• <b>Politique sociale</b><br>Affiche favorable à la révision de la loi sur les fabriques en vue de la votation fédérale du 17 février 1924 (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste). La réglementation du temps de travail fut un des points importants de la politique sociale au tournant du XX<SUP>e</SUP> siècle. Sous la pression des organisations patronales, le Parlement décida de réviser la loi sur les fabriques de 1920 qui avait fixé la durée journalière du travail à huit heures, ce qui suscita une demande de référendum. Les conséquences économiques d'une augmentation de la durée du travail sont expliquées de manière mécanique sur l'affiche: si l'on passe de huit à neuf heures, on augmente la production et la consommation et, par conséquent, on baisse les prix. L'argumentation patronale ne fut pas suivie et la révision fut refusée par 57,6% des votants.
  • <b>Politique sociale</b><br>"Nous voulons une meilleure AVS; c'est pourquoi votez non!". Affiche des référendaires contre la loi instituant l'AVS en 1947 (Bibliothèque nationale suisse). Le 20 décembre 1946, les deux Chambres approuvèrent la loi sur l'AVS à une très large majorité. Suite au référendum lancé par la droite libérale et soutenu par les milieux patronaux, la loi sur l'assurance vieillesse et survivants fut soumise au vote populaire. Acceptée le 6 juillet 1947 par 80% des votants, elle put entrer en vigueur le 1<SUP>er</SUP> janvier 1948.

Politique sociale

La politique sociale englobe l'ensemble des mesures et des efforts visant soit à améliorer la position sociale et économique des personnes défavorisées (justice sociale), soit à prévenir la détérioration de situations acquises (sécurité sociale). Il n'en existe pas de définition universellement reconnue (l'expression est apparue dans le débat scientifique et politique vers le milieu du XIXe s.), du fait que ses moyens, ses buts et ses effets restent contestés.

A la différence de la politique économique, dont elle ne se distingue pas toujours clairement, la politique sociale offre une protection directe à des individus ou à des groupes. D'abord conçue quasi exclusivement à l'intention des ouvriers et pour les cas de détresse, elle couvrit au XXe s. des cercles de plus en plus larges et finalement, après la Deuxième Guerre mondiale, la société entière; elle se transforma en une politique de solidarité et de lutte contre les inégalités, englobant aussi le travail social (conseils et prise en charge). Au XIXe s., elle relevait essentiellement de l'Eglise, des particuliers ou des communes; au XXe s., avec l'Etat social et ses lois, elle devint de plus en plus l'affaire des cantons et de la Confédération, même si des organismes privés et semi-privés restent des acteurs importants, appelés à mettre en œuvre et à compléter les mesures étatiques.

Auteur(e): Bernard Degen / PM

1 - L'assistance aux pauvres pendant la première moitié du XIXe siècle

Les mutations économiques et sociales dues à la révolution agricole et à l'industrialisation, ainsi que les changements structurels et crises d'adaptation concomitants provoquèrent un surcroît de pauvreté par rapport à l'époque préindustrielle. Les moyens traditionnels d'assurer son existence (production directe de denrées alimentaires, propriété du sol) reculèrent de plus en plus, surtout chez les ouvriers, et les institutions de redistribution de l'Ancien Régime perdirent leur efficacité ou disparurent complètement. Le débat permanent sur le paupérisme et, dès les années 1840, sur la question sociale reflète le surgissement d'une catégorie d'hommes menacés dans leur existence même. Quand les réseaux familiaux ne suffisaient plus, des institutions privées ou l'assistance prenaient le relais. De 1803 à 1914, presque tous les cantons officialisèrent le principe de l'assistance par la commune d'origine. Ce principe, mentionné déjà dans un recès de la Diète en 1551, se maintint jusque dans les années 1960 et ne fut définitivement aboli qu'en 1977 par la loi fédérale en matière d'assistance. La pratique du placement des enfants que leur famille ne pouvait prendre en charge se perpétua également jusqu'en plein XXe s., surtout à la campagne (Louage de travail).

Tous les pauvres n'étaient pas jugés dignes d'assistance. On ne soutenait pas ceux qui étaient capables de travailler, car on considérait que leur misère était due à la paresse. Alcooliques, enfants difficiles, criminels et mendiants étaient soumis à un régime sévère, censé les discipliner, notamment dans les asiles qui se multiplient au XIXe s. (Discipline sociale). Les mesures préventives apparurent vers 1815 avec les réglementations officielles sur le travail des enfants (Thurgovie, Zurich).

Auteur(e): Bernard Degen / PM

2 - Vers la protection des travailleurs

Plus qu'à la lutte contre le paupérisme, on voua un intérêt croissant, vers le milieu du XIXe s., à la protection des travailleurs. La suppression de jours fériés, la substitution de l'horloge aux repères temporels naturels et le prolongement de la journée par l'éclairage artificiel suscitèrent des discussions sur la durée du travail. Glaris édicta en 1846 la première réglementation légale sur ce point (confirmée en 1848). Quelques cantons (Glaris encore en 1864) se dotèrent de lois sur les fabriques contenant d'autres mesures protectrices.

La loi fédérale sur les fabriques (1877), fondée sur l'article 34 de la Constitution de 1874, imposa une limitation de la durée du travail et institua une protection spéciale pour les femmes et les jeunes, un inspectorat, des mesures de santé publique (Médecine du travail) et le principe de la responsabilité civile de l'employeur en cas d'accident. Mais le chapitre du Code des obligations (1881) sur le contrat de travail était encore timide. On se préoccupa aussi de la situation des travailleurs hors de l'entreprise, en se fondant notamment sur les enquêtes sociales menées surtout à partir des années 1860.

<b>Politique sociale</b><br>Affiche favorable à la révision de la loi sur les fabriques en vue de la votation fédérale du 17 février 1924 (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).<BR/>La réglementation du temps de travail fut un des points importants de la politique sociale au tournant du XX<SUP>e</SUP> siècle. Sous la pression des organisations patronales, le Parlement décida de réviser la loi sur les fabriques de 1920 qui avait fixé la durée journalière du travail à huit heures, ce qui suscita une demande de référendum. Les conséquences économiques d'une augmentation de la durée du travail sont expliquées de manière mécanique sur l'affiche: si l'on passe de huit à neuf heures, on augmente la production et la consommation et, par conséquent, on baisse les prix. L'argumentation patronale ne fut pas suivie et la révision fut refusée par 57,6% des votants.<BR/>
Affiche favorable à la révision de la loi sur les fabriques en vue de la votation fédérale du 17 février 1924 (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).
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Auteur(e): Bernard Degen / PM

3 - Les débuts de l'assurance sociale

Vers la fin du XIXe s., on vit de plus en plus dans les accidents, la maladie, la vieillesse, la mort du soutien de famille ou le chômage des causes sociales de la pauvreté, dont les victimes subissaient injustement les méthodes souvent humiliantes de l'assistance. Les difficultés rencontrées pour établir les responsabilités lors d'accidents du travail et surtout le modèle allemand amenèrent à un tournant décisif au milieu des années 1880. L'article 34bis, inscrit dans la Constitution en 1890, donna mandat à la Confédération de mettre sur pied des assurances sociales. Si l'assurance militaire fut réalisée en 1902, la loi sur l'assurance en cas de maladie et d'accidents ne fut adoptée qu'en 1911, un projet nettement plus ambitieux ayant été rejeté par référendum en 1900 (Assurance maladie); elle entra en vigueur en 1914 pour la maladie, en 1918 pour les accidents. L'Office fédéral des assurances sociales, créé en 1913, fut chargé de son application, de son développement et de son extension (nouveaux projets).

La politique sociale progressa aussi dans le cadre plus étroit des fédérations et des communes. En 1903, les sociétés de secours mutuels comptaient environ un demi-million d'adhérents; elles versaient une modeste allocation journalière à leurs membres victimes de coups durs. Des syndicats, des communes et des cantons fondèrent des caisses chômage qui, en dépit de certaines déconvenues, regroupaient plus de 50 000 assurés en 1914, dont quatre cinquièmes étaient des syndicalistes (Chômage, Assurance chômage AC). L'introduction dans le Code des obligations, lors de sa révision en 1911, de la notion de convention collective donna une base légale à la politique sociale paritaire.

<b>Politique sociale</b><br>"Nous voulons une meilleure AVS; c'est pourquoi votez non!". Affiche des référendaires contre la loi instituant l'AVS en 1947 (Bibliothèque nationale suisse).<BR/>Le 20 décembre 1946, les deux Chambres approuvèrent la loi sur l'AVS à une très large majorité. Suite au référendum lancé par la droite libérale et soutenu par les milieux patronaux, la loi sur l'assurance vieillesse et survivants fut soumise au vote populaire. Acceptée le 6 juillet 1947 par 80% des votants, elle put entrer en vigueur le 1<SUP>er</SUP> janvier 1948.<BR/>
"Nous voulons une meilleure AVS; c'est pourquoi votez non!". Affiche des référendaires contre la loi instituant l'AVS en 1947 (Bibliothèque nationale suisse).
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Auteur(e): Bernard Degen / PM

4 - Gestion des crises et tentatives de réforme

Les troubles sociaux de la fin de la Première Guerre mondiale (Grève générale) furent suivis de quelques petites réformes. Une révision de la loi sur les fabriques apporta en 1919 la semaine de quarante-huit heures, mais une loi fédérale "portant réglementation des conditions de travail" fut refusée de peu par le peuple en 1920. L'article 34quater, inscrit dans la Constitution en 1925, enjoignit à la Confédération d'introduire une assurance vieillesse et survivants (AVS) et lui donna la possibilité de créer une assurance invalidité (AI). Mais le premier projet de loi sur l'AVS fut clairement refusé en 1931. En dehors des cantons de Glaris, Appenzell Rhodes-Extérieures et Bâle-Ville, qui seuls se dotèrent d'une AVS obligatoire, les personnes âgées ne pouvaient s'adresser qu'à des institutions d'assistance, communales ou cantonales, ainsi qu'à Pro Senectute fondé en 1917. L'absence d'une AVS, ainsi que des privilèges fiscaux favorisèrent l'essor des caisses de pensions après la Première Guerre mondiale. D'autres lacunes dans le filet étatique furent comblées, au moins partiellement, soit par la politique sociale d'entreprise, soit dans le cadre de conventions collectives (vacances).

Durant l'entre-deux-guerres, le chômage devint un problème aigu. En accordant dès 1917 des subventions à des caisses chômage, la Confédération s'inspira du "système de Gand" (pas d'institutions étatiques, mais des caisses privées soutenues par les pouvoirs publics), déjà pratiqué par quelques villes et cantons et codifié dans une loi fédérale en 1924. Mais au pire moment de la crise économique mondiale, ces caisses n'assuraient même pas un tiers des salariés. L'agriculture et les métiers exigeaient aussi des mesures qui relevaient de la politique sociale, même si ces secteurs rechignaient à les qualifier ainsi. Les dispositions protectrices dont bénéficiaient déjà les métiers sur le plan communal et cantonal (réglementation des appels d'offres, preuve du besoin, prescriptions spéciales) furent complétées par des mesures fédérales justifiées par des considérations sociales: interdiction de construire de nouveaux hôtels (1915-1952), d'ouvrir ou d'agrandir des succursales et des grands magasins (1933-1945). Quant à la paysannerie, déjà protégée par des taxes douanières, elle obtint des garanties de prix et de prise en charge de sa production (Politique agricole).

Dans les années 1930, et tout d'abord dans des cercles catholiques, une politique de la famille inspirée du modèle français fut préconisée comme alternative partielle au développement des assurances sociales. Ce mouvement parvint en 1945 à faire inscrire dans la Constitution l'article 34quinquies (protection de la famille). Cependant, en comparaison internationale, la Suisse prit beaucoup de retard: les crèches et les écoles à horaire continu restèrent rares, les allocations familiales, modestes dans la plupart des cantons, ne furent unifiées sur le plan national qu'en 2009. Une assurance maternité ne vit le jour qu'en 2003 (Maternité).

Avant 1939, la Suisse ratifia seize conventions de l'Organisation internationale du travail, fondée en 1919, notamment en 1920 celles sur le chômage, sur le travail des enfants et sur le travail de nuit des femmes et des jeunes, puis, en 1926, celle sur les dédommagements en cas d'accident et de maladie professionnels.

Auteur(e): Bernard Degen / PM

5 - De la politique sociale à l'Etat social

Voulant éviter après la Deuxième Guerre mondiale une répétition des conflits sociaux de 1917 à 1919, la plupart des gouvernements européens promirent de grandes réformes dès le retour de la paix. Les projets se basaient notamment sur le fameux rapport Beveridge (publié en Grande-Bretagne en 1942 et vivement discuté en Suisse aussi) qui, dynamitant la vieille politique de protection des travailleurs et d'assurances sociales, proposait des améliorations pour toutes les catégories défavorisées. La notion de sécurité sociale commença à se répandre en Suisse.

A la fin de 1939 déjà, sous le régime des pleins pouvoirs, on avait conçu pour les allocations pour perte de gain un système de cotisations sur les salaires et de caisses de compensation qui deviendra celui de l'AVS, selon la loi adoptée à la fin de 1946. Institution centrale de l'Etat social, régulièrement améliorée, l'AVS sera élargie en 1959 (assurance invalidité ou AI) et 1965 (prestations complémentaires en cas d'indigence). Vu son introduction tardive et la modestie initiale de ses rentes, les caisses de pension gardèrent leur importance. Sous la pression de l'initiative populaire "pour une véritable retraite populaire", on introduisit en 1972 dans la Constitution (art. 34quater) le principe des trois piliers, à savoir l'AVS, qui assure un minimum vital, la prévoyance professionnelle et la prévoyance individuelle.

La loi sur l'agriculture de 1951 et divers arrêtés apportèrent aux paysans des garanties de revenus et des aides à l'investissement. La plupart des cantons révisèrent leurs lois sur l'aide sociale, en supprimant les éléments répressifs et en améliorant les services de consultation. La politique du logement resta largement en mains communales et cantonales et plutôt modeste (Construction de logements). La protection des locataires (Bail à loyer) reposa essentiellement sur des arrêtés temporaires. L'extension des conventions collectives à l'industrie d'exportation et la possibilité de les rendre obligatoires (en vertu d'un arrêté fédéral de 1941 et d'une loi en 1956) renforça le rôle de la politique sociale paritaire, car ces accords pouvaient régler des problèmes (salaires minimaux par exemple) échappant aux compétences de l'Etat. Finalement, la loi de 1964 sur le travail remplaça la loi sur les fabriques, quatre arrêtés fédéraux et l'ensemble du droit cantonal en matière de protection des travailleurs; elle s'appliquait à tous les salariés, avec quelques exceptions (agriculture, personnel de maison, travail à domicile, transports publics).

On accorda davantage d'attention aux composantes sociales dans la santé publique, l'instruction et la politique régionale, mais avec de notables différences entre les cantons, principaux responsables de ces domaines. La politique sociale de l'après-guerre ne se concentra plus sur la seule classe ouvrière; elle visait l'élimination des risques et la réduction des inégalités et de la pauvreté immatérielle des sous-privilégiés, dans une société de consommation tendant à n'être désormais composée que d'une "classe moyenne nivelée". L'objectif prioritaire n'était plus d'assurer la paix sociale, mais de garantir le bien-être matériel.

Auteur(e): Bernard Degen / PM

6 - Critique et évolution de l'Etat social

La crise économique des années 1970 marqua un tournant. D'un côté, il y avait encore des retards à combler, par exemple dans l'assurance chômage (négligée pendant la haute conjoncture) et dans la prévoyance vieillesse; d'un autre, les attaques de plus en plus vives contre le développement de l'Etat social relevaient d'une attitude fondamentalement critique envers la politique sociale. En 1976, on rendit l'assurance chômage obligatoire (art. 34novies de la Constitution); la mesure entra en vigueur immédiatement, sans même attendre la loi d'application de 1982. La loi fédérale sur la prévoyance professionnelle, régissant le deuxième pilier, adoptée en 1982, entra en vigueur en 1985. L'assistance publique, rebaptisée action sociale, fut notablement améliorée et dotée de normes minimales par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS). Les dépenses publiques en ce domaine augmentèrent et se rapprochèrent du niveau atteint depuis longtemps dans d'autres pays. En revanche, dans un contexte favorable à la dérégulation (réglementation du marché), la protection des travailleurs fut partiellement démantelée en 1998, lors de la révision de la loi sur le travail.

Depuis les années 1990, face aux déficits enregistrés dans l'assurance chômage et l'AI, des mesures d'assainissement ont été demandées, aussi bien par les salariés que par le patronat. L'évolution démographique a conduit à des débats sur le relèvement de l'âge de la retraite et sur de nouveaux modèles de rentes. Le néolibéralisme mène une critique fondamentale contre la politique sociale et ses prestations croissantes. Les partis de droite s'élèvent surtout contre les abus. Pour des motifs différents, la droite comme la gauche condamnent la tutelle que la politique sociale exerce de plus en plus sur les personnes concernées. En outre, on remet fortement en question l'attachement au modèle d'une activité salariée continue et revendique une politique sociale mieux adaptée aux risques de la société postindustrielle.

Auteur(e): Bernard Degen / PM

Références bibliographiques

Bibliographie
– J.H. Sommer, Das Ringen um die soziale Sicherheit in der Schweiz, 1978
– J. Fragnière, G. Christen, Sécurité sociale en Suisse, 1988
– P. Gilliand, Politique sociale en Suisse, 1988
– S. Möckli, Der schweizerische Sozialstaat, 1988
– B. Studer, «Soziale Sicherheit für alle?», in Etappen des Bundesstaates, éd. B. Studer, 1998, 159-186
– R. Wecker et al., Die "schutzbedürftige Frau", 2001
De l'assistance à l'assurance sociale, 2002
– J.-P. Fragnière, R. Girod. éd., Dict. suisse de politique sociale, 1998 (22002)
Wörterbuch der Sozialpolitik, 2003
– G. Bonoli, «Les politiques sociales», in Manuel de la politique suisse, éd. U. Klöti et al., 42006, 791-814
– B. Degen, «Entstehung und Entwicklung des schweizerischen Sozialstaates», in ES, 31, 2006, 17-48

Auteur(e): Bernard Degen / PM