Systèmes électoraux

Par systèmes électoraux, on entend les procédures qu'ont développées aussi bien les anciennes sociétés d'ordres que les sociétés libérales et démocratiques pour désigner les organes chargés d'exercer le pouvoir dans une collectivité. Le présent article aborde les manières de recueillir les votes et de les convertir en mandats (Représentation), ainsi que les conséquences d'un système donné sur le fonctionnement des partis et sur la culture politique. Le droit, plus ou moins étendu, de participer à des élections est évoqué dans les articles sur le droit de vote et sur le suffrage féminin, tandis que l'article consacré aux élections traite l'évolution de leur image et de leur portée politique.

1 - Aperçu historique

Les communes de l'ancienne Confédération (villes, vallées, villages), qui se constituèrent principalement aux XIIIe et XIVe s., développèrent des procédures pour désigner les titulaires de charges publiques, dans le cadre de conflits opposant les seigneurs féodaux aux habitants des villes et des campagnes, qui aspiraient à la participation ou à l'autodétermination. Seules les campagnes adoptèrent le système de l'élection (au scrutin public) par l'ensemble des bourgeois; en ville, les autorités étaient élues par des organes tels que les conseils ou par les corporations, parfois au scrutin secret. Suivant la tendance autoritaire de l'époque, on assiste, aux XVIe et XVIIe s., à l'émergence, dans les cantons-villes, d'un système d'élection et de cooptation en circuit fermé, qui aboutit à la constitution d'une élite dominante toujours plus restreinte; dans les cantons campagnards, gagnés aussi par le phénomène de la vénalité des offices, on voit une évolution semblable, en dépit de l'existence de la landsgemeinde. Pour contenir cette oligarchisation, on recourut parfois au tirage au sort.

Avec la République helvétique unitaire (1798-1803) apparut un système électoral unifié, reposant non plus sur une société d'ordres, mais sur la démocratie. Toutefois, pour garder un certain contrôle, l'élite révolutionnaire bourgeoise introduisit des règles propres à restreindre l'influence des électeurs (suffrage indirect, renouvellement échelonné dans le temps, tirage au sort).

En rendant aux cantons leur souveraineté, la Médiation (1803-1813) rétablit la diversité des régimes politiques et des systèmes électoraux, ce qui entraîna parfois le retour au suffrage direct, mais autorisa surtout de nouvelles restrictions: allongement de la durée des fonctions (parfois à vie), privilèges fondés sur l'origine régionale ou sociale. La Restauration (1814-1830) renforça les éléments élitaires, surtout dans les cantons patriciens.

Dans nombre de cantons, la Régénération (1830-1847) permit au principe de la souveraineté populaire de s'imposer définitivement, quoi que à des degrés divers: le peuple élit les assemblées constituantes et, le plus souvent au suffrage direct, les législatifs; presque toutes les élections sont périodiques. Mais le scrutin public subsistait, ainsi que certains privilèges, l'exclusion de catégories déterminées de la population ou le renouvellement échelonné des organes.

Avec la création de l'Etat fédéral en 1848, la Suisse eut à nouveau des autorités au niveau national (Assemblée fédérale). Le Conseil national était élu au suffrage universel et direct, selon le système majoritaire, dans des collèges électoraux plurinominaux fédéraux, assurant la représentation des cantons proportionnellement à leur population. Le Conseil des Etats était élu en vertu de réglementations cantonales (par le parlement ou la landsgemeinde). Les cantons ne reprirent guère dans leurs propres systèmes électoraux les principes fédéraux; dans certains cantons, ces systèmes prévalurent au début sur les normes fédérales, même pour l'élection du Conseil national (restrictions au droit de vote, absence de scrutin secret). L'élection des autorités exécutives et judiciaires par le peuple ne se pratiquait au XIXe s. que dans quelques cantons et communes, tout comme le système proportionnel.

C'est au XXe s. que le système proportionnel réussit à s'imposer pour l'élection du Conseil national et de la plupart des législatifs des cantons et grandes communes. L'élection directe, parfois à la proportionnelle, gagna du terrain pour les autres autorités cantonales. Le scrutin secret (vote par les urnes) progressa dans les communes et contribua à l'abolition de la landsgemeinde dans plusieurs des cantons qui la pratiquaient. Les communes importantes remplacèrent de plus en plus l'assemblée communale par un parlement. Enfin, entre 1959 et 1990, le droit électoral acheva de se démocratiser grâce à l'introduction, à tous les niveaux de l'Etat, du suffrage féminin.

Auteur(e): Peter Gilg / BAP

2 - Les principaux éléments

2.1 - Scrutin public et scrutin secret

Le scrutin public (généralement à main levée) prédominait dans les assemblée des communiers de l'ancienne Confédération, en raison de sa simplicité, mais aussi parce qu'il permettait un contrôle extérieur. Le scrutin secret n'était alors pratiqué qu'en petit comité. Il fut étendu aux élections populaires par la République helvétique, s'inspirant de la Constitution française de 1795. Sous la Médiation, il ne fut maintenu que par les constitutions des cantons-villes. Sous la Restauration, il disparut totalement. Même au temps de la Régénération, on ne le reprit pas encore, par crainte des classes populaires incultes. Des mouvements radicaux le réintroduisirent, d'abord dans le canton de Berne en 1846. La polarisation politique qui régnait dans le jeune Etat fédéral gêna la mise en œuvre du principe du vote secret, pourtant préconisé par le Conseil fédéral; même les cercles libéraux craignaient qu'il ne renforçât le camp adverse. En 1848, seuls quatre cantons et demi organisèrent les élections pour le Conseil national au scrutin secret; trois cantons et demi résistèrent jusqu'entre 1891 et 1896. Au début du XXIe s., on recourait encore au scrutin public pour élire des titulaires de charges cantonales à Glaris et Appenzell Rhodes-Intérieures (landsgemeinde), ainsi que dans quelques cercles des Grisons; il en allait de même pour les charges communales dans de nombreuses petites communes.

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2.2 - Election directe ou indirecte

Lorsque le corps électoral est appelé à désigner non pas les titulaires mêmes des charges, mais les membres d'une instance intermédiaire qui les élira, on parle d'élection indirecte. Dans l'ancienne Confédération, les organes dirigeants des cantons campagnards étaient élus directement par la landsgemeinde; dans quelques cantons, on peut parler d'élections indirectes au sens large, là où les détenteurs de certains offices étaient désignés par d'autres, eux-mêmes élus par les bourgeois. En dépit de son aspiration démocratique, la République helvétique introduisit des élections indirectes calquées sur le modèle français, en intercalant entre les citoyens, tenus pour peu éclairés, et les autorités proprement dites, un corps électoral (un par canton), dont les membres n'exerçaient, par ailleurs, aucune fonction dirigeante. Ce système sombra lors de la Médiation, les cantons campagnards revenant aux élections directes, tandis que les autres combinaient l'élection directe et indirecte, au sens large. La Restauration étendit cette méthode afin de restreindre davantage encore l'influence de couches toujours plus larges de la population. Avec la Régénération, les élections directes se répandirent; seuls quelques cantons (comme Berne et Fribourg) réintroduisirent des électeurs intermédiaires. Puis, sous la pression de mouvements tant radicaux que conservateurs et avec l'influence exercée, dès 1848, par le jeune Etat fédéral, le système de l'élection indirecte disparut progressivement pour les parlements (en dernier lieu, à Bâle-Ville, en 1875). Mais il subsista plus longtemps pour les exécutifs cantonaux (jusqu'en 1921 à Fribourg), les tribunaux (encore en vigueur au XXIe s. dans certains cantons), les députés au Conseil des Etats (jusqu'en 1977 à Berne) et les exécutifs communaux (notamment dans quelques cantons romands), les législatifs concernés procédant à l'élection. Relèvent aussi de l'élection indirecte (par l'Assemblée fédérale) celle du Conseil fédéral (échec des initiatives populaires demandant l'élection directe en 1900, 1942 et 2013) et celle du Tribunal fédéral. Dans les deux cas, l'élection indirecte permet de préserver une meilleure représentation des régions et des partis.

Auteur(e): Peter Gilg / BAP

2.3 - Durée et renouvellement des mandats,

La limitation de la durée des mandats et la périodicité des élections renforcent l'influence des électeurs sur la composition des autorités. Dans l'ancienne Confédération, certaines fonctions étaient déjà limitées dans le temps, mais la prépondérance des élites avait fait des élections périodiques des procédures de pure forme. Dans une société d'ordres, ce n'est pas la personne qui compte, mais sa famille. Ainsi, beaucoup de fonctions étaient à vie. Néanmoins, jusqu'au XVIe s., les titulaires changeaient souvent, en raison d'une brève espérance de vie et de la mobilité spatiale. La République helvétique, reprenant le modèle français, introduisit, pour le législatif, l'exécutif et le judiciaire, des périodes de fonction déterminées (avec possibilité de reconduction); pour garantir néanmoins une certaine continuité, elle inventa un système de renouvellement échelonné (à chaque fois, seule une fraction du personnel changeait). Sous la Médiation, la durée des mandats fut de nouveau rallongée, parfois même les fonctions étaient conférées à vie; dans les cantons-villes, certaines institutions pouvaient jouer un rôle correcteur, tel le droit de révocation. Sous la Restauration, la tendance, dans les anciens cantons-villes, fut de rallonger encore la durée des fonctions qui n'étaient pas déjà à vie, tandis que, dans la plupart des nouveaux cantons, on introduisit le système du renouvellement échelonné des autorités. A la Régénération, les cantons libéraux supprimèrent tous les mandats à vie et raccourcirent souvent la durée des fonctions (entre deux et neuf ans pour les législatifs), mais la plupart conservèrent le principe du renouvellement échelonné. Par la suite, le renouvellement intégral périodique du législatif l'emporta partout (à Zurich, seulement en 1869). La Constitution fédérale de 1848 prescrivit, tant pour le Conseil national que pour le Conseil fédéral, un renouvellement intégral tous les trois ans. En 1931, la Confédération porta le délai à quatre ans; cette durée finit par s'imposer pour la plupart des parlements cantonaux.

Auteur(e): Peter Gilg / BAP

2.4 - Système majoritaire ou proportionnel

Jusqu'au milieu du XIXe s., les mouvements démocratiques mirent l'accent sur le suffrage universel (masculin), soit le droit de vote pour tous aux mêmes conditions, l'obtention de la majorité au parlement étant l'enjeu principal. Le système majoritaire utilisé pour l'élection des parlements dans les cantons et, dès 1848, dans la Confédération (dans le cadre de circonscriptions plurinominales) favorisait une surreprésentation des partis dominants. Cette distorsion se trouvait encore renforcée par le découpage des circonscriptions: on regroupait les territoires où l'opposition était majoritaire et l'on divisait les autres de manière à réduire ses chances de succès, par le fait de la dispersion des voix (géométrie électorale). Pendant la seconde moitié du XIXe s., chaque recensement fédéral rouvrit la controverse, surtout au niveau national, sur l'adaptation des circonscriptions électorales aux nouvelles données démographiques. L'apparition de nouveaux partis et d'un électorat politiquement plus diversifié rendirent plus imprévisibles les résultats des élections, et la situation resta tendue. Dans les cantons, les distorsions résultaient d'un découpage des circonscriptions électorales et d'une attribution des sièges faits au mépris de l'évolution démographique (Tessin).

Ces discriminations incitèrent les minorités politiques à revendiquer, au parlement, une représentation en proportion de leur force. Une autre raison plaidait aussi en faveur d'une répartition proportionnelle des sièges: là où les camps politiques adverses étaient de force pres que égale, les élections au système majoritaire pouvaient entraîner des changements abrupts à la tête de l'Etat et des désordres. Grâce à l'action du socialiste français Victor Considérant, l'idée du système proportionnel gagna plusieurs cantons, à partir de Genève. Le Tessin fut le premier à l'introduire pour la Constituante en 1890, le Grand Conseil en 1891 et le Conseil d'Etat en 1892; avant la fin de la Première Guerre mondiale, huit cantons et demi passèrent à la proportionnelle pour l'élection de leur parlement. Tout comme il hésitait devant le scrutin secret, le parti radical, qui était le parti dominant en Suisse durant toute la seconde moitié du XIXe s., eut de la peine à admettre ce nouveau système qui mettait en péril sa position; ce furent donc les minorités conservatrices et socialistes qui s'en firent les champions. En 1918 (après deux vaines tentatives en 1900 et 1910), elles réussirent à imposer, par la voie d'une initiative populaire, la proportionnelle pour l'élection du Conseil national. Ce nouveau système coûta au parti qui jusqu'alors avait dirigé la Confédération sa majorité absolue au Parlement fédéral. Il se propagea à l'ensemble du système politique suisse. La méthode de calcul appliquée au niveau fédéral comme dans la plupart des cantons est celle du mathématicien bâlois Eduard Hagenbach. Pour contenir la multiplication des partis, plusieurs cantons fixèrent des quorums nécessaires pour être représentés au parlement.

Afin de diminuer les tensions politiques, les partis dominants avaient, au XIXe s. déjà et sans abandonner le système majoritaire, commencé à faciliter l'accès des minorités à diverses autorités, en limitant volontairement le nombre de candidats qu'ils présentaient à l'élection (proportionnelle volontaire); dans le même esprit, plusieurs cantons admirent l'élection des membres du gouvernement à la majorité relative (moins de 50%), afin de réduire le nombre de tours de scrutin. Parfois, les partis s'entendaient sur une répartition des sièges, évitant ainsi de recourir à l'élection (élection tacite). Au début du XXIe s., seuls les Grisons et Appenzell Rhodes-Intérieures élisaient encore leur parlement selon le système majoritaire, alors que tous les cantons, à l'exception du Tessin et de Zoug, le pratiquent encore pour l'élection de leur gouvernement. De nombreux législatifs communaux sont aussi élus à la proportionnelle (ou de manière à prendre en compte les minorités).

Auteur(e): Peter Gilg / BAP

Références bibliographiques

Bibliographie
– E. His, Geschichte des neuern Schweizerischen Staatsrechts, 3 vol., 1920-1938
– E. Gruner et al., Les élections au Conseil national suisse 1848-1919, 4 vol., 1978
– Peyer, Verfassung
– P. Blickle, «Friede und Verfassung», in Innerschweiz und frühe Eidgenossenschaft, 1, 1990, 13-202
– P. Garrone, L'élection populaire en Suisse, 1991
– A. Ghiringhelli, Il cittadino e il voto: materiali sull'evoluzione dei sistemi elettorali nel Cantone Ticino 1803-1990, 1995
– G. Lutz, D. Strohmann, Droits politiques dans les cantons, 1998
– A. Kölz, Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte, 2, 2004
– A. Kölz Hist. constitutionnelle de la Suisse moderne, 2006 (all. 1992)

Auteur(e): Peter Gilg / BAP