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Réfugiés

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Selon la convention de Genève relative au statut des réfugiés (art. 1A), est un réfugié toute personne qui "craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité". La loi fédérale de 1979 sur l'asile, plusieurs fois révisée (art. 3), donne une définition analogue. Un statut juridique particulier est reconnu aux réfugiés. De nombreux Etats signataires de la convention les assimilent aux étrangers bénéficiant de la protection la plus favorable. La convention de Genève a institué aussi le principe du non-refoulement: les réfugiés menacés de torture et de mort dans leur pays ne peuvent pas y être renvoyés dans le cas où leur demande d'asile aurait été rejetée. Dans la terminologie juridique suisse, on appelle "réfugié" l'étranger dont la demande d'asile a été acceptée; celui qui a sollicité le statut de réfugié et attend la décision de l'autorité fédérale est un demandeur d'asile.

1 - Moyen Age et époque moderne

Au Moyen Age, on pouvait être contraint de quitter sa patrie pour des motifs politiques (à la suite de conflits civils), judiciaires (bannissement), religieux (juifs victimes de l'antisémitisme) ou personnels; de nombreux cas sont attestés en Suisse. Du XVIe au XVIIIe s., les cantons réformés virent affluer plusieurs vagues de réfugiés protestants, dont celles des huguenots français (notamment en 1549-1560, 1572-1574, 1585-1587 et après 1680) et des vaudois. Les estimations quantitatives sont très imprécises. Pour le "grand Refuge", consécutif à la Révocation de l'édit de Nantes (1685), elles vont de 60 000 à 100 000 personnes, dont la majorité quitta le pays dans les années 1690 au plus tard. Quelques milliers (jusqu'à 20 000 selon les estimations) de réfugiés "utiles", riches ou particulièrement indigents purent s'établir durablement. La République de Berne, fortement touchée en raison de la proximité de Genève, principal point d'entrée dans le Pays de Vaud, et de sa longue frontière avec la France, créa un organe administratif spécial, la Chambre des réfugiés, et convint avec les autres cantons réformés d'une clé de répartition des huguenots (50% à Berne, 30% à Zurich, 12% à Bâle et 8% à Schaffhouse).

De 1792 à 1798, entre 6000 et 9000 monarchistes français (Emigrés) trouvèrent refuge à Fribourg, Neuchâtel et Soleure. Nobles ou ecclésiastiques, ils exercèrent une certaine influence sur les nobles et patriciens des cantons confédérés et préparèrent les fondements idéologiques de la contre-révolution. Fribourg, dont le gouvernement et l'évêque menèrent une croisade contre les idées révolutionnaires, devint le centre du clergé réfractaire français. Les émigrés furent nombreux à rentrer en France après la Terreur. Les autres furent expulsés en 1798.

Auteur(e): Albert Portmann-Tinguely, Philipp von Cranach / LA

2 - La Suisse, terre d'asile libérale au XIXe siècle

La Suisse acquit au XIXe s. une réputation de pays d'asile. La Restauration y fit affluer dès 1815 beaucoup de libéraux allemands, de carbonari italiens, d'anciens conventionnels ou bonapartistes français, qui dans leur majorité appartenaient aux classes moyenne et supérieure de la société. Parmi eux se trouvaient de nombreux intellectuels, dont certains, tels Pellegrino Rossi ou les frères Wilhelm et Ludwig Snell, participèrent à la vie politique de leur pays d'accueil. La Suisse tira un avantage politique, économique et culturel de cette immigration. Dès 1830, arrivèrent des Polonais insurgés contre la domination russe; en 1833, plus de 400 Polonais refoulés par la France séjournèrent à Berne. Les régimes réactionnaires des Etats limitrophes, mécontents de voir que les cantons libéraux laissaient les réfugiés politiques diffuser leurs idées par voie de presse, exigèrent régulièrement des mesures restrictives. Sous la pression, la Diète promulgua en 1823 le conclusum sur la presse et les étrangers, qui obligeait les cantons à surveiller ce qui se publiait au sujet des puissances étrangères. Les cantons régénérés continuèrent néanmoins à accorder un asile généreux aux réfugiés de toute extraction sociale, pour autant qu'ils ne défendissent pas publiquement des opinions protosocialistes ou protocommunistes (Associations ouvrières allemandes, Jeune Europe).

A la suite des révolutions de 1848, la question des réfugiés fut pour la politique étrangère du nouvel Etat fédéral une première mise à l'épreuve. Entre 10 000 et 12 000 libéraux allemands, ainsi qu'un nombre impossible à préciser de républicains français, italiens et hongrois prirent la fuite en direction de la Suisse. En 1849, environ 9000 insurgés du grand-duché de Bade et du Palatinat furent internés à Bâle. Après le coup d'Etat de Napoléon III en 1851, des républicains français cherchèrent refuge dans les cantons francophones. La France, la Prusse et l'Autriche, qui voulaient contraindre la Suisse à expulser les réfugiés, concentrèrent des troupes à la frontière. Grâce aux efforts de l'Angleterre, les puissances finirent par renoncer à leur projet d'opération militaire contre la Suisse, qui avait consenti à quelques refoulements. Le Conseil fédéral s'engagea dans la voie que la Diète avait tracée avec le conclusum sur les étrangers de 1823 et celui de 1836. Son attitude balançait entre défense du droit d'asile et opportunisme: d'un côté, on accueillait un grand nombre de réfugiés et de l'autre, on cédait aux puissances étrangères en prononçant des renvois qui visaient principalement les activistes. Dans ces cas, à l'exception de quelques individus, les autorités ne livraient pas les personnes concernées, mais négociaient avec un Etat voisin non directement impliqué un droit de passage en vue d'une destination finale en Angleterre ou aux Etats-Unis par exemple. Durant la seconde moitié du XIXe s., cette politique d'asile généreuse devint un des éléments de l'idéologie servant à la justification de l'Etat fédéral.

A partir de 1860, le contexte européen étant devenu plus libéral, la question des réfugiés perdit momentanément de son acuité. L'écrasement de l'insurrection polonaise de 1863-1864 amena plus de 2000 émigrés en Suisse. Lors de la guerre franco-allemande de 1870-1871, la Suisse accueillit 1800 à 2500 civils évacués de Strasbourg et interna les 87 000 hommes de l'armée Bourbaki. Durant les années 1860 et 1870, le nombre de réfugiés socialistes augmenta. Ainsi, 800 communards, dont le peintre Gustave Courbet, trouvèrent asile en Suisse en 1871, de même que de nombreux sociaux-démocrates allemands après la promulgation de la loi de 1878 contre les socialistes. Le Conseil fédéral demeura pragmatique, appréciant chaque cas selon la situation. Il défendit le droit à l'asile pour les communards, mais fit expulser en 1888 Eduard Bernstein et les autres rédacteurs de l'hebdomadaire allemand Der Sozialdemokrat. Les très fortes pressions exercées par l'Empire allemand, l'Autriche et la Russie après l'affaire Wohlgemuth en 1889 amenèrent les autorités fédérales à réinstituer, la même année, un Ministère public permanent de la Confédération, chargé de coordonner les mesures prises par les polices cantonales pour la surveillance des réfugiés et des étrangers en général.

Les révolutionnaires et anarchistes qui entrèrent en Suisse dans le dernier quart du XIXe s., venant de Russie, de Pologne, de Bulgarie et dès 1893 d'Italie, connurent de la part des autorités un traitement semblable à celui des sociaux-démocrates (Anarchisme). En dehors d'une surveillance permanente, Michel Bakounine, qui fit de la Suisse une base pour son agitation politique, ne fut jamais inquiété jusqu'à sa mort. Errico Malatesta fut expulsé en 1891, mais non pas livré. En revanche, Netchaïev fut remis aux autorités russes en 1872, parce que le meurtre dont il s'était rendu coupable ne pouvait être reconnu comme un crime commis pour des motifs politiques. L'assassinat de l'impératrice Elisabeth d'Autriche en 1898 à Genève par Luigi Luccheni entraîna l'expulsion de plusieurs anarchistes italiens, sous l'effet d'une forte pression de l'étranger; l'expulsion comme moyen de répression de la propagande anarchiste et antimilitariste devint dès lors plus fréquente. En outre, le Ministère public de la Confédération se mit à pratiquer avec les autorités de police des pays européens l'échange de renseignements sur les activités des anarchistes et des socialistes.

La question des réfugiés s'aggrava à nouveau durant la Première Guerre mondiale. Aux réfugiés politiques, très peu nombreux, vinrent se joindre, surtout dès 1916, un grand nombre de déserteurs, d'objecteurs de conscience et de pacifistes. De 700 (sans compter les réfugiés qui vivaient déjà en Suisse avant le début du conflit) en avril 1916, ils passèrent à plus de 15 000 en septembre 1917, puis à environ 26 000 en mai 1919, six mois après la fin de la guerre (dont 12 000 Italiens, 7200 Allemands, 2500 Français, 2500 Austro-Hongrois et 1130 Russes). A la différence des réfugiés politiques, que la population créditait de motifs honorables, les déserteurs et objecteurs de conscience passaient pour des "planqués". Mais comme on reconnut des motifs politiques aux Alsaciens et aux Italiens refusant de servir, les uns dans l'armée allemande, les autres dans l'armée autrichienne, le Conseil fédéral interdit le refoulement des déserteurs et des réfractaires hors des frontières cantonales et nationales (30 juin 1916). Mais la participation de réfugiés à des manifestations politiques et à des désordres, les difficultés économiques et la révolution d'octobre 1917 furent à l'origine de polémiques xénophobes dans la presse. Le Conseil fédéral réagit en facilitant le refoulement des agitateurs antimilitaristes et en instituant une obligation de travailler. Des groupes formés à cet effet ayant été impliqués dans des conflits et des grèves, le Conseil fédéral ordonna, le 1er mai 1918, le renvoi de tous les déserteurs et réfractaires, mais les protestations de la population l'obligèrent à annuler cette décision peu avant la fin de la guerre. Par la suite, les incertitudes ou la portée restreinte des lois d'amnistie de plusieurs pays retardèrent le retour des réfugiés. A la fin de 1920, ils étaient encore 18 000 en Suisse, et beaucoup y restèrent.

Auteur(e): Albert Portmann-Tinguely, Philipp von Cranach / LA

3 - L'ère des restrictions: 1918-1945

Au lendemain de la Première Guerre mondiale, l'attitude des autorités se fit de plus en plus restrictive. L'importante immigration de travailleurs italiens depuis les années 1890 et les conflits auxquels donnaient lieu la collaboration et la cohabitation avec les étrangers avaient engendré une certaine xénophobie. Apparu en 1914 dans le langage officiel, le terme d'"emprise étrangère" continua à être utilisé durant l'entre-deux-guerres malgré une régression sensible de la population étrangère. Interprétant la grève générale comme une tentative de révolution fomentée depuis l'étranger par des réfugiés socialistes, les autorités adoptèrent une attitude toujours plus hostile à l'encontre de la gauche (Anticommunisme). De surcroît, comme le Conseil fédéral espérait qu'une politique adéquate sur la question des réfugiés pût amener Mussolini à freiner ses visées irrédentistes sur le Tessin, la pratique se durcit à l'encontre des socialistes, communistes et autres opposants au fascisme persécutés en Italie dès 1924 (Antifascisme).

La prise du pouvoir par les nazis en Allemagne déclencha un exode massif de juifs, de sociaux-démocrates, de communistes, de chrétiens engagés, d'intellectuels et d'artistes, qui posa à la Suisse des problèmes auxquels elle n'avait jamais été confrontée jusqu'alors. Dès le printemps 1933 et jusqu'en 1944, les autorités suisses appliquèrent le principe de la distinction entre réfugiés politiques et autres réfugiés, ne retenant dans la première catégorie que ceux qui étaient persécutés personnellement; seuls de hauts fonctionnaires et des dirigeants de partis de gauche y furent admis. Du fait de cette interprétation restrictive, la Suisse n'accorda l'asile politique qu'à 644 personnes de 1933 à 1945. Du point de vue juridique, tous les autres réfugiés n'étaient que des étrangers, soumis à la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers, entrée en vigueur en 1934. Les compétences en ce domaine, sur le plan administratif, appartenaient aux polices cantonales. Les mesures étaient coordonnées par la division de police du Département fédéral de justice et police (DFJP). La Suisse se considérait comme un pays de premier accueil et de séjour provisoire, que les réfugiés devaient quitter au plus vite. Pour les inciter à poursuivre leur route, le gouvernement prononça à leur encontre une interdiction d'activité lucrative.

La Suisse comptait environ 5000 réfugiés en 1937. L'Anschluss et les pogroms de novembre 1938 aggravèrent la situation, de sorte qu'en 1938-1939, leur nombre fut momentanément de 10 000 à 12 000. Une tentative de concertation internationale échoua à la conférence d' Evian, parce que nul pays n'était prêt à accueillir les juifs persécutés d'Allemagne et d'Autriche. Au contraire, plusieurs Etats, à la suite de la conférence, durcirent leur législation sur l'immigration, ce qui conforta la Suisse dans sa position restrictive. Des tendances antisémites étaient déjà perceptibles dans le milieu de la police des étrangers avant l'arrivée des nazis au pouvoir, et les autorités suisses, en partie acquises à des idées hostiles aux juifs, décidèrent en août 1938 de refouler les réfugiés sans visa, introduisirent le 4 octobre un visa obligatoire pour les "non-Aryens" et convinrent avec l'Allemagne de l'application d'un tampon distinctif dans le passeport des ressortissants d'origine juive (Tampon "J").

Durant la Deuxième Guerre mondiale, la Suisse accueillit au total environ 60 000 personnes persécutées par les nazis et les fascistes, dont 28 000 juifs, pour une durée de quelques semaines à plusieurs années. A ce nombre s'ajoutent 104 000 militaires internés (soldats, prisonniers de guerre évadés, déserteurs et objecteurs de conscience); parmi eux, 43 000 Français et Polonais entrés en Suisse en juin 1940 après la défaite de la France et plus de 21 000 Italiens arrivés à l'automne 1943. Un asile temporaire fut encore offert à environ 60 000 enfants des pays voisins et à 66 000 personnes qui se présentèrent aux frontières. Le nombre total, environ 290 000, ne dit pas combien de réfugiés se trouvaient en Suisse à tel ou tel moment. Au début de la guerre, la Suisse comptait 7000 à 8000 immigrants entrés régulièrement dans le pays et parmi eux 5000 juifs. A la fin de 1942, les réfugiés en Suisse étaient environ 16 200 et au milieu de l'année 1943 environ 21 500. A la fin de 1943, il y avait en Suisse 73 000 étrangers, dont 22 000 juifs, et à la fin de la guerre, leur nombre atteignit environ 115 000. La plupart d'entre eux quittèrent la Suisse peu après.

Animées de sentiments antisémites, résolues à prendre des mesures dissuasives et peut-être aussi inquiètes quant à l'approvisionnement du pays - encore que le logement et l'habillement des réfugiés fussent des problèmes plus sérieux que leur nourriture -, les autorités suisses, en août 1942, quoique sachant la menace qui pesait sur les juifs, décidèrent que les personnes demandant l'asile pour des raisons raciales devaient être refoulées. Cette mesure se heurta à la désobéissance de nombreux citoyens, représentants des autorités et personnalités ecclésiastiques, qui sauvèrent ainsi la vie de nombreux réfugiés. Ce n'est que vers la fin de 1943, lorsque l'évolution militaire commença à tourner en défaveur de l'Axe, que les autorités assouplirent progressivement leur politique. Le 12 juillet 1944, le DFJP publia une directive ordonnant d'accueillir tout civil menacé dans son intégrité physique. On estime que 20 000 personnes furent refoulées aux frontières pendant la guerre et que 10 000 autres se virent refuser un visa par les consulats de Suisse. Une partie d'entre elles périrent dans les camps de concentration nazis; elles étaient en majorité d'origine juive. Vers la fin de la guerre, des fonctionnaires et criminels de guerre nazis et fascistes qui cherchaient refuge en Suisse furent également refoulés.

Auteur(e): Albert Portmann-Tinguely, Philipp von Cranach / LA

4 - L'ouverture des frontières: 1945-1982

Après 1945, la Suisse, dans sa politique à l'égard des réfugiés, s'efforça de rompre avec l'attitude restrictive adoptée par les autorités durant la guerre. Le pays vit entrer chaque année de 200 à 400 réfugiés d'Europe orientale; victimes du totalitarisme communiste, ils étaient d'autant mieux accueillis par la population que, jusque dans les années 1970, la haute conjoncture prévenait toute inquiétude de nature économique. La Suisse étant entourée d'Etats membres de l'Otan, il n'y avait pas non plus de considérations de politique étrangère susceptibles d'empêcher le Conseil fédéral de donner une interprétation libérale à la notion de réfugié. De fait, il n'était pas nécessaire, pour obtenir l'asile, d'être personnellement victime de persécutions, et dès, 1947, furent institués l'asile de longue durée et les subventions fédérales pour l'assistance aux réfugiés.

En 1956, après l'écrasement du soulèvement hongrois par les troupes du Pacte de Varsovie, 12 000 Hongrois se réfugièrent en Suisse et la moitié d'entre eux environ y restèrent. La répression chinoise consécutive à la révolte tibétaine de 1959 déclencha une importante vague d'exil vers la Suisse, où se trouvait au début des années 1980 la plus nombreuse communauté de Tibétains hors d'Asie (1700 personnes). En 1968, l'écrasement du Printemps de Prague par les troupes du Pacte de Varsovie amena 12 000 Tchécoslovaques à chercher refuge en Suisse. Pendant la guerre du Vietnam, entre 1975 et 1983, 8200 Vietnamiens du Sud, fuyant les communistes, furent accueillis en Suisse. Le pays fut aussi, de 1973 à 1983 environ, la destination de 1600 Chiliens fuyant la dictature de Pinochet; le Conseil fédéral avait tenté de limiter à 200 le contingent de Chiliens, mais s'était heurté à des protestations de la part de la population. La dégradation de la situation dans le bloc de l'Est (crise économique, répression du syndicat Solidarité en Pologne, régime Ceausescu en Roumanie, etc.) fit passer, à partir de 1981, le nombre annuel de réfugiés en provenance d'Europe orientale d'entre 500 et 1000 à 2500.

Les efforts en vue de renouer avec la tradition d'asile du XIXe s. se reflétèrent non seulement dans la pratique d'accueil, mais aussi dans l'adoption, en 1979, d'une loi libérale sur l'asile. En outre, la Suisse devint membre en 1951 du Comité exécutif du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (UNHCR).

Auteur(e): Albert Portmann-Tinguely, Philipp von Cranach / LA

5 - Les nouveaux flux de réfugiés

A partir de 1980, l'augmentation constante du nombre de réfugiés raviva les discussions, commencées dans les années 1960, sur les limites admissibles de l'immigration en Suisse (initiatives contre la surpopulation étrangère déposées en 1965, 1969, 1972, 1974, 1977, 1985, 1995). Le nombre de personnes bénéficiant du droit d'asile en Suisse (permis F et N pour étrangers) passa de 2670 en 1981 à 63 410 en 1991, puis, après deux années de recul, à 107 010 en 1999, sous l'effet de la guerre du Kosovo; il redescendit à 40 794 en 2008. Parallèlement, la charge financière que représentent les réfugiés pour les pouvoirs publics à l'intérieur du pays passa de 373 millions de francs en 1990 à 1,307 milliard en 2000, pour retomber à 730 millions en 2007. Hormis les réfugiés venus de l'ancienne Yougoslavie, il s'agissait principalement de migrants non plus européens, mais en provenance d'Asie, d'Afrique et d'Amérique latine, poussés à l'exil en Europe par des guerres civiles ou des conditions économiques précaires, d'où le terme employé à leur propos de "réfugiés économiques". Dans un rapport de 1991, le Conseil fédéral estimait le potentiel de cette migration à 100 millions de personnes. La Suisse subit une pression supplémentaire à cause des accords de pays de premier asile, aux termes desquels les Etats membres de l'Union européenne (accords de Schengen et Dublin) s'engageaient à pratiquer une politique commune en matière d'asile, avec pour effet de ne laisser pratiquement aux réfugiés refoulés en Europe que la ressource d'une demande d'asile en Suisse.

A l'augmentation du nombre de demandeurs d'asile, dont l'exploitation politique valut à certains partis (surtout l'UDC) des succès électoraux spectaculaires dès les années 1990, les autorités réagirent par un ensemble de mesures. Elles commencèrent par restreindre à nouveau la notion de réfugié, tout en accueillant temporairement des groupes de réfugiés dits "de la violence" (statut créé à l'occasion de la révision de la loi sur l'asile en 1998), en attendant un apaisement de la situation dans leur pays d'origine. Cette mesure fit augmenter le nombre de personnes qui ne pouvaient être renvoyées dans leur patrie malgré un refus opposé à leur demande d'asile. Les autorités s'efforcèrent également d'accélérer les longues procédures d'examen et de maîtriser les problèmes d'exécution des renvois, au moyen notamment d'incitations au retour volontaire, d'accords de réadmission et d'une application rigoureuse des décisions de refoulement. D'autre part, la Suisse prit des mesures dans le domaine du développement, de la promotion de la paix et des droits de l'homme, afin de combattre les crises dans les pays mêmes où elles naissent. En 2006, la loi sur l'asile subit une nouvelle révision, dans un sens plus restrictif. Dans le cadre des accords de Schengen et Dublin, la Suisse s'est intégrée en 2008 dans les conventions de l'Union européenne sur le pays de premier asile.

Auteur(e): Albert Portmann-Tinguely, Philipp von Cranach / LA

Références bibliographiques

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Auteur(e): Albert Portmann-Tinguely, Philipp von Cranach / LA