• <b>Finances publiques</b><br>Source: indications de Martin Körner  © 2000 DHS et DDC Information Design, Montreux.
  • <b>Finances publiques</b><br>Etiquette de dossier pour les comptes généraux des douanes de Berne en 1833, eau-forte de  Balthasar Anton Dunker (Archives de l’Etat de Berne). L'étiquette, réalisée sous l'Ancien Régime (1790) par Dunker, servait à l'origine pour les comptes routiers de la Ville et République de Berne.
  • <b>Finances publiques</b><br>Source: indications de Patrick Halbeisen  © 2004 DHS et Marc Siegenthaler, Berne.
  • <b>Finances publiques</b><br>Sources: indications de Patrick Halbeisen; Office fédéral de la statistique  © 2004 DHS et Marc Siegenthaler, Berne.
  • <b>Finances publiques</b><br>Sources: H. Ritzmann-Blickenstorfer, éd.,  <I>Statistique historique de la Suisse,</I> 1996; <I>Annuaire statistique de la Suisse;</I> Administration fédérale des finances; Office fédéral de la statistique  © 2004 DHS et Marc Siegenthaler, Berne. Les données d'avant et d'après 1970 ne sont pas entièrement comparables, l'Office fédéral de la statistique ayant modifié ses méthodes d'analyse.
  • <b>Finances publiques</b><br>Affiche en vue de la votation cantonale genevoise de 1937 au sujet des dépenses publiques, réalisée par  Noël Fontanet (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).
  • <b>Finances publiques</b><br>Affiche de 1939 pour une votation cantonale bâloise en vue d'un contrôle strict des finances de Bâle-Ville, réalisée par  Niklaus Stoecklin (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste). Le texte de l'affiche dit: "Le peuple ne se laisse pas berner. Pour un contrôle des finances publiques, oui".
  • <b>Finances publiques</b><br>Source: <I>Annuaire statistique de la Suisse</I>  © 2004 DHS et Marc Siegenthaler, Berne.

Finances publiques

On entend par finances publiques les budgets et comptes des diverses entités territoriales d'un pays, à savoir, en Suisse, les communes, les cantons et la Confédération. Cependant, pour la période antérieure à 1800, qui ignorait le principe de publicité et ne distinguait pas clairement entre secteur public et privé, cette notion est d'emploi délicat. Les historiens du Moyen Age et de l'époque moderne y incluent généralement tous les comptes relatifs à des collectivités; ils y intègrent donc ceux de corporations d'usagers, de couvents ou de communes urbaines, dont seules quelques personnes pouvaient prendre connaissance.

1 - Moyen Age et époque moderne

1.1 - Evolution structurelle

Dès lors que l'administration se mit à recourir à l'écrit, elle produisit des documents relatifs aux finances publiques. Des livres de comptes sont attestés dès le XIVe s.; ils se banalisèrent au cours du XVe s. dans les villes, abbayes, couvents, chapitres, aumôneries, hôpitaux et évêchés. La gestion des bailliages communs donna lieu à une ébauche de finances publiques fédérales: leurs baillis devaient rendre leurs comptes devant les cantons souverains lors d'une séance annuelle de la Diète et remettre le bénéfice net de l'exercice. Dans les cantons, les finances publiques se développèrent pragmatiquement, comme un élément des services administratifs récemment créés. Les communautés, principalement urbaines, qui se virent confier de nouvelles tâches par leur suzerain reçurent aussi les moyens nécessaires à leur accomplissement. Les villes, surtout celles qui réussirent à s'approprier un territoire, acquirent des revenus supplémentaires par achat de droits, legs, conquête, remise de gages impériaux, usurpation et confiscation. Parmi les droits lucratifs figurent la régale des poids et mesures, des monnaies et des douanes, les haute et basse justices, la perception d'impôts directs et indirects. A Lucerne, dès le début du XVe s., les baillis, receveurs de l'ohmgeld et autres détenteurs de charges versaient leurs excédents au trésorier. Le compte général était présenté annuellement au Conseil, qui donnait décharge, après examen, à l'administration des finances. En outre, les villes étaient de plus en plus qualifiées pour surveiller les comptes des couvents, aumôneries et hôpitaux. Au XVIe s., les finances publiques devinrent toujours plus complexes. En terre réformée, les autorités procédèrent à la sécularisation des biens du clergé et en consacrèrent les revenus à l'Eglise, à l'école et à l'assistance publique. Berne, après la conquête du Pays de Vaud, eut deux comptes, l'un pour le pays allemand, l'autre pour le pays romand. Contrairement à Genève, Zurich et Bâle séparèrent du compte d'Etat celui des biens d'Eglise sécularisés. De plus en plus, on institua des comptes spéciaux, par exemple pour le monopole du sel, pour les douanes, pour l'établissement de change de la ville ou la banque de l'Etat, pour les travaux publics, pour l'assistance, ce qui impliquait une modernisation des comptes anciens. Ce processus prit de l'ampleur dans les Etats-villes et les principautés suisses, entre le milieu du XVIIe s. et la fin de l'Ancien Régime, avec la création, conforme aux théories de la science caméraliste, d'innombrables chambres administratives aux compétences les plus diverses.

1.2 - Evolution financière

Au bas Moyen Age, la majorité des comptes annuels étaient déficitaires. Pour les investissements extraordinaires, les achats de territoire, les guerres, etc., il fallait généralement recourir aux emprunts, péniblement amortis ensuite par des mesures d'économie et par la levée, temporaire ou durable, d'impôts sur la fortune. Cette situation changea nettement vers la fin du XVe s. L'alliance avec la France lors des guerres de Bourgogne et les accords du XVIe s. relatifs au service étranger firent affluer en Suisse de fortes sommes (Pensions), qui permirent à tous les Etats-villes de transformer leurs déficits en excédents, de rembourser leurs dettes et d'accumuler grâce à une gestion efficace une fortune considérable. Depuis le milieu du XVIe s., ce n'était plus un secret, même à l'étranger, que la plupart des Etats-villes disposaient d'un trésor solide. Convaincus que cet argent devait travailler, les cantons consentaient, au XVIe s. déjà, des prêts à des entrepreneurs militaires, à des marchands, à des fabricants et même à des rois et princes. En outre, les chambres administratives (spécialisées notamment dans le sel, les grains, la banque) se comportaient de plus en plus en régies visant le profit. Ce développement permit de laisser aux "villes municipales" (villes qui n'étaient pas chef-lieu d'un canton) leurs anciens droits et une certaine autonomie douanière et financière. Après 1650, il n'y a plus guère d'Etat endetté en Suisse, les cantons à landsgemeinde ne faisant pas exception. Cette situation favorable des finances publiques était aussi le résultat d'une politique extérieure qui avait renoncé après 1600 aux conquêtes et aux interventions militaires, ce qui permit de maintenir à un bas niveau les dépenses pour la sécurité intérieure et extérieure. D'énormes capitaux s'accumulèrent ainsi, en mains privées et publiques. Comme les cantons suisses, contrairement à la plupart des monarchies européennes, n'avaient pas de dette publique, ils ne connaissaient pas de marché financier au sens courant. On n'y trouvait pas de financiers comme en France, auxquels la monarchie demandait, pour son fonctionnement et sa survie, de l'argent sous forme d'emprunts et de cautions. Les banquiers et financiers suisses s'occupaient plutôt d'exporter et de placer les excédents publics (mouvements de Capitaux). Les finances publiques suisses étaient donc marquées par cette évolution transformant l'Etat-percepteur en un Etat-entrepreneur, financièrement indépendant et libre de dettes. Le Conseil de Schaffhouse abolit en 1688 l'impôt sur la fortune qu'il encaissait chaque année depuis le XIVe s. De 1550 environ à 1798, Lucerne posséda constamment une réserve qui lui aurait permis de couvrir les dépenses courantes pendant dix à vingt ans.

<b>Finances publiques</b><br>Source: indications de Martin Körner  © 2000 DHS et DDC Information Design, Montreux.<BR/>
Besoins de trésorerie et constitution de réserves à Lucerne (1451-1795)

Auteur(e): Martin Körner / PM

2 - De la République helvétique à 1848

2.1 - Finances de la Confédération

La République helvétique centralisa les finances publiques et la fortune des cantons fut déclarée bien national. Des impôts partout identiques remplacèrent les systèmes financiers traditionnels. La loi de 1798 créait un impôt sur le capital, un impôt foncier, une taxe d'habitation, des taxes de commerce ainsi que quelques impôts indirects (sur les boissons, lods, Droit de timbre). Le budget pour 1799 prévoyait des dépenses de 22,2 millions de francs et des recettes de 13,5 millions, mais les rentrées effectives n'atteignirent que 3,8 millions. La loi fiscale révisée de 1800 promettait des améliorations, mais elle ne put entrer en vigueur. Liée à ce système, l'abolition des cens et des Dîmes priva l'Etat de plusieurs millions de francs de revenus réguliers. La République helvétique dut suspendre ses paiements en 1801; sa dette montait à environ 3,7 millions en 1803. Cependant, sa conception des finances publiques continua d'enrichir le débat en la matière tout au long du XIXe s.

Sous la Médiation, les dépenses de la Confédération (diplomatie, Landamman de la Suisse et chancellerie, armée) se montaient à environ 70 000 francs par an, fournis par les contingents financiers des cantons, les droits sur le coton importé d'Angleterre et la contribution des cantons directeurs. Le Pacte fédéral de 1815 établit un régime plus solide, avec une caisse de guerre pourvoyant aux dépenses courantes, d'abord militaires, puis aussi civiles, lesquelles se stabilisèrent dans les années 1840 entre 200 000 et 400 000 francs par an. Les recettes provenaient en premier lieu du rendement de la fortune et des taxes d'importation, à quoi s'ajoutèrent en 1820 les dédommagements de guerre payés par la France; en second lieu, des contributions des cantons, calculées en fonction de leur population et de leur force économique, et périodiquement révisées.

2.2 - Finances des cantons

De manière générale, la situation d'avant 1798 fut rétablie sous la Médiation. Les cantons récupérèrent leur fortune et leurs droits régaliens (douanes, postes, régie du sel). Partout on sépara, au cours du XIXe s., la fortune de l'Etat et les biens des communes bourgeoises. Les redevances féodales constituèrent de nouveau en 1803, sauf dans le canton de Vaud, le pilier économique des administrations locales et ecclésiastiques. Le revenu de la fortune publique formait souvent une part importante des recettes (environ 50% en Argovie par exemple). Parmi les diverses taxes, les impôts sur la consommation (dont ceux sur les boissons) et sur les transports prenaient de plus en plus de poids. La perception d'un impôt direct restait exceptionnelle, en cas de mobilisation ou de dette à amortir. Quant à l'organisation concrète des finances publiques, on peut distinguer trois groupes: les cantons à landsgemeinde reprirent très largement les structures prérévolutionnaires. Les cantons-villes retrouvèrent aussi leurs finances traditionnelles, fondées sur les revenus de la fortune publique et sur une gestion très économe; ils conservèrent toutefois certains éléments du système de l'Helvétique (taxes sur la consommation et les transports). Les nouveaux cantons étaient dans une situation toute différente et durent établir leurs finances sur une base nouvelle. Certains, comme Saint-Gall, disposaient des revenus d'une fortune importante (couvents supprimés), d'autres, comme Vaud, devaient compter presque exclusivement sur les droits régaliens et des impôts complémentaires.

Sous la Régénération, les cantons libéraux révisèrent leurs finances. L'extension de leurs activités (construction de routes, Instruction publique) exigeait des revenus supplémentaires, qu'ils se procurèrent surtout en instituant ou en développant des impôts directs réguliers, tout en encourageant l'abolition des cens et dîmes. Dans les années 1840, cantons et Confédération dépensaient ensemble entre 11 et 15 millions de francs par an, principalement pour les routes, l'armée, l'instruction publique, la justice et la police.

<b>Finances publiques</b><br>Etiquette de dossier pour les comptes généraux des douanes de Berne en 1833, eau-forte de  Balthasar Anton Dunker (Archives de l’Etat de Berne).<BR/>L'étiquette, réalisée sous l'Ancien Régime (1790) par Dunker, servait à l'origine pour les comptes routiers de la Ville et République de Berne.<BR/>
Etiquette de dossier pour les comptes généraux des douanes de Berne en 1833, eau-forte de Balthasar Anton Dunker (Archives de l’Etat de Berne).
(...)

Auteur(e): Hans Stadler / PM

3 - Les finances publiques après 1848

La fondation de l'Etat fédéral en 1848 entraîna une mutation fondamentale des structures étatiques et donc des finances publiques. La Constitution fédérale assigne des tâches et des sources de revenus spécifiques à chacun des trois échelons, communes, cantons, Confédération, lesquels peuvent s'organiser comme ils l'entendent dans leur domaine de compétence, juridiquement, politiquement et financièrement. Le partage des compétences suit le principe de subsidiarité: seules les tâches qu'une entité de niveau inférieur est incapable d'assumer doivent être réalisées à un échelon supérieur. Mais, dans la Constitution de 1848 déjà, le partage des compétences et des revenus n'était pas rigoureux; au cours du temps il devint encore plus flou. De plus en plus de tâches et de sources de revenus furent attribuées à la fois aux cantons et à la Confédération, qui durent coordonner leur action.

3.1 - De 1848 à 1874

A l'origine, la Confédération avait un faible poids dans les finances publiques suisses, vu le petit nombre de compétences onéreuses que la Constitution de 1848 lui avait attribuées: centralisation des postes et des douanes, unification des poids et mesures et des monnaies, politique extérieure, possibilité de créer une université fédérale et une école polytechnique et, en partie seulement, affaires militaires. Ses recettes, chichement mesurées, se limitaient aux revenus du fonds de guerre fédéral, de la régale des poudres et des postes, aux taxes douanières (75% du total à elles seules), ainsi qu'aux contributions cantonales réservées aux cas d'urgence. La Confédération devait en outre dédommager les cantons pour la perte des postes et des douanes. La Constitution de 1848 ne prévoyait donc pas une délimitation stricte des compétences et des revenus entre cantons et Confédération, tous ayant part aux frais de la défense nationale et aux revenus des postes et des douanes. Les dépenses de la Confédération suivirent jusqu'en 1874 une évolution irrégulière, déterminée surtout par les tensions politiques européennes qui entraînèrent plusieurs mobilisations aux frontières et des achats d'armement. Les dépenses militaires représentaient le plus gros poste du budget (55-65%) et, parmi les autres, seules celles de l'administration générale et celles de la formation (conséquence de la fondation de l'Ecole polytechnique fédérale en 1855) dépassaient 3%. Dès 1850, la Confédération se mit à distribuer sporadiquement des subventions aux cantons (ponts et chaussées, correction des eaux, endiguement de torrents, reboisements en montagne); elle put se permettre cette péréquation verticale, qui atteignit parfois jusqu'à 13% des dépenses annuelles, grâce aux revenus des douanes, qui dépassèrent toutes les espérances en raison d'une conjoncture économique favorable.

En dépit d'une gestion économe, les finances fédérales tombèrent dans les chiffres rouges vers la fin des années 1860, la Confédération devant faire face à des dépenses militaires extraordinaires, en particulier pour la couverture des frontières pendant la guerre franco-allemande de 1870-1871.

<b>Finances publiques</b><br>Source: indications de Patrick Halbeisen  © 2004 DHS et Marc Siegenthaler, Berne.<BR/><BR/>
Recettes et dépenses de la Confédération (1849-1900)
<b>Finances publiques</b><br>Sources: indications de Patrick Halbeisen; Office fédéral de la statistique  © 2004 DHS et Marc Siegenthaler, Berne.<BR/>
Recettes et dépenses de la Confédération (1900-2006)

Pour les finances des cantons, on ne peut donner de vue d'ensemble, en raison des différences de taille, des disparités dans les structures économiques et du manque de statistiques solides. Jusqu'au milieu des années 1870, leur évolution suivit un rythme plus lent qu'à la Confédération, au point de vue de la création de valeur (salaires plus amortissements). Si l'on prend l'exemple des cantons de Berne et Zurich, on voit que les dépenses augmentèrent surtout dans le domaine de la formation, spécialement pour l'école primaire. Les autres grands postes étaient l'administration générale (y compris le parlement et le gouvernement), la justice et la police, les affaires militaires et la santé. Si Berne se signalait par une proportion élevée de dépenses pour l'assistance publique (10%), Zurich se distinguait par celles liées à la formation (20%) et aux cultes (10%). Les principales recettes provenaient à Zurich des impôts directs et du revenu de la fortune, à Berne des impôts directs ou indirects et des régales.

3.2 - De 1874 à 1913

La Constitution fédérale de 1874 améliora la répartition des compétences entre cantons et Confédération, afin de pallier les défauts révélés par la guerre de 1870. En outre, on dut tenir compte de certaines exigences du mouvement démocratique, qui touchaient à la politique économique et sociale.

La mesure la plus marquante pour les finances fédérales fut la centralisation de l'armée qui, même partielle (les cantons continuant d'administrer leurs contingents), entraîna presque un doublement des dépenses militaires en 1874-1875. Pour les couvrir, on supprima la part des cantons au revenu des postes et des douanes et l'on transféra à la Confédération la moitié de la taxe d'exemption du service militaire (l'autre moitié restant aux cantons, chargés de la perception). Mais ces recettes supplémentaires furent insuffisantes; il fallut pour rétablir l'équilibre élever par étapes les tarifs douaniers.

Les dépenses civiles augmentèrent peu jusqu'au milieu des années 1880, car les fédéralistes romands et les conservateurs catholiques bloquaient toute extension des compétences fédérales. La situation changea avec la mise en œuvre d'une politique d'entente. Les subventions aux cantons et à des entreprises publiques (construction de chemins de fer) augmentèrent fortement; leur part aux dépenses civiles passa de 7,5% en 1874 à 40% en 1913; elles profitèrent surtout à l'agriculture, à la formation professionnelle, aux sociétés de tir et aux constructions ferroviaires. Dès 1902, la Confédération versa aussi des subventions aux cantons pour l'enseignement primaire.

Trois autres domaines passèrent sous la compétence de la Confédération entre 1874 et 1913: le monopole de l'alcool, les patentes pour voyageurs de commerce et l'impôt sur les billets de banque, aboli après la fondation de la Banque nationale suisse (BNS). Mais les cantons n'avaient cédé qu'à condition de ne pas subir de préjudice financier. Cette exigence est une constante depuis 1848. En 1913, la Confédération versait près de 12% de ses recettes aux cantons, sous forme de contributions sans affectation particulière. Ses dépenses totales atteignaient à ce moment 110,5 millions de francs, soit la moitié environ de celles de l'ensemble des cantons, contre 3 millions en 1848, ce qui alors correspondait à celles du canton de Zurich ou à une fraction de celles du canton de Berne (5,48 millions).

Entre 1879 et 1913, la Confédération réussit à transformer le déficit accumulé (19 millions en 1878) en un excédent de 114 millions, en dépit des dédommagements versés aux cantons. Cette évolution positive est due à l'accroissement extraordinaire des droits de douane, source de 80% des recettes. La part de la défense nationale diminua (53% des dépenses en 1913), celle des transferts, surtout en faveur des cantons, augmenta (21% des dépenses en 1913; ce poste est celui où le taux de croissance était le plus fort). Cette période vit aussi le début des assurances sociales en Suisse.

Les finances cantonales évoluèrent parallèlement à celles de la Confédération dès le milieu des années 1890. Dans un canton industrialisé comme Zurich, elles avaient connu dès 1885 une croissance nettement plus rapide que dans le canton de Berne, en particulier dans le domaine de la formation (6,35 millions de francs en 1910, soit près de 35% du total des dépenses). A Berne, c'est dans la santé publique que l'on constate une hausse rapide des dépenses (6,14 millions en 1910, soit 23%); la part des cultes s'accrut, celle de l'assistance recula (le contraire se produisit à Zurich). Le budget de l'agriculture et des forêts (6,2% à Berne, 5,5% à Zurich) s'étoffa dans les deux cantons. Tous deux tendirent à développer les impôts directs.

3.3 - La Première Guerre mondiale

L'éclatement de la Première Guerre mondiale mit subitement fin à la bonne santé financière de la Confédération. Le déficit atteignait 133 millions de francs en 1914 déjà. Les coûts de la mobilisation, puis les dépenses sociales (denrées alimentaires à prix réduit, contributions aux assurances chômage, etc.) dues à la crise de l'après-guerre portèrent les dépenses à plus de 600 millions en 1920. On a estimé à 2,35 milliards de francs les frais extraordinaires consécutifs à la guerre, entre 1914 et 1920. Malgré le doublement de la taxe d'exemption militaire, l'augmentation des tarifs postaux et téléphoniques, la levée du premier impôt fédéral direct (impôt de guerre en 1916-1917, impôt extraordinaire de guerre de 1921 à 1932), l'introduction d'un impôt sur les bénéfices de guerre (limité dans le temps: 1915-1920) et du droit de timbre (1918), malgré les mesures d'économie (réductions des subventions, report des hausses de salaire), on ne put empêcher des déficits massifs. Pour les financer, la Confédération dut émettre des emprunts pour 1,3 milliard de francs et recourir en outre à la Banque nationale qui réescompta de grandes quantités d'obligations à court terme de la Confédération (bons du Trésor) et des Chemins de fer fédéraux. Cette politique provoqua une forte hausse de la masse monétaire et un doublement des prix entre 1914 et 1918; la baisse consécutive des salaires réels causa des tensions sociales qui culminèrent dans la grève générale de 1918. Les déficits cumulés de la Confédération atteignaient 1,4 milliard de francs en 1921.

3.4 - L'entre-deux-guerres

L'endettement de la Confédération était tel que le service de la dette absorbait une grande part des dépenses (32,5% en 1921, 36,8% en 1925, 25,8% en 1930). La guerre et la crise de reconversion qui suivit entraînèrent aussi des dépenses pour la lutte contre le chômage et le soutien à diverses branches (horlogerie, broderie, hôtellerie, etc.). L'équilibre financier se rétablit au milieu des années 1920, grâce à la vitalité de l'économie, à des mesures fiscales et à des efforts d'économie (dans le domaine du personnel fédéral et des subventions). Mis à part l'impôt de guerre extraordinaire (1921-1932), la Confédération ne reçut pas de nouvelles ressources; le peuple refusa en 1922 l'introduction d'un impôt fédéral sur la fortune.

<b>Finances publiques</b><br>Sources: H. Ritzmann-Blickenstorfer, éd.,  <I>Statistique historique de la Suisse,</I> 1996; <I>Annuaire statistique de la Suisse;</I> Administration fédérale des finances; Office fédéral de la statistique  © 2004 DHS et Marc Siegenthaler, Berne.<BR/>Les données d'avant et d'après 1970 ne sont pas entièrement comparables, l'Office fédéral de la statistique ayant modifié ses méthodes d'analyse.<BR/>
Dettes et service de la dette des ménages publics (1913-2000)

Les cantons et les communes durent augmenter leurs dépenses sociales, par exemple pour lutter contre la pénurie de logements (Etat social). Grâce notamment à des réformes fiscales judicieuses, les cantons parvinrent à rétablir leur équilibre financier dans la seconde moitié des années 1920, mais ils retombèrent bientôt dans les déficits lors de la grande crise économique, à cause des dépenses sociales qui passèrent de 5,8% en 1930 à 17,1% en 1938. Les finances fédérales souffrirent aussi de la crise, qui fit chuter fortement les recettes douanières au moment même où l'impôt de guerre extraordinaire arrivait à son terme (1932), tandis que la lutte contre le chômage exigeait certains moyens. Le gouvernement s'efforça de rétablir l'équilibre par des mesures d'urgence non soumises au référendum. Les économies dans les subventions courantes, dans les salaires du personnel fédéral et à l'armée furent à l'ordre du jour, de même que la recherche de nouvelles sources de revenus et le développement des anciennes. On introduisit ainsi la contribution fédérale de crise (impôt direct limité dans le temps) en 1934, un impôt sur le tabac, des suppléments de prix et un timbre douanier. On augmenta les droits de timbre, l'impôt sur les coupons et divers droits de douane à caractère fiscal. Bien que fondée sur une hausse des recettes et non seulement sur des économies, la politique financière s'inscrit dans le courant dominant de réduction des prix et des salaires, qui visait à rétablir la capacité concurrentielle sur le marché international en adaptant à la baisse le niveau général des coûts. Les partisans d'une relance de la demande et d'une dévaluation du franc furent longtemps minoritaires; le peuple rejeta en 1935 l'initiative de crise. La tendance commença à s'inverser en 1936, avec la dévaluation du franc et le rapprochement des fronts politiques. Le budget pour 1939 prévoyait à côté de 193 millions de dépenses militaires des mesures de création d'emplois pour 202 millions. Une tentative de réforme des finances fédérales échoua en 1938. Elle aurait donné une base constitutionnelle aux impôts introduits en vertu du droit d'urgence.

<b>Finances publiques</b><br>Affiche en vue de la votation cantonale genevoise de 1937 au sujet des dépenses publiques, réalisée par  Noël Fontanet (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).<BR/>
Affiche en vue de la votation cantonale genevoise de 1937 au sujet des dépenses publiques, réalisée par Noël Fontanet (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).
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<b>Finances publiques</b><br>Affiche de 1939 pour une votation cantonale bâloise en vue d'un contrôle strict des finances de Bâle-Ville, réalisée par  Niklaus Stoecklin (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).<BR/>Le texte de l'affiche dit: "Le peuple ne se laisse pas berner. Pour un contrôle des finances publiques, oui".<BR/>
Affiche de 1939 pour une votation cantonale bâloise en vue d'un contrôle strict des finances de Bâle-Ville, réalisée par Niklaus Stoecklin (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).
(...)

3.5 - La Deuxième Guerre mondiale

Le conflit provoqua une hausse massive des dépenses de la Confédération, qui passèrent de quelque 600 millions de francs en 1938 à 1,8 milliard en 1940, dont 1,13 milliard (62,4%) pour la défense nationale militaire et économique (contre 96,7 millions en 1938), ce qui nécessita une réorganisation du système fiscal. Sous le régime des pleins pouvoirs, on introduisit successivement l'impôt sur les bénéfices de guerre (1940), la première contribution unique "au titre de sacrifice pour la défense nationale" (1940), l'impôt pour la défense nationale prolongeant l'impôt fédéral direct (1940), la contribution à la défense nationale des personnes quittant la Suisse (1941), l'Impôt sur le chiffre d'affaires (1941), un nouveau "sacrifice pour la défense nationale" (1942), l'impôt sur le luxe (1942), l'impôt anticipé (1943) et l'impôt de garantie en matière d'assurances (1945). Comme les revenus de ces impôts étaient insuffisants, on ne tarda pas à relever les taux de l'impôt fédéral direct, de l'impôt sur le chiffre d'affaires, de l'impôt sur les bénéfices de guerre et de l'impôt anticipé. La dette de la Confédération passa néanmoins de 2,6 milliards de francs en 1939 à 8,8 milliards en 1945. Les allocations pour perte de gain introduites en 1939 en faveur des mobilisés contribuèrent à éviter le retour de tensions sociales semblables à celles de 1918.

En revanche, la Deuxième Guerre mondiale n'entraîna pas de difficultés pour les finances des cantons et des communes, puisque leurs recettes provenaient principalement des impôts sur le revenu et augmentaient automatiquement avec la hausse des salaires nominaux et des gains conjoncturels. En outre, les cantons reçurent une part de l'impôt fédéral direct et de l'impôt anticipé, ce qui leur permit de réduire les déficits des années 1930.

3.6 - Les années 1950 et 1960

Dans les premières années d'après-guerre, la Confédération équilibra son budget, en dépit des nouvelles charges qui lui incombèrent (assainissement des CFF, participation à l'AVS dès 1948). Elle n'y parvint qu'en continuant de percevoir les impôts de guerre institués en vertu des pleins pouvoirs (elle renonça cependant au "sacrifice pour la défense nationale" et, dès 1947, à l'impôt sur les bénéfices de guerre), bientôt transformés en piliers des finances fédérales auxquelles on ne réussit à donner une base constitutionnelle qu'en 1958, après plusieurs échecs dans les années 1950. Les deux principales ressources, l'impôt sur le chiffre d'affaires et l'impôt fédéral direct, conservèrent leur caractère temporaire. Les articles économiques inscrits dans la Constitution en 1947 donnèrent des responsabilités explicites à la Confédération en matière de politique économique. Face à la très forte croissance qui se maintint jusqu'à la fin des années 1960, les mesures contre la surchauffe furent d'actualité dès la seconde moitié des années 1950. La haute conjoncture se traduisit par des comptes excédentaires jusqu'au début des années 1970; elle fit augmenter fortement les recettes fiscales, notamment celles des impôts qui lui sont particulièrement sensibles (impôt sur le chiffre d'affaires; impôt sur le revenu et la fortune, où le taux progressif renforce encore la hausse). Jusque dans les années 1960, la Confédération se montra peu dépensière, laissant les cantons et les communes financer l'essentiel des infrastructures nécessitées par l'essor économique et démographique, à l'exception des autoroutes dès la fin des années 1950. Les disparités constatées entre la Confédération d'une part, les cantons et communes de l'autre finirent par poser la question de la péréquation financière, laquelle ne passa pas, sauf pour la construction des autoroutes, par un transfert de charges à la Confédération, mais par des contributions de celle-ci aux cantons, avec ou sans affectation précise (18,6% de ses dépenses en 1950, mais 30,8% en 1975). Dans les années 1960, les investissement autoroutiers représentèrent des montants importants dans les versements aux cantons. Jusqu'au milieu des années 1960, la défense nationale fut le premier poste du budget fédéral (32,2% en 1965). Ensuite, le domaine social (contributions à l'AVS, à l'AI, aux assurances maladie) et celui de la formation et de la recherche occupèrent une place croissante (21,1% pour celui-là et 10,3% en 1973 pour celui-ci). Dans les années 1960, la protection de l'environnement, nouvelle tâche publique, fut attribuée à la Confédération.

<b>Finances publiques</b><br>Source: <I>Annuaire statistique de la Suisse</I>  © 2004 DHS et Marc Siegenthaler, Berne.<BR/>
Dépenses de la Confédération, des cantons et des communes de 1950 à 2000

Dans les cantons, la part des investissements s'accrut fortement après la guerre. Au milieu des années 1960, ces dépenses d'infrastructure absorbaient 1,5 milliard de francs, soit 25% du total. Si l'on considère la répartition par domaines, on voit ressortir comme au XIXe s. l'enseignement et la recherche (env. 20%), la santé publique (10-14%) et l'action sociale, cette dernière tendant à la baisse (16,7% en 1950, 8,3% en 1965), à quoi s'ajoutent les transports et l'énergie, en forte hausse (27,2% en 1965). Dans les communes, la situation est semblable à celle des cantons, si ce n'est que les dépenses croissent moins vite et qu'elles sont consacrées moins à la santé et davantage à la formation (plus de 20%). Les finances des cantons et des communes ne sont plus équilibrées dès le milieu des années 1960.

3.7 - De la récession des années 1970 à nos jours

L'accroissement des montants à transférer aux cantons et aux assurances sociales et le recul concomitant des recettes douanières dû aux accords internationaux de libre-échange firent plonger les finances fédérales dans les chiffres rouges avant même le retournement conjoncturel du milieu des années 1970. Le déficit augmenta brusquement en 1973. Pour rétablir l'équilibre, on éleva le taux de l'impôt sur le chiffre d'affaires; en revanche, le peuple refusa en 1977 et 1979 l'introduction de la taxe à la valeur ajoutée (TVA), qui aurait apporté des recettes substantielles. Une majorité de la population admit malgré la récession la nécessité de plans d'économie (stabilisation du personnel et réduction des subventions). Toutes ces mesures permirent de diminuer le déficit dès 1977; la crise impliquait pourtant des dépenses supplémentaires, mais elles furent limitées par la politique appliquée aux travailleurs étrangers, qui revenait à exporter une partie du chômage. Les économies touchèrent en particulier l'enseignement et la recherche, ainsi que les autorités et l'administration générale. Les dépenses pour la défense nationale continuèrent de baisser. En 1980, elles représentaient 20,3% du total, contre 20,4% pour l'action sociale, 15,3% pour les transports, 13,9% pour l'administration financière et fiscale, 9,2% pour l'agriculture et l'alimentation, 7,7% pour la formation et la recherche.

Le retour à la croissance économique dans les années 1980 permit de dégager des excédents entre 1986 et 1989. La crise conjoncturelle des années 1990 mit fin à cette embellie. Le passage en 1994 de l'impôt sur le chiffre d'affaires à la TVA n'y changea rien. Un taux de chômage bien plus élevé que lors de la crise des années 1970 et la nouvelle situation géopolitique après la fin de la guerre froide entraînèrent une modification de la répartition des dépenses entre les secteurs social (hausse à 27,7% en 1998) et militaire (baisse à 11,5%), les autres domaines restant quasi inchangés depuis 1980. La Constitution de 1999 a conservé cette particularité suisse qui consiste à assortir d'un délai le droit de percevoir l'impôt fédéral direct et la TVA.

Dans les cantons, la part des dépenses consacrées à l'enseignement représentait plus de 25% du total dans les années 1980 et 1990 (contre 20% vers 1960). Celle des dépenses sociales a aussi augmenté depuis les années 1970 pour atteindre avec la crise 14,4% en 1995. Le secteur de la santé publique est resté stable (env. 17%), celui des transports a baissé (9,9%). On constate une évolution semblable dans les communes, sauf pour les secteurs de l'enseignement (recul à env. 22% en 1995) et de la santé publique (qui passe de 5,1% en 1970 à 18% en 1995). La part de la protection de l'environnement a passé de quelque 11% en 1975 à 10% dans les années 1980 puis chuté à moins de 10% (7,4% en 1995) en raison de la crise économique. La mauvaise conjoncture a plongé cantons et communes dans les déficits, tout en creusant l'écart entre les collectivités à forte et faible capacité financière.

En 2000, le pourcentage des revenus par niveau de gouvernement était de 33,1% pour la Confédération, de 40,2% pour les cantons et de 26,7% pour les communes. Dans les dépenses publiques, ces parts étaient de 32,1%, 40,4% et 27,5%.

Auteur(e): Patrick Halbeisen / PM

4 - Présentation des comptes publics

On distingue aujourd'hui deux types de comptabilité, celle en partie double et la comptabilité dite camérale des administrations publiques, fonctionnant sur le système de la comptabilité simple.

La comptabilité en partie double est apparue en Toscane au XIVe s. déjà, mais jusqu'à la fin du XXe s., seul le secteur privé y a recouru. Elle se base sur deux comptes parallèles (doit et avoir), où à chaque événement correspond une position; par définition, elle doit toujours présenter un solde égal dans le bilan et le compte de résultat.

Le système traditionnel des administrations publiques saisit généralement les dépenses et les recettes en les classant par catégories et selon la structure organique (unités administratives). Contrairement à la partie double, il ne met en évidence ni l'efficacité des opérations financières ni l'emploi réel des ressources. Le bilan ne constitue pas un élément indispensable; il n'a qu'une fonction statistique et parfois il n'est même pas calculé. Les profits et les pertes qui ne correspondent pas à un paiement concret sont négligés. Ce système trop simplificateur s'avère peu approprié à une comptabilité moderne. Il a dominé en Suisse depuis 1848 sous la forme (aux nombreuses variantes) des comptes ordinaires et extraordinaires, auxquels la Confédération substitua en 1949 le compte financier, qui enregistre l'ensemble des dépenses et des recettes; mais malgré ce changement, le principe de base resta le même et la comptabilité camérale se perpétua jusqu'en 2006 au niveau fédéral.

Dans le cadre des efforts de réforme financière entrepris dès la fin des années 1960, les appels en faveur d'une harmonisation comptable, d'abord technique, trouvèrent de plus en plus un écho politique. Des décisions de la conférence des directeurs cantonaux des finances créèrent en 1974 et 1977 les bases d'une réforme harmonisée de la péréquation pour les cantons et communes. Ernst Buschor, administrateur financier et futur conseiller d'Etat zurichois, conduisit les réflexions qui aboutirent à recommander le modèle comptable harmonisé (MCH). Adopté peu à peu (la mutation dura jusque dans les années 1990), celui-ci se fondait sur le principe de la partie double, mais il ne s'adressait qu'aux cantons et indirectement aux communes. Une forme remaniée du MCH (le MCH2) est entrée en vigueur en 2008. Celle-ci suit les normes internationales pour le secteur public (International Public Sector Accounting Standards ou Ipsas) sans pour autant les adopter intégralement. Depuis 2007, la Confédération applique le Nouveau modèle comptable (NMC) qui continue d'accorder une grande importance à la saisie des flux d'argent, mais reprend très largement les normes Ipsas. Ces normes permettent de présenter les comptes annuels de manière claire et compacte, tout en réalisant une harmonisation non seulement formelle, mais matérielle (évaluation). Quelques cantons et communes ont décidé volontairement d'adopter l'ensemble des normes Ipsas à côté du MCH2 (Genève en 2008, Zurich en 2009). A moyen terme, si certains cantons et communes vont suivre cet exemple, d'autres vont se contenter d'appliquer les exigences minimales du MCH2.

Auteur(e): Andreas Bergmann / PM

Références bibliographiques

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    Stat. hist.
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    Modèle comptable harmonisé pour les cantons et les communes, 2008