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Droit de vote

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Dans la démocratie moderne, les citoyens participent à la formation de la volonté politique en exprimant leur suffrage, soit lors d'élections, soit lors de votations. A ce droit de vote est associé celui d'éligibilité (droit de se porter candidat à une élection). La Constitution et les lois précisent quelles catégories de la population peuvent exercer ces droits politiques fondamentaux et à quelles conditions. Au cours des deux derniers siècles, le cercle des bénéficiaires s'est élargi plusieurs fois. La Suisse introduisit en 1848 déjà le suffrage universel masculin (il y eut cependant des réticences cantonales dans son application), mais attendit la seconde moitié du XXe s. pour admettre le suffrage féminin.

1 - De la République helvétique à la Régénération

Avant 1798, le droit de vote était réglé différemment dans chaque canton, mais partout il était refusé à une grande partie de la population. Les tendances oligarchiques de l'Ancien Régime avaient rendu pratiquement impossible une vraie participation du peuple à la vie politique, même là où l'on organisait encore régulièrement des élections.

La révolution helvétique abolit les privilèges. La Constitution du 12 avril 1798, en créant le droit de cité suisse (donné aussi aux anciens sujets et Habitants) et en accordant les libertés d'établissement, de conscience et de croyance (Droits de l'homme), posa les conditions nécessaires à la mise en place du suffrage universel masculin (Systèmes électoraux). Le droit de vote était reconnu à tout citoyen de sexe masculin inscrit dans les registres, âgé de 20 ans révolus, établi depuis cinq ans au moins dans la même commune (art. 28 de la première Constitution helvétique).

Les Constitutions suivantes posèrent progressivement des limites. Celle de la Malmaison (29 mai 1801) prescrivit aux cantons, pour la première fois, de restreindre le droit de vote à ceux qui avaient une certaine fortune ou qui exerçaient un métier et payaient l'impôt. L'acte de Médiation de 1803 consistait essentiellement en Constitutions cantonales, qui renforçaient les limitations. En 1805, un arrêté de la Diète contrevenant à l'acte de 1803 empêcha les citoyens suisses de voter dans le canton où ils étaient établis s'ils n'en étaient pas originaires. Les cantons-villes rétablirent l'obligation d'appartenir à une corporation depuis un an, ce qui impliquait une certaine fortune, une incorporation militaire, un âge de 30 ans révolus et un droit de bourgeoisie communale. Les nouveaux cantons adoptèrent des règles analogues. Dans les cantons à landsgemeinde, il fallait pour participer à celle-ci avoir le droit de cité cantonal. En outre, la confession jouait un rôle dans les cantons où une seule était officielle (Suisse centrale, les deux Appenzells, Lucerne et, jusqu'en 1815, Berne et Bâle.

Sous la Restauration, les citoyens établis hors de leur canton restaient exclus; souvent ceux qui avaient seulement changé de commune perdaient aussi leurs droits politiques ou ne pouvaient les exercer que dans leur lieu d'origine. Par ailleurs, il y avait de grandes différences entre les cantons, les uns fondant l'accès au vote sur les privilèges des patriciens, les autres sur le niveau de formation, le cens électoral ou le droit de bourgeoisie.

Dès 1830, le succès des idées libérales ressuscita le principe du suffrage universel, mais non sans hésitations au début. Les premières constitutions régénérées maintenaient les privilèges des villes et ceux de la fortune, le cens étant réduit mais non aboli, avec le plein accord des nouveaux dirigeants, issus de la bourgeoisie possédante et des professions libérales. Mais l'influence croissante des courants populaires imposa peu à peu une égalité politique complète. Les cantons étendirent le droit de vote à leurs ressortissants établis hors de leur commune d'origine et quelques-uns même à tous les citoyens suisses, mesure qui sera reprise finalement dans la Constitution fédérale. Ils commencèrent à abolir le cens électoral en 1831; seul le Tessin appliquait encore en 1848 un cens pour les droits de vote et d'éligibilité. Restèrent exclus les indigents et les insolvables. En revanche, les salariés obtinrent le droit de vote, à l'exception (fréquente mais peu durable) des domestiques. Finalement, la plupart des cantons avaient introduit avant la fondation de l'Etat fédéral le suffrage universel masculin, débarrassé de toutes conditions de fortune, de formation, de métier et de domicile. Sous l'influence des radicaux, les cantons de Vaud (en 1845) et de Genève (en 1847) donnèrent même le droit de vote aux indigents (bénéficiaires de l'assistance publique).

Auteur(e): Tomas Poledna / PM

2 - Dans l'Etat fédéral

La Constitution de 1848 garantit aux Suisses établis, même originaires d'autres cantons, le droit de vote en matière cantonale. Les motifs d'exclusion (maladie mentale, faiblesse d'esprit, condamnation pénale, acte de défaut de biens, faillite, immoralité, mendicité, placement obligatoire, etc.) reconnus dans un canton privaient aussi du droit de vote sur le plan fédéral; ils touchaient environ 20% des hommes adultes. La liberté d'établissement fut d'abord limitée aux Suisses de religion chrétienne capables d'assurer par leur fortune ou leur métier leur entretien et celui de leur famille, et possédant la citoyenneté depuis cinq ans au moins. Elle fut étendue aux juifs, par la levée de ces restrictions, en 1866 (Judaïsme). L'unification des dispositions cantonales relatives au droit de vote dépendit beaucoup des recours présentés aux autorités fédérales et de la pratique du Parlement en matière de garantie des constitutions cantonales. En sus des mesures prévoyant un cens électoral, l'exclusion des domestiques ou des analphabètes fut écartée par cette voie; celle des ecclésiastiques le sera plus tard par le Tribunal fédéral.

La Constitution de 1874 garantit aux Suisses établis, même originaires d'autres cantons et communes, le droit de vote en matière communale. En outre la Confédération fut habilitée à légiférer pour régler les cas d'exclusion au niveau cantonal; mais ses tentatives se soldèrent par un triple échec (1875, 1877 et 1882), ce qui bloqua toute évolution pendant plusieurs décennies. Par divers moyens, qui s'apparentaient à une sorte de cens indirect, les citoyens immigrés et les gens sans fortune, toute une masse d'électeurs potentiels, furent tenus à l'écart des droits politiques.

En 1915, le Tribunal fédéral déclara le cens électoral anticonstitutionnel, mais admit l'exclusion des indigents. Après la crise économique consécutive à la Première Guerre mondiale, l'exclusion pour insolvabilité fut limitée aux cas de banqueroute. Depuis 1971, ni la condamnation pénale ni l'insolvabilité ne peuvent priver un citoyen de ses droits civiques.

La loi fédérale de 1976 sur les droits politiques, entrée en vigueur en 1978, unifia les règles sur la participation aux scrutins nationaux, mettant fin sur ce point à la diversité cantonale. Les cantons reprirent ces règles dans leurs propres lois. Dès lors, seules les personnes placées sous tutelle sont privées du droit de vote (art. 369 du Code civil). L'introduction longtemps attendue du suffrage féminin (en 1971 sur le plan national) donna enfin le droit de vote à tous les adultes.

Auteur(e): Tomas Poledna / PM

3 - Les limites du suffrage universel

Depuis 1976, la Confédération règle l'exercice du droit de vote (et des autres droits politiques) au niveau fédéral; les cantons les règlent aux niveaux cantonal et communal (art. 39, al. 1 de la Constitution de 1999). Tous les Suisses et toutes les Suissesses ayant 18 ans révolus qui ne sont pas interdits pour cause de maladie mentale ou de faiblesse d'esprit ont les droits politiques en matière fédérale.

Le droit de vote est généralement lié à la possession de la citoyenneté, qui dépend du principe de la nationalité. Les étrangers établis ne l'ont obtenu que dans le Jura (sur le plan cantonal et communal en 1979), à Neuchâtel (sur le plan communal en 1849 et cantonal en 2002) et, seulement sur le plan communal, dans le canton de Vaud (en 2003), à Fribourg (en 2005) et à Genève (refusé en 1993 et 2001, il a été accordé en 2005). En Appenzell Rhodes-Extérieures (depuis 1996) et dans les Grisons (dès 2004), les communes peuvent le leur donner, sur demande. La Thurgovie, Zoug, Fribourg et Saint-Gall leur garantissent des droits politiques partiels, généralement communaux. Dans les constitutions cantonales récemment révisées, on n'observe pas de tendance nette à développer le droit de vote des étrangers; c'est presque exclusivement en Suisse romande que les propositions en ce sens ont eu du succès devant le peuple.

L'introduction du suffrage féminin, commencée en 1959, était presque achevée en 1972. Après l'adoption de l'article constitutionnel sur l'égalité des sexes (art. 4, al. 2 de 1981), le Tribunal fédéral a aboli les dernières limitations par son arrêt 116 Ia 359 du 27 novembre 1990. La Confédération a fixé la majorité civique à 18 ans révolus (au lieu de 20) en 1991; tous les cantons ont fait de même, souvent antérieurement (dès 1977, voire en 1898 pour Schwytz).

Selon l'article 39, alinéa 2 de la Constitution de 1999, les droits politiques s'exercent au lieu du domicile, tel que le définit le Code civil (art. 23, al. 1); la Confédération et les cantons peuvent prévoir des exceptions pour les personnes sous tutelle, pour celles qui travaillent à l'extérieur toute la semaine et pour les époux. L'application de ce principe est aujourd'hui moins stricte qu'autrefois, notamment à cause du droit de se faire représenter et en raison du vote par correspondance facilité, que la majorité des cantons ont introduit dans les années 1990. Le droit de vote ne peut s'exercer qu'en un seul domicile (art. 39, al. 3); cette règle n'est pas valable pour le droit d'éligibilité. Les Suisses de l'étranger peuvent voter au niveau fédéral et dans quelques cantons; leurs suffrages sont comptabilisés dans leur commune d'origine ou dans leur ancienne commune de domicile.

Les registres électoraux, où figurent tous ceux qui ont le droit de vote sur le plan communal, cantonal et fédéral, sont en principe publics et l'inscription ne saurait être soumise à aucune entrave. Les cantons peuvent prévoir que les personnes nouvellement établies ne jouiront du droit de vote aux niveaux cantonal et communal qu'au terme d'un délai de trois mois au plus (art. 39, al. 4); rares sont les cantons qui appliquent encore ce "délai de carence", qui court depuis le dépôt de la demande d'établissement.

Plusieurs cantons connaissaient le vote obligatoire, qui ne subsiste aujourd'hui qu'à Schaffhouse (Abstentionnisme). Chacun devait participer, mais rien n'empêchait de glisser dans l'urne un bulletin blanc.

Le droit d'éligibilité était plus sévèrement limité au XIXe s. que de nos jours. Dans les cantons, il resta soumis à un cens plus longtemps que le droit de vote; la mesure fut cependant abolie avant 1848, sauf à Lucerne et au Tessin. La Constitution fédérale de 1848 prévoyait un délai de cinq ans entre une naturalisation et l'éligibilité au Conseil national ou au Conseil fédéral. Jusqu'en 1999, les ecclésiastiques n'étaient éligibles au Conseil national que s'ils étaient prêts à abandonner leurs fonctions religieuses, ce qui excluait de facto les clercs catholiques. Cette discrimination (Articles d'exception) était déjà en vigueur sous la Régénération, même dans des cantons catholiques (mais non au Tessin). Les restrictions qui subsistent aujourd'hui résultent essentiellement du principe de la séparation des pouvoirs ou de règles qui, dans quelques cantons, limitent la durée cumulée des mandats et l'âge minimal et maximal des membres du gouvernement. Dans beaucoup de cantons et de communes, un élu n'a pas le droit de refuser son mandat; cette obligation vaut seulement pour des charges à temps partiel et n'est généralement pas renouvelable.

Auteur(e): Tomas Poledna / PM

Références bibliographiques

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Auteur(e): Tomas Poledna / PM