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Bailliages

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Le bailliage (all. Vogtei, Obervogtei, Landvogtei, Amt, dans l'Oberland bernois Kastlanei, it. baliaggio) désigne au bas Moyen Age un territoire relativement étendu, soumis à une forme spécifique d'administration (Seigneurie territoriale), appliquée notamment aux Pays sujets d'un canton ou d'un allié de la Confédération (les territoires gérés par plusieurs cantons sont appelés Bailliages communs). Un bailliage rassemblait, pour les faire valoir plus efficacement, un certain nombre de droits seigneuriaux et de titres de propriété, mais on ne saurait comparer ses compétences à celles d'une entité administrative contemporaine. Il était dirigé par un Bailli, appelé dans certains cas gouverneur, commissaire ou Châtelain.

1 - Historique

Poursuivie jusqu'au milieu du XVIe s., une politique d'expansion, visant à la formation de seigneuries territoriales, donna des résultats de taille inégale: les villes de Zurich, Berne, Lucerne, Fribourg, Soleure, Bâle et Schaffhouse réussirent mieux dans cette voie que celles de Zoug, Saint-Gall et Genève et que les cantons d'Uri (Léventine), de Schwytz (Küssnacht am Rigi, Marche, Höfe, Einsiedeln) et de Glaris (Werdenberg). Pour les cantons campagnards, les bailliages communs étaient le principal moyen, voire le seul (pour Nidwald et Obwald) d'avoir part au gouvernement de pays sujets.

Successeurs juridiques des anciens seigneurs, les cantons disposaient de droits seigneuriaux et territoriaux acquis progressivement, donc très hétérogènes. Souvent, ils se contentèrent de reprendre telle quelle l'organisation baillivale existante, qui remontait parfois au XIIIe s. (Savoie). Dans les pays et bailliages de l'Autriche antérieure, les seigneurs vassaux des Habsbourg furent simplement remplacés par des baillis et des gouverneurs révocables. Lorsqu'un canton réussissait à arrondir et accroître son territoire, il créait parfois de nouveaux bailliages pour l'administrer. Aux XVe et XVIe s., les cantons commencèrent à faire valoir plus rigoureusement leurs droits seigneuriaux et à les unifier, en les assortissant de pouvoirs relevant de la souveraineté des sujets (droit de lever des troupes et des impôts, compétences législatives). Les cantons souverains ne réussirent cependant jamais à concentrer et monopoliser tous les droits seigneuriaux de leurs bailliages, même s'ils se permettaient d'empiéter en pratique sur les droits, libertés et privilèges traditionnels que couvents et chapitres, seigneurs fonciers et justiciers, villes municipales et communes avaient généralement conservés formellement et dont les baillis devaient tenir compte.

Au début, les tâches, la durée de mandat et la rémunération des baillis, de même que le contrôle gouvernemental de leurs activités n'étaient ni fixes ni homogènes. Il est vrai que le statut juridique de nombreuses acquisitions territoriales restait encore indécis au XVe s., à tel point qu'à Zurich, par exemple, le mandat du bailli devait être redéfini à chaque nouvelle nomination. Cette dernière s'apparentait encore fréquemment à une mise en gage ou en vente de la charge et ce n'est qu'au cours du XVe s. et au début du XVIe qu'une réglementation des alternances, de la durée des mandats, des appointements et des obligations s'imposera peu à peu à la faveur du processus de territorialisation, qui se reflète d'ailleurs aussi dans le recours accru et systématique à l'écrit. Nés dans le sillage de la formation des territoires au bas Moyen Age, de l'organisation administrative des Etats et de la sécularisation des biens ecclésiastiques dans les cantons protestants, les bailliages offrirent de nouveaux champs d'activité et de nouvelles sources de revenus aux membres des familles dirigeantes. L'émancipation des territoires sujets sous la République helvétique (Révolution helvétique) entraîna le remplacement des bailliages par de nouvelles formes d'organisation de l'Etat; mais il en subsiste des traces dans la délimitation des Districts actuels.

Le bailliage représentait aussi l'unité administrative de base dans la principauté de Neuchâtel, l'évêché de Bâle, les possessions de la République de Genève et de la ville de Saint-Gall, ainsi que dans les petits territoires de certaines villes municipales comme Berthoud ou Winterthour. Les campagnes sujettes du Valais et des Grisons étaient administrées de concert par les dizains ou les ligues, sur le modèle des bailliages communs des cantons confédérés.

Auteur(e): André Holenstein / WW

2 - Types de bailliages

On peut distinguer deux types de bailliages dans l'organisation territoriale de la plupart des grands cantons-villes. Les campagnes environnantes les plus anciennement acquises (bailliages "intérieurs", Obervogteien, Landgerichte bernois, Alte Landschaft de Saint-Gall, Anciennes Terres de Fribourg) étaient fréquemment administrées par des baillis résidant au chef-lieu (il s'agit parfois des bannerets), généralement issus du Petit Conseil, où ils continuaient de siéger et de voter durant leur mandat. Ils ne se rendaient dans leur bailliage que pour les sessions du tribunal et pour la reddition des comptes, ou en cas de besoin, laissant les affaires courantes à un Lieutenant baillival ou sous-bailli demeurant sur place. Dans les régions plus éloignées, en revanche, les baillis résidaient en permanence au château qui servait de siège administratif au bailliage (Landvogtei). Là où les membres du Petit Conseil étaient éligibles à de telles charges (à Bâle en partie, à Zurich jusqu'en 1620 environ), ils devaient renoncer partiellement à leur siège de conseiller, les deux mandats étant considérés comme incompatibles. Les baillis issus du Grand Conseil (Berne, Soleure, Zurich) y conservaient en revanche leur siège. Lucerne faisait administrer aussi bien ses "grands bailliages" réservés aux membres du Petit Conseil que les "petits", accessibles à ceux du Grand Conseil, par des baillis résidant au chef-lieu (exception la plus notable: le bailliage de Willisau à partir de 1652). Quelques municipalités et communautés de vallées privilégiées, qui exerçaient de façon autonome la haute justice dans leur circonscription, étaient exemptées de l'autorité baillivale et relevaient directement du souverain (Zofingue, Aarau, Lenzbourg, Brugg, Lausanne, la vallée du Hasli dans le canton de Berne; Winterthour, Stein am Rhein dans celui de Zurich; Sursee, Sempach dans celui de Lucerne). Parmi les cantons campagnards, Uri avait un bailli permanent dans la Léventine; Schwytz en envoya un dans les Höfe (Pfäffikon et Wollerau) jusqu'en 1712, tandis que le bailli d'Einsiedeln s'y faisait représenter par un lieutenant baillival et que la Marche et Küssnacht am Rigi bénéficiaient d'une large autonomie, non soumise à la surveillance d'un bailli.

Auteur(e): André Holenstein / WW

3 - La charge de bailli

Dans tous les cantons, les charges de bailli étaient accessibles en droit à toute personne jouissant du droit de cité, mais à quelques exceptions près, elles étaient en fait réservées aux membres du Grand ou du Petit Conseil. La plupart des baillis sortaient de familles occupant traditionnellement des sièges aux Conseils ou des offices publics importants. En instituant au XVIIe s. la Vénalité des offices, système qui contraignait tout nouveau bailli à verser des sommes considérables au trésor de l'Etat et à leurs concitoyens, les cantons campagnards avaient voulu parer au cumul des charges, mais montrèrent du même coup que les bailliages étaient l'apanage des familles disposant de gros capitaux. Un bailli glaronais de Werdenberg, par exemple, avait à amortir en trois ans un investissement de quelque 3500 à 6000 florins. Dans les principautés alliées (Neuchâtel, Bâle, Saint-Gall), les bailliages étaient souvent détenus par des nobles, des laïcs instruits ou des représentants des couches supérieures citadines. Jusqu'à la chute de l'Ancien Régime, le critère de sélection fut la naissance et non les états de service.

Dans les villes, les baillis étaient désignés par le Grand (Berne, Zurich après 1515, ville de Saint-Gall, Bâle après 1691) ou par le Petit Conseil (Bâle jusqu'en 1691, Schaffhouse, Soleure); dans les cantons campagnards par la landsgemeinde et dans les principautés par le souverain lui-même. Aux XVIIe-XVIIIe s., plusieurs cantons adoptèrent le tirage au sort pour lutter contre le trafic des voix. A l'origine, la durée de mandat des baillis n'obéissait à aucune règle. Des périodes de deux, trois, cinq ou six ans finirent par s'imposer au cours du XVIe s. A Berne, une réélection était admise sous certaines conditions après une période de "repos"; de même à Zurich ou Glaris, voire ailleurs, mais dans une moindre mesure.

En entrant en charge, le bailli prêtait un serment qui définissait l'essentiel de ses devoirs et attributions (Autorité politique). Sa rémunération consistait généralement en un fixe versé en argent ou en nature, en une part des amendes (10% dans la règle, parfois plus), redevances et taxes, ainsi qu'en la jouissance du domaine du château. En fait de revenus, il existait de fortes différences entre bailliages, selon leur étendue, leurs ressources et leur structure économique. Les quatre bailliages zurichois les mieux rémunérés (Kibourg, Grüningen, Wädenswil et Eglisau) étaient en même temps les plus rentables et donc aussi ceux que la ville faisait payer le plus cher. La répartition des bailliages bernois en quatre classes de revenus et la vénalité des offices couramment pratiquée dans les cantons ruraux démontrent que la charge de bailli était autrement lucrative qu'un siège au Conseil ou dans une commission.

Représentant direct le plus important, et souvent unique, de l'autorité, le bailli avait à faire valoir les droits et intérêts du souverain dans le territoire qui lui était confié. Il y était l'organe exécutif suprême. Sa position éminente était illustrée par l'hommage qu'il recevait de ses sujets, au nom du souverain, à son entrée solennelle en fonction. Ses compétences variaient selon l'organisation administrative du pays et l'importance du bailliage, mais portaient principalement sur la justice (haute et/ou basse), l'armée et la police, sur la surveillance de l'administration des communes, des paroisses et de l'activité des ministres du culte, ainsi que sur l'administration des propriétés et revenus de l'Etat. Tenu de rendre compte régulièrement de sa gestion à ce dernier, il avait à en transmettre et à faire appliquer les décisions. Interlocuteur autorisé des sujets, il communiquait au pouvoir leurs requêtes et doléances. Pour faire face à des tâches aussi variées, il s'appuyait volontiers sur un Secrétaire baillival choisi sur place et souvent nommé à vie. Il devait en outre pouvoir compter sur la collaboration et la loyauté des principaux fonctionnaires locaux et communaux (lieutenants baillivaux, mayors, ammans). Agents du bailli dans leurs villages, ceux-ci défendaient en même temps les intérêts des sujets et des communes face au pouvoir. En dépit ou peut-être à cause de ses vastes compétences, le bailli était soumis à de multiples instances de contrôle: le Conseil, qui vérifiait ses comptes; les institutions communales et cantonales relevant du Conseil, l'Eglise et les baillis voisins; les sujets enfin, dont les plaintes en abus de pouvoir étaient prises très au sérieux par le Conseil, soucieux de maintenir la stabilité de son pouvoir.

Auteur(e): André Holenstein / WW

Références bibliographiques

Bibliographie
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– P. Robinson, Die Fürstabtei St. Gallen und ihr Territorium 1463-1529, 1995
– F. Hitz Fürsten, Vögte und Gemeinden, 2012