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Neutralité

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La neutralité consiste, pour un Etat, à ne pas participer à une guerre menée par d'autres Etats. Cette notion relevant du droit international public n'a pas toujours recouvert le même contenu concret. Elle est à distinguer de la politique de neutralité, laquelle comprend l'ensemble des mesures qu'un Etat neutre prend de son plein gré, en temps de guerre voire déjà en temps de paix, pour garantir l'efficacité et la crédibilité de sa neutralité, qu'elle soit temporaire ou permanente.

La Suisse n'a pas inventé la neutralité, dont on trouve des exemples dans l'Ancien Testament, dans l'Antiquité gréco-romaine, au Moyen Age et à l'époque moderne. Mais elle est le pays qui l'a pratiquée le plus longtemps et qui a le plus contribué à son élaboration juridique dans la guerre terrestre.

Sauf entre 1798 et 1815, l'histoire de la neutralité suisse, vue rétrospectivement, est une histoire à succès. Elle a aidé à assurer l'existence de la Confédération, qui en a fait une maxime de sa politique étrangère, et à maintenir le pays à l'écart des conflits armés. C'est pourquoi elle est devenue pour de nombreux Suisses un signe de l'identité nationale. A l'étranger, elle a été jugée diversement: les uns l'ont saluée comme une contribution à la paix, d'autres y ont vu de l'hypocrisie, une forme de tricherie et l'appât du gain. Du point de vue helvétique, elle a paru représenter plutôt la politique légitime d'un petit pays face aux grandes puissances et une manière intelligente de défendre ses intérêts, le froid calcul en ce domaine étant parfois assoupli par l'idée d'une mission humanitaire de la Suisse.

L'histoire de la neutralité montre qu'elle a pour but ultime la garantie de la paix intérieure et extérieure dans un cadre de relative indépendance et de respect du bien public. Dans cette perspective, elle a rempli cinq fonctions: une fonction d'intégration quand elle a permis de maintenir la paix intérieure et la cohésion de la Confédération en dépit de ses divisions confessionnelles et culturelles; une fonction protectrice quand elle a permis au pays de rester à l'écart des guerres frappant les Etats voisins et de conserver plus ou moins son indépendance face aux entreprises hégémoniques des grandes puissances; une fonction économique quand elle a permis la poursuite des échanges avec des belligérants, la liberté du commerce étant vitale pour un petit pays dépourvu de matières premières (Commerce extérieur). Elle a eu en outre, parce qu'elle a longtemps correspondu aux intérêts géostratégiques du continent, une fonction dans l'équilibre européen; enfin elle s'est avérée utile quand elle a permis à la Suisse d'offrir ses services (Bons offices) et de compenser le désengagement qu'elle s'est imposé sur certains points par des preuves de solidarité internationale là où c'est possible.

Auteur(e): Alois Riklin / PM

1 - La neutralité dans l'ancienne Confédération

La neutralité suisse n'a pas été le fruit d'une décision soudaine, mais "elle s'est dégagée peu à peu de la pénombre du droit des gens" (Edgar Bonjour) dans un contexte mêlant des motifs de politique intérieure et extérieure. Au sein de la Confédération, les nouveaux membres admis à partir du XVe s., tel Bâle (1501), étaient obligés de servir de pacificateurs et de médiateurs neutres en cas de conflit entre cantons. Sur le plan extérieur, la défaite de Marignan (1515) marqua la fin de la politique d'expansion des Confédérés. La Diète émit sa première déclaration officielle de neutralité en 1674.

Il y a des différences entre la neutralité de l'ancienne Confédération et les conceptions postérieures. Premièrement, les neutres étaient obligés, selon Grotius, dont Le droit de la guerre et de la paix (1625) faisait autorité, d'accorder un droit de passage aux troupes des belligérants. La Confédération en fut dispensée en 1638. Deuxièmement, le droit international autorisait la conclusion d'alliances défensives, telles celles que la Confédération ou certains cantons avaient avec la France, l'Autriche, la Savoie et l'Espagne, ce qui créa un système soumis à des intérêts parfois contradictoires. Troisièmement, la Suisse mettait à disposition des troupes mercenaires et autorisait officiellement les puissances étrangères à recruter sur son territoire. Quatrièmement, sur le plan des relations commerciales, Grotius était d'avis que les neutres ne devaient rien faire qui soit susceptible de renforcer le camp de la cause injuste ou d'affaiblir celui de la cause juste; en cas de doute, ils devaient traiter les deux parties à égalité. Le juriste neuchâtelois Emer de Vattel fut le premier à certifier, en 1758, le droit des neutres à commercer librement avec les belligérants.

Dans l'ancienne Confédération, divisée confessionnellement et prise dans un réseau complexe d'alliances, la neutralité assura en premier lieu l'intégration et l'indépendance. Le renoncement à une politique étrangère active fut une condition essentielle de la consolidation et de l'approfondissement de la cohésion interne. La neutralité favorisa l'unité.

Avec la séparation progressive entre la Confédération et le Saint Empire romain germanique, dès le XVIe s., et la reconnaissance internationale de la souveraineté lors de la paix de Westphalie (1648), on se rendit compte que la neutralité extérieure était la condition de l'indépendance. Grâce à la protection assurée par la politique neutre d'indépendance, l'ancienne Confédération réussit à échapper aux guerres de religion, de conquête et de succession de l'époque moderne. L'idée de neutralité armée ne progressa que timidement. Les cantons frontaliers assumaient l'essentiel de la défense des frontières, en dépit des dispositions des alliances confédérales. Il fallut plusieurs violations avant que l'on adopte, vers la fin de la guerre de Trente Ans (1618-1648), le premier des défensionaux communs à tous les cantons, celui de Wil (1647), complété par les glacis (Vormauern), c'est-à-dire par une ceinture de zones neutralisées (Etats-tampons), tout autour de la Confédération, où il était interdit aux puissances étrangères de rassembler des troupes et de livrer bataille.

Malgré les restrictions de Grotius, l'ancienne Confédération imposa la liberté de commerce même en temps de guerre. Néanmoins, elle interdit normalement la livraison d'armes et de munitions aux belligérants. Elle n'eut guère l'occasion d'offrir ses bons offices; cet aspect de la neutralité se limita à l'accueil de réfugiés pour cause de religion, à plusieurs tentatives de médiation (par exemple en 1636, lors de la guerre de Trente Ans) et au rôle d'hôte de congrès internationaux (paix de Baden en 1714, paix de Bâle en 1795).

Auteur(e): Alois Riklin / PM

2 - La consolidation (1815-1914)

Après la chute de l'ancienne Confédération en 1798, la Suisse dut signer avec la France une alliance offensive; cela revenait à abandonner la neutralité. Le pays fut occupé et devint le théâtre d'opérations militaires (batailles et passage de troupes). Ni la France ni les Alliés ne respectèrent la neutralité durant les guerres de coalition. La Suisse ne retrouva sa pleine souveraineté qu'après la défaite de Napoléon Ier.

Au congrès de Vienne (1814-1815), elle obtint pour la première fois la reconnaissance internationale de sa neutralité, homologuée par les grandes puissances (Autriche, France, Grande-Bretagne, Prusse et Russie), le 20 novembre 1815, lors de la conférence de Paris, sous la forme de l'"Acte portant reconnaissance et garantie de la neutralité perpétuelle de la Suisse et de l'inviolabilité de son territoire". Tous les points essentiels en avaient été formulés par le Genevois Charles Pictet de Rochemont, qui avait veillé à ce que l'on ne puisse déduire de cette garantie un droit d'intervention des grandes puissances.

Le succès de 1815 en politique extérieure fut suivi par celui de 1848 en politique intérieure qui vit, après la guerre du Sonderbund, la création de l'Etat fédéral. La Suisse avait besoin de cette consolidation de sa neutralité et d'un Etat fort pour s'affirmer face aux mouvements nationaux des trois voisins immédiats, obnubilés par la communauté de langue. La fonction d'intégration de la neutralité se renforça donc, puisqu'elle contribua dès lors à dépasser la diversité linguistique et culturelle au sein d'un Etat fondé sur la volonté politique (Willensnation).

On prit aussi une conscience plus nette de la fonction protectrice de la neutralité. Certes la Diète renonça en 1847 à inscrire la neutralité dans l'article constitutionnel définissant les buts de la Confédération. Elle la considérait plutôt comme un instrument, "un moyen au service d'une cause, une règle actuellement la plus appropriée pour assurer l'indépendance de la Suisse", mais ne voulait pas exclure que l'on doive, dans d'autres circonstances, "l'abandonner dans l'intérêt même de cette indépendance". C'est pourquoi le "maintien de la neutralité" fut seulement mentionné parmi les compétences de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral. Mais, pour renforcer la politique d'indépendance fondée sur la neutralité, la Constitution interdit aux cantons de conclure des alliances avec l'étranger. Elle introduisit en outre le service militaire obligatoire. En 1859, la Confédération interdit le service étranger.

Ainsi renforcée, la Suisse parvint à rester à l'écart des guerres menées pour l'unité et la libération nationales, ainsi que de la guerre franco-allemande de 1870-1871; grâce à sa claire volonté de résistance, à sa conscience nationale toujours plus vive, grâce aussi aux rivalités des grandes puissances et au soutien de l'Angleterre durant tout le XIXe s., elle put se défendre contre les pressions et menaces d'intervention des monarchies environnantes, qui la voyaient comme une épine républicaine dans leur chair (affaire de Neuchâtel, affaire de Savoie, affaire Wohlgemuth).

A partir du XIXe s., la neutralité suisse joua un rôle accru dans l'équilibre européen. Avec les cols alpins (et davantage encore avec le tunnel du Gothard, percé en 1882 et praticable en toute saison), la Suisse exerçait sur les relations nord-sud un contrôle qui lui conférait une certaine importance géostratégique. Sise aux confins de trois grands espaces culturels et linguistiques, elle les séparait et les reliait à la fois. Dans la mesure où elle avait la volonté et la capacité de rester durablement neutre, de défendre son indépendance, au besoin par les armes, de ne pas prendre parti dans les guerres européennes et d'interdire à toute puissance étrangère d'occuper son territoire, d'y établir des points d'appui ou d'y faire transiter des troupes, elle était considérée comme un élément fiable, favorisant la paix et la stabilité en Europe. C'est pour cela sans doute que les grandes puissances avaient déclaré en 1815 que sa neutralité et son indépendance étaient dans les vrais intérêts de la politique de l'Europe entière.

L'offre de bons offices est l'un des aspects de la neutralité; mentionnée pour la première fois en 1870 dans un message du Conseil fédéral, elle a connu un essor notable au XIXe s. La politique d'asile se poursuivit (Réfugiés). Pendant la guerre franco-allemande, la Suisse prit part à l'évacuation de la population civile de la ville de Strasbourg assiégée. Elle accueillit des unités autrichiennes chassées d'Italie et en 1871 les Français de l'armée Bourbaki et mit alors au point des règles sur l'internement de troupes étrangères sur sol neutre (Internés), qui furent confirmées en 1874 par la conférence de Bruxelles. Elle se proposa pour la première fois en 1870 comme puissance protectrice assumant la représentation diplomatique des intérêts d'Etats en guerre (ainsi que de leurs ressortissants). Elle s'impliqua dans le développement de procédures d'arbitrage pour le réglement pacifique des conflits (arbitrage de l'Alabama). En outre, elle abrita volontiers le siège de conférences et d'organisations internationales. L'une de ses actions les plus marquantes fut la fondation de la Croix-Rouge et la convocation de la conférence diplomatique de 1864 qui posa les bases des conventions de Genève et du droit humanitaire en temps de guerre.

La période de la consolidation se termina par la codification du droit de la neutralité dans les conventions de La Haye de 1907. Celles-ci précisent qu'il est interdit aux neutres de mettre à la disposition de belligérants des troupes et des bases d'opération, d'autoriser le passage de troupes, de livrer du matériel de guerre appartenant à l'Etat, de garantir des crédits de guerre et de transmettre des renseignements militaires. Elles les obligent en outre à se défendre contre des actes contraires à leur neutralité commis sur leur territoire par les belligérants et de traiter ceux-ci à égalité dans d'éventuelles réglementations officielles sur l'exportation ou le transit de matériel de guerre par des particuliers. De leur côté, les belligérants doivent respecter la neutralité et s'abstenir de toute violation de territoire. Une puissance neutre conserve le droit de commercer avec les belligérants (sauf exceptions mentionnées), de donner asile à des réfugiés, d'interner des troupes appartenant aux armées belligérantes et de recourir à la force armée pour repousser les atteintes à sa neutralité. Si elle est attaquée, elle est libérée de l'interdiction de conclure des alliances.

Auteur(e): Alois Riklin / PM

3 - L'époque des guerres mondiales (1914-1945)

Pendant la Première Guerre mondiale, la neutralité servit une fois de plus la cohésion nationale, car, au début du moins, les sympathies de nombreux Alémaniques allaient vers l'Allemagne et celles de la majorité des Romands vers la France. En violation des conventions de La Haye qui, depuis peu, garantissaient la liberté de commerce des neutres, la Suisse fut entraînée dans la guerre économique. Elle dut même tolérer sur son sol des contrôleurs étrangers (Office fiduciaire suisse pour le contrôle du trafic des marchandises, Société suisse de surveillance économique). En sens inverse, la transmission unilatérale de renseignements par des officiers suisses à l'Allemagne et à l'Autriche-Hongrie équivalait à une violation de la neutralité (affaire des colonels) et la tentative du conseiller fédéral Arthur Hoffmann de favoriser une paix séparée germano-russe semble problématique à cet égard (affaire Grimm-Hoffmann). En revanche, les arrangements oraux passés entre l'état-major général et les commandements allemand et français pour le cas d'une attaque contre la Suisse n'étaient pas contraires au droit de la neutralité et les services rendus en tant que neutre (représentation des intérêts diplomatiques de vingt-cinq pays, internement de 68 000 hommes) furent unanimement appréciés.

La fondation de la Société des Nations (SdN) en 1920 ouvrit une période où la Suisse mena une politique étrangère active. L'article 435 du traité de Versailles avait reconnu en 1919 la neutralité suisse "pour le maintien de la paix". Le Conseil de la SdN confirma cette reconnaissance dans la déclaration de Londres du 13 février 1920. Ce texte admit aussi la "neutralité différentielle" de la Suisse qui, comme membre de la SdN (l'adhésion fut ensuite acceptée après une âpre campagne par 56% des votants et 11½ cantons contre 10½), était dispensée de participer aux sanctions militaires, mais non aux sanctions économiques. Genève parvint à s'imposer comme siège de l'organisation. D'importants traités furent signés en Suisse dans l'entre-deux-guerres (Lausanne en 1923, Locarno en 1925). Aucun autre pays ne fit autant pour les procédures d'arbitrage, non seulement dans un cadre bilatéral, mais aussi à travers la participation de citoyens suisses à des médiations, sur la base des traités de paix. La Suisse ne recula pas devant les mandats politiquement délicats, par exemple lors du conflit germano-polonais en Haute-Silésie ou dans la question du plébiscite de la Sarre; en 1937, elle mit aussi à la disposition de la SdN Carl Jakob Burckhardt comme haut commissaire dans la ville libre de Dantzig. Mais elle ne fournit aucun observateur militaire et refusa le passage des troupes de la SdN lors de l'annexion de Vilnius par la Pologne en 1920. Le 14 mai 1938, avec l'approbation du Conseil de la SdN (affaiblie par le retrait du Japon et de l'Allemagne en 1933 et de l'Italie en 1937), elle revint à la "neutralité intégrale". Ce statut la dispensait d'appliquer les sanctions économiques, telles celles décidées contre l'Italie pour avoir attaqué l'Ethiopie en 1935.

Pendant la Deuxième Guerre mondiale, la Suisse menacée dans son existence redoutait une attaque des puissances de l'Axe. Cependant, la cohésion entre les régions linguistiques ne fut jamais remise en cause. Pour assurer l'approvisionnement en marchandises étrangères d'importance vitale, il fallait offrir des contre-prestations. La convention de La Haye garantissait la liberté des transactions économiques publiques et privées avec les belligérants, sauf quelques exceptions relatives au matériel de guerre, que la Suisse, à vrai dire, a enfreintes à plusieurs reprises, accordant des crédits pour des livraisons de matériel sensible à l'Allemagne et à l'Italie, exportant la production de fabriques fédérales, tolérant des inégalités de traitement envers les belligérants de la part des exportateurs privés, contrôlant insuffisamment le trafic de transit entre l'Allemagne et l'Italie. Le fait de tolérer la présence d'une centrale d'espionnage américaine à Berne fut une autre entorse à la neutralité. En revanche, le projet de collaboration éventuelle entre les états-majors suisse et français en cas d'invasion de la Suisse par les Allemands, dont ceux-ci eurent connaissance par des documents confisqués en 1940 à Dijon, ne violait pas le droit de neutralité, puisqu'une puissance neutre victime d'une agression est libre de conclure des alliances.

Les belligérants eux non plus ne respectèrent pas toujours le droit de la neutralité. L'Allemagne exigea une limitation de la liberté de presse et d'opinion découlant selon elle de la "stricte neutralité". Les Etats-Unis imposèrent vers la fin de la guerre une quasi-interruption des relations commerciales avec l'Allemagne. Les deux camps violèrent plusieurs fois l'espace aérien suisse.

D'un autre côté, les bons offices offerts par la Suisse atteignirent un niveau sans précédent: 319 mandats confiés par trente-cinq pays occupaient 1200 fonctionnaires. Plus de 100 000 soldats et officiers furent internés. Environ 60 000 personnes, dont près de 30 000 juifs, trouvèrent refuge en Suisse. A Budapest, le vice-consul Carl Lutz sauva plus de 62 000 juifs et autres victimes du nazisme. Le CICR employait 4000 personnes dans ses services d'aide aux prisonniers de guerre et de recherche de disparus.

Auteur(e): Alois Riklin / PM

4 - La guerre froide (1945-1989)

Au sortir de la guerre, la neutralité en général et celle de la Suisse en particulier avaient mauvaise réputation. Lors de la fondation de l'Organisation des Nations unies (ONU), la France et d'autres pays voulurent empêcher l'adhésion d'Etats neutres. Certains juristes pensaient que le droit international des conflits armés et par conséquent le droit de la neutralité avaient fait leur temps. Mais cela ne dura pas. En 1946 déjà, des Etats neutres entrèrent à l'ONU et les conventions de Genève de 1949 revalorisèrent le droit international humanitaire. Dans le Mémorandum de Moscou (1955), l'Autriche se déclara prête à observer une neutralité permanente analogue à celle de la Suisse. Dans deux rapports publiés en 1964 et 1966, la Commission du droit international de l'ONU donna aux accords relatifs à la neutralité suisse le statut d'éléments du droit coutumier international, contraignant pour tous les Etats. L'acte final de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE, dès 1995 OSCE) confirma en 1975 à tous les Etats participants le "droit à la neutralité". Dans le cadre de la politique de détente, et dès la reconnaissance de la neutralité autrichienne, la fonction géostratégique de la neutralité prit une nouvelle dimension: l'Autriche et la Suisse formèrent un verrou de 800 km de long entre le sud et le centre de l'Otan; Finlande, Suède et Autriche servirent de tampons entre l'Otan et le pacte de Varsovie. A la CSCE, les Etats neutres et non alignés jouèrent un rôle de médiateurs dans le conflit Est-Ouest.

Bien que la guerre froide ne fût pas une guerre entre Etats au sens du droit international public ni par conséquent au regard du droit de la neutralité, et bien que les obligations en temps de paix se limitent à la non-agression, à l'interdiction de conclure des alliances ou d'offrir des points d'appui à des troupes étrangères, ainsi qu'à l'obligation (à vrai dire contestée) de s'armer, le Conseil fédéral, le Parlement et certains milieux économiques firent de la neutralité une doctrine d'Etat. La politique étrangère presque tout entière fut placée sous l'égide d'une conception exagérée de la neutralité. Cette attitude inspira la "doctrine Bindschedler" (1954) qui, sans avoir jamais été approuvée par les organes compétents, devint la "conception officielle suisse de la neutralité". Elle se traduisit par le refus d'adhérer à l'ONU, à la Communauté européenne du charbon et de l'acier, à la Communauté économique européenne. Même l'entrée au Conseil de l'Europe fut retardée jusqu'en 1963. En 1986 encore, l'adhésion à l'ONU fut repoussée par 75% des votants et par tous les cantons (elle ne fut approuvée qu'en 2002).

Comme la Suisse était étroitement liée à l'Ouest sur le plan idéologique et économique, elle passait pour un pays "neutre occidental". En 1948, elle soutint le plan Marshall, dans le cadre de l'Organisation européenne de coopération économique (OCDE depuis 1960-1961). Dans le Hotz-Linder-Agreement de 1951, longtemps tenu secret, elle céda aux pressions américaines et s'engagea à participer à l'embargo contre les Etats communistes. Elle accepta en 1953, avec la Suède ("neutres de l'Ouest") et aux côtés de la Pologne et de la Tchécoslovaquie ("neutres de l'Est") la surveillance du cessez-le-feu en Corée. En réponse à l'initiative populaire pour l'interdiction d'exportation d'armes, qui recueillit 49,7% de oui en 1972, le Parlement adopta en 1973, en se référant à la neutralité, une loi sur le matériel de guerre qui interdit l'exportation d'armes vers des territoires en guerre, directement menacés par un conflit ou dans lesquels les droits de l'homme sont systématiquement bafoués. Dans la pratique, cette loi ne fut pas appliquée rigoureusement contre les pays de l'Otan, comme la Turquie.

La Suisse fonda sa politique étrangère sur la devise "neutralité et solidarité". Elle accueillit le siège européen de l'ONU et plusieurs de ses agences spécialisées, les conférences diplomatiques sur la révision (1949) et les protocoles additionnels (1977) des conventions de Genève, d'autres conférences importantes (sur l'Indochine en 1954, sommet de Genève en 1955, sur l'Algérie en 1960-1961, accords Salt et Start), ainsi que la rencontre entre Ronald Reagan et Michael Gorbatchev en 1985. Elle représenta notamment les intérêts des Etats-Unis à Cuba (dès 1961) et en Iran (dès 1979). Elle reçut de l'ONU, bien que non-membre, des mandats prestigieux, mais dans les opérations de maintien de la paix, elle se limita, contrairement aux autres Etats neutres, à des prestations matérielles.

Auteur(e): Alois Riklin / PM

5 - De nouveaux défis après 1989

Après la désintégration du bloc de l'Est en 1989 et l'effondrement de l'URSS en 1991, la position de la Suisse dans le nouveau contexte international fit l'objet de réflexions consignées dans six rapports officiels (étude d'une commission d'experts sur la neutralité en 1992, rapports du DFAE sur la neutralité en 2000 et 2005, rapports du Conseil fédéral sur la politique étrangère en 1993 et 2000, rapport sur la politique de sécurité en 2000). Ces textes préconisèrent l'abandon du primat de l'affirmation de l'indépendance, la mise en perspective de l'indépendance dans une vision pluridimensionnelle des objectifs de la politique étrangère, le redimensionnement de la neutralité, ramenée à son contenu de base au sens du droit international, l'adhésion à l'UE et à l'ONU sous réserve de la neutralité, la participation aux sanctions économiques et aux opérations de maintien de la paix de l'ONU et de l'OSCE (envoi de troupes y compris), le soutien aux sanctions militaires de l'ONU (en autorisant par exemple le transit, mais sans envoi de troupes) et la coopération internationale, sans alliance, dans le domaine de la politique de sécurité. Pour ce qui est de l'adhésion à l'UE, de but stratégique elle est devenue peu à peu une simple option aux yeux du Conseil fédéral qui, sans retirer la demande déposée en 1992, privilégia cependant la voie prometteuse des accords bilatéraux.

La Constitution adoptée en 1999 par le peuple (59%) et les cantons (13 contre 10) confirma l'élargissement des objectifs de la politique étrangère, mais continua de ne mentionner la neutralité que dans les articles consacrés aux compétences des autorités fédérales. En 2001, le peuple approuva à 51% que les volontaires suisses participant à des missions de paix de l'ONU soient armés, en excluant toute participation à des combats. Auparavant, la Suisse avait envoyé au Sahara occidental, en Namibie, en Bosnie et au Kosovo des militaires non armés. En 2002, le peuple (55%) et les cantons (12 contre 11) décidèrent d'entrer à l'ONU; dans sa demande d'adhésion, le Conseil fédéral insista sur la neutralité. Comme les règles en la matière n'avaient pas été revues depuis 1907, époque où il n'existait pas encore d'organisation universelle de sécurité collective, le droit international était lacunaire. L'ONU, la Suisse et tous les autres Etats neutres considèrent cependant que la participation à l'ONU est compatible avec la neutralité. Pendant la guerre d'Irak de 2003, contraire au droit international public, la Suisse resta neutre (interdiction du transit sauf pour des transports humanitaires, prohibition des exportations de matériel de guerre vers des pays belligérants).

La collaboration avec l'Otan dans le cadre du Partenariat pour la paix (depuis 1996) est discutable au point de vue de la politique de neutralité, mais compatible avec le droit de la neutralité, car elle n'implique aucun devoir d'assistance. La stricte interdiction des exportations d'armes vers des régions en guerre ou en crise (loi de 1973) fut assouplie en 1998. La Suisse fut surprise au milieu des années 1990 par les attaques massives venues des Etats-Unis contre son comportement durant la Deuxième Guerre mondiale. Le rapport Eizenstat (1997) se fondait sur certains faits (achats d'or nazi par la Banque nationale suisse pendant la guerre, refus d'accueillir des réfugiés juifs menacés de déportation, atermoiements après 1945 dans la recherche d'une solution à la question des fonds en déshérence placés dans des banques suisses) pour juger amorale la neutralité suisse.

Depuis 1989, les cinq fonctions de la neutralité ont toutes perdu de leur importance. Sa fonction d'intégration souffre du fait que le cercle des pays démocratiques entourant la Suisse et collaborant pacifiquement s'est élargi loin vers l'est. Sa fonction de sauvegarde de l'indépendance menace d'être contreproductive, parce que la Suisse, intégrée de fait dans l'UE, est réduite à en appliquer les règles sans participer à leur élaboration. Sa fonction protectrice est faible: des guerres entre Etats membres de l'UE sont peu vraisemblables dans un proche avenir et la neutralité n'est guère utile pour pallier les effets de guerres entre pays lointains, celles de guerres civiles en Europe ou sur d'autres continents ou le terrorisme. Elle est nulle face aux autres risques majeurs (prolifération d'armes de destruction massive, migrations, criminalité internationale, crises économiques, catastrophes écologiques). Sa fonction dans les échanges économiques a aussi décliné depuis la Première Guerre mondiale, de même que sa fonction géostratégique dans l'équilibre européen et sa fonction de solidarité (si ce n'est que la neutralité facilite l'action du CICR), car les pays neutres n'ont guère la préférence en matière de bons offices. Mais cette situation peut changer. La neutralité garde donc son sens au moins comme position de repli.

Le Conseil fédéral, le Parlement, ainsi que tous les partis et organisations influents tiennent à la neutralité, bien que son rôle soit moins important qu'autrefois. Durant la période 1993 à 2008, entre 79% (résultat le plus bas) et 93% (le plus haut) de la population suisse souhaitaient son maintien; ils étaient au minimum 67% et au maximum 81% à penser qu'elle était l'un des fondements de la nation; pour les deux sujets, la tendance était à la hausse. Néanmoins, il n'y a unanimité ni sur sa définition, ni sur son rôle actuel, ni sur sa pratique.

Auteur(e): Alois Riklin / PM

Références bibliographiques

Sources imprimées
DDS
– Bonjour, Neutralität, 7-9
– D. Schindler, éd., Dokumente zur schweizerischen Neutralität seit 1945, 1984
Bibliographie
– P. Schweizer, Geschichte der Schweizerischen Neutralität, 1895
– Bonjour, Neutralität, 1-6 (les vol. 4-6 ont été trad. en franç. sous le titre Hist. de la neutralité suisse, 3 vol., 1970-1971)
– D. Frei, Neutralität - Ideal oder Kalkül?, 1967
– E. Bonjour, La neutralité suisse: synthèse de son hist., 1979 (all. 1978)
– G. Kreis, Kleine Neutralitätsgeschichte der Gegenwart, 2004
– A. Riklin, «Neutralität am Ende? 500 Jahre Neutralität in der Schweiz», in RDS, N.S. 125, 2006, 583-598
– G. Kreis, éd., Die Schweizer Neutralität, 2007

Auteur(e): Alois Riklin / PM