique furent tendus dès les premiers jours, et ce n'est qu'en 1946 que les relations diplomatiques furent normalisées. Face aux régimes dictatoriaux de l'Italie (1922) et de l'Allemagne (1933), la Suisse officielle, en revanche, se montra bien disposée, parce que, d'une part, le principe du bon voisinage prévalait et que, d'autre part, ces variantes du pouvoir totalitaire étaient plus proches des conceptions qui prédominaient alors en Suisse que le modèle soviétique. Après 1945 s'imposa la doctrine de l'universalité, qui veut que la Suisse reconnaisse les Etats ou les gouvernements, indépendamment de leur idéologie politique, pour autant que ceux-ci exercent un contrôle réel sur leur pays.

La période de l'entre-deux-guerres fut marquée par le conseiller fédéral Giuseppe Motta qui dirigea le DPF de 1920 à 1940. Le peuple accepta de justesse, en 1920, l'adhésion à la Société des Nations (SdN). La Suisse devint ainsi membre d'un système collectif de sécurité; selon la doctrine de la "neutralité différentielle", elle s'engageait à appliquer les sanctions économiques, mais non les sanctions militaires. L'expérience de sa participation au boycott économique dans le conflit italo-éthiopien (1935) ainsi que les pressions exercées par les puissances de l'Axe, qui s'étaient retirées de la SdN, furent la cause, en 1938, du retour de la Suisse à la neutralité intégrale.

Pendant la Deuxième Guerre mondiale, les conditions nécessaires à une politique étrangère équilibrée cessèrent d'exister après la défaite française de l'été 1940. La Suisse tomba dans le champ d'influence de l'Allemagne. Le conseiller fédéral Marcel Pilet-Golaz, qui dirigeait alors les Affaires étrangères, passe pour le principal responsable de l'attitude largement complaisante manifestée envers le IIIe Reich et du fait que l'on n'ait pas établi de relations diplomatiques avec l'Union soviétique en 1942-1943 déjà. La question de savoir à quel point la coopération économique avec les puissances de l'Axe correspondait à une contrainte objective et à quel point elle était due aussi à l'appât du gain de certains industriels reste controversée. Quoi qu'il en soit, après l'effondrement de l'Axe, la Suisse dut renouer de bons rapports avec l'Ouest. Elle y parvint grâce à l'accord de Washington de 1946 sur l'emploi des avoirs allemands déposés en Suisse et surtout en adhérant en 1948 à l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Les deux guerres mondiales renforcèrent, dans une large mesure, le sentiment toujours existant que la Suisse est une île, un cas particulier (Sonderfall). A cet égard, l'expérience de la Première Guerre est même plus importante que l'"esprit du réduit national" né durant la Deuxième Guerre, qui est rendu responsable des tendances isolationnistes encore présentes dans les années 1990.

<b>Politique étrangère</b><br>Le chef du Département politique, Max Petitpierre, dans son bureau du Palais fédéral en conversation avec le ministre Walter Stucki (à gauche) en 1946  © KEYSTONE/Photopress.<BR/>En 1946, une délégation suisse conduite par Walter Stucki fut invitée à Washington afin de négocier un dédommagement concernant l'emploi des avoirs allemands déposés en Suisse durant la Deuxième Guerre mondiale. Ces discussions aboutirent en mai 1946 à l'accord de Washington qui prévoyait entre autres le versement par la Suisse de 250 millions de francs à titre d'indemnisation pour les achats d'or allemand. Grâce à cet accord, la Suisse put être intégrée dans le nouvel ordre mondial de l'après-guerre.<BR/>
Le chef du Département politique, Max Petitpierre, dans son bureau du Palais fédéral en conversation avec le ministre Walter Stucki (à gauche) en 1946 © KEYSTONE/Photopress.
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Une adhésion à l'Organisation des Nations unies (ONU), fondée en 1945, fut envisagée, mais renvoyée à plus tard et relancée dans les années 1960. Le peuple la rejeta nettement en 1986, avant de l'approuver en 2002. Après la Deuxième Guerre mondiale, la marge de manœuvre de la Suisse, fort rétrécie durant l'entre-deux-guerres, ne s'élargit que timidement. Sous le conseiller fédéral Max Petitpierre (1944-1960), solidarité, universalité et disponibilité devinrent des maximes de la politique étrangère, en sus de la neutralité qui en restait la pierre angulaire. Par disponibilité on entendait les bons offices, en particulier la représentation d'intérêts d'Etats en conflit, qui s'était développée durant la Deuxième Guerre mondiale. Pendant la guerre froide, la Suisse adopta la position d'un pays neutre du camp occidental; à ce titre, elle participa dès 1953 à la commission de surveillance de l'armistice en Corée. Son dernier grand succès fut la médiation qui aboutit en 1962 aux accords d' Evian entre la France et l'Algérie.

Face au processus d'intégration européenne, la Suisse se montra très réservée. Devant l'alternative entre union douanière et zone de libre-échange, elle opta pour la seconde solution: elle ne s'intégra pas à la Communauté économique européenne (Union européenne), mais adhéra, en 1960, à l'Association européenne de libre-échange. Elle n'entra au Conseil de l'Europe qu'en 1963. L'accord de libre-échange, conclu en 1972 avec la Communauté européenne et l'active participation, en 1973, à l'organisation de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe) ne posèrent pas de problèmes particuliers. La participation à l'Espace économique européen (EEE) fut repoussée de peu, le 6 décembre 1992, parce que beaucoup pensaient qu'il fallait défendre une souveraineté consolidée au cours des siècles et craignaient une immigration excessive du fait de la libre circulation des personnes. Pour remédier au risque d'isolement, la Suisse conclut avec l'Union européenne les accords bilatéraux I (signés en 1999, approuvés par le peuple en 2000 et entrés en vigueur en 2002) et II (signés en 2004 et entrés en vigueur progressivement à partir de 2005).

<b>Politique étrangère</b><br>Le 20 mai 2003, Micheline Calmy-Rey, la conseillère en charge du Département fédéral des affaires étrangères, franchit la ligne de démarcation entre la Corée du Nord et la Corée du Sud  © KEYSTONE.<BR/>Durant sa visite d'Etat en Corée, la cheffe de la diplomatie helvétique a proposé l’aide de la Suisse pour faciliter les discussions entre les deux Corées et traversé la frontière qui les sépare depuis cinquante ans. Ce «petit pas» avait une importance symbolique dans la crise nucléaire qui secouait la région.<BR/>
Le 20 mai 2003, Micheline Calmy-Rey, la conseillère en charge du Département fédéral des affaires étrangères, franchit la ligne de démarcation entre la Corée du Nord et la Corée du Sud © KEYSTONE.
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Après l'accord de 1964 relatif à l'émigration de travailleurs italiens en Suisse, les adversaires de la "surpopulation étrangère" s'organisèrent et exigèrent une limitation de l'immigration en lançant plusieurs initiatives, toutes refusées. Avec l'augmentation des demandes d'asile au cours des années 1980, la xénophobie se focalisa sur une catégorie d'étrangers faussement classés comme "réfugiés économiques". Mais l'idée que la Suisse ne devrait pas abandonner de nouveau sa mission humanitaire, comme durant la Deuxième Guerre mondiale, est restée prédominante.

Bien que la politique étrangère tienne une place plutôt modeste dans la vie publique, il arrive que des groupes isolés manifestent, parfois d'une manière très intense et d'autant plus facilement que ni la population ni les médias ne sont tenus à une neutralité d'opinion, un intérêt idéaliste pour des événements qui se déroulent à l'étranger. On a ainsi observé des actions de solidarité (parfois sources de tensions internes) avec les mouvements de libération de la Jeune Europe en 1834 et avec les nordistes lors de la guerre de Sécession (1860-1865), puis une forme d'identification avec les Allemands ou les Français en 1914, une participation directe ou indirecte à la guerre civile espagnole (1936-1939), des opérations de secours organisées après le soulèvement populaire de la Hongrie en 1956 et le Printemps de Prague en 1968.

La coopération au développement (pour laquelle un premier crédit fut accordé en 1950) fut institutionnalisée en 1960 avec la création du Service de la coopération technique (Direction du développement et de la coopération en 1996). Malgré le régime démocratique de la Suisse, la politique étrangère resta longtemps une prérogative du pouvoir exécutif, soustraite à la participation et au contrôle des parlementaires et du peuple. Alors que des commissions parlementaires étaient instituées sans difficulté dans d'autres domaines, le Conseil fédéral et une minorité de conseillers s'opposèrent à plusieurs reprises à la création de commissions permanentes de politique extérieure qui ne furent acceptées qu'en 1936 par le Conseil national et en 1945 par le Conseil des Etats.

Le premier instrument de démocratie directe appliqué aux affaires étrangères fut le droit de référendum étendu en 1921 à certains traités internationaux, conséquence lointaine de l'opposition qu'avait suscitée en 1913 la ratification de la convention du Gothard. Comme la disposition de 1921 n'était pas formulée de façon satisfaisante, qu'une initiative xénophobe exerçait en outre une pression pour sa révision et que les conventions internationales en elles-mêmes devenaient toujours plus importantes, on en vint, en 1977, à un élargissement du référendum sur les traités internationaux. Les difficultés que le traité sur l'EEE (finalement rejeté en 1992) auraient entraînées pour les cantons aboutirent à l'instauration d'une procédure (ancrée dans la Constitution de 1999) garantissant à ces derniers un certain droit d'intervention dès le début des négociations. Une extension de compétences analogue avait déjà été accordée auparavant aux commissions de politique extérieure des Chambres fédérales.

Auteur(e): Georg Kreis / PV

Références bibliographiques

Sources imprimées
EA
DDS
Bibliographie
– Bonjour, Neutralität
– D. Frei, Neutralität - Ideal oder Kalkül, 1967
– A. Riklin et al., éd., Handbuch der schweizerischen Aussenpolitik, 1975
– A. Riklin et al., éd., Nouveau manuel de la politique extérieure suisse, 1992
– G. Kreis, éd., La Suisse dans le système international de l'après-guerre: 1943-1950, 1996
– L. Goetschel, Politique extérieure en mouvement, 2000 (synthèse du PNR 42)
– C. Altermatt, La politique étrangère de la Suisse pendant la guerre froide, 2003
– L. Goetschel et al., Politique extérieure suisse: fondements et possibilités, 2004 (all. 2002)

Auteur(e): Georg Kreis / PV