• <b>Politique économique</b><br>Une des premières conférences de l'Organisation européenne de coopération économique (OECE) à Paris en 1948  © KEYSTONE/Photopress. Carl Jacob Burckhardt, le ministre de Suisse en France, est assis au premier rang à droite. Dans le cadre du plan Marshall, l'OECE avait pour mission de coordonner la reconstruction de l'Europe dévastée par la guerre. La Suisse y adhéra pour s'assurer des débouchés et des matières premières. Elle ne renonça toutefois ni à sa neutralité, ni à son autonomie économique. L'organisation prendra en 1960 le nom d'OCDE (Organisation de coopération et de développement économique).

Politique économique

Les mesures prises par l'Etat pour influencer, contrôler ou déterminer le cours des événements économiques touchent les domaines les plus divers: ainsi, le système éducatif et l'encouragement à la recherche peuvent stimuler la productivité. L'Etat fournit au marché l'encadrement juridique et normatif (Economie de marché). En outre, il y participe, tant du côté de l'offre (Secteur public) que de la demande (Soumissions); il y intervient parfois directement (Politique des prix et des salaires, Politique agricole) et l'influence indirectement, par exemple à travers les subventions, les impôts ou la politique monétaire. Enfin, sa politique sociale est une sorte de politique économique et sociale corrective.

Parmi les objectifs principaux de la politique économique, tels qu'ils ressortent au début du XXIe s. des débats publics et des discussions d'experts, on compte, outre la stabilité des prix et le plein emploi (la lutte contre l'inflation et le chômage est inscrite depuis 1978 dans la Constitution fédérale), une croissance économique modérée, une balance des paiements équilibrée, la juste répartition des biens et la préservation de l'environnement. Les conflits entre ces buts, par exemple entre la stabilité des prix et le plein emploi, doivent être arbitrés politiquement.

Auteur(e): Bernard Degen / PM

1 - Epoque moderne

Dans l'ancienne Confédération, la politique économique relevait des cantons qui, sauf exception (Politique des grains), agissaient sans se consulter. La politique économique d'Ancien Régime était donc désordonnée, d'autant que l'on n'avait qu'une connaissance rudimentaire des instruments à mettre en œuvre. De nombreuses activités étaient réglementées au niveau de la communauté ou du village, en particulier dans l'agriculture. Il était rare que les autorités fissent modifier les règles en vigueur, même si elles en fixaient le cadre général. Détentrices des droits régaliens, elles étaient compétentes en matière de douanes et de réglementation du marché. Le commerce des métaux précieux et, dès le XVIIe s., celui du sel étaient des monopoles de l'Etat, qui accordait en outre des privilèges locaux pour l'exercice de certaines activités. Chaque canton visait l'autarcie: la politique forestière devait prévenir la pénurie de bois, la politique des grains devait assurer un approvisionnement suffisant et des prix stables, en prohibant, selon la récolte, soit les importations, soit les exportations. L'état de la production indigène déterminait les règles applicables de cas en cas à la viticulture, à l'élevage et à l'industrie laitière.

Dans les villes où elles avaient le pouvoir, les corporations exerçaient une forte influence sur la vie économique. Leur politique consistait à assurer à leurs membres des revenus suffisants. Les citadins bénéficiaient de privilèges qui facilitaient leur approvisionnement en denrées alimentaires et en matières premières, ainsi que l'écoulement de leurs produits. Il existait de sévères prescriptions sur les prix, les salaires, la commercialisation (lieux et quantités), les intermédiaires, la formation professionnelle. A Zurich, Bâle, Schaffhouse et Saint-Gall, ainsi qu'à Genève après la Réforme, certaines branches (Protoindustrialisation), grâce au Verlagssystem, échappèrent aux réglementations corporatives habituellement valables. Quelques régions rurales de Suisse alémanique eurent aussi des corporations.

Dans les cantons campagnards, la faiblesse générale de l'Etat limita sa capacité d'intervention face à la production artisanale ou industrielle (Politique industrielle). Néanmoins, le commerce du bétail était soumis, en Suisse centrale aussi, à des règles strictes (prix et qualité) pour des raisons d'hygiène.

Le mercantilisme fit surtout des émules à Berne qui fonda en 1687 un Conseil de commerce sur le modèle français. Aucune autre ville, même dotée d'institutions analogues, n'alla aussi loin dans l'application de cette doctrine qui préconisait une politique visant à accumuler dans le pays les plus grandes quantités possibles d'or et d'argent, grâce à une balance commerciale positive; pour cela, on limita les importations et l'on encouragea par des privilèges la production et les exportations. Les adeptes de la physiocratie exigèrent au contraire que les interventions de l'Etat soient réduites au minimum; pour eux, la prospérité dépendait essentiellement de la production agricole, qu'il convenait donc d'améliorer. D'abord hostiles à ces propositions, les autorités finirent par les adopter en partie.

Auteur(e): Stefan Altorfer / PM

2 - Première moitié du XIXe siècle

Après la chute de la République helvétique, les cantons reprirent la haute main sur la politique économique. Malgré les efforts des centralisateurs, le Pacte fédéral de 1815 ne prévoyait ni marché intérieur unifié, ni front commun face à l'étranger (par exemple dans les négociations douanières), ni possibilité de mener de gros projets d'infrastructures. On ne put trouver aucun compromis entre les cantons, dont les intérêts divergeaient en fonction de leur secteur prédominant (céréaliculture, élevage, artisanat, industrie, commerce). Les douanes intérieures, le chaos monétaire et le particularisme de la poste subsistèrent en dépit des tentatives de réforme. La désunion douanière - le concordat de représailles contre la France fut abandonné en 1824 -  posa des problèmes insolubles à la diplomatie commerciale suisse, face au protectionnisme qui prévalait dans le reste de l'Europe sous la Restauration. Dans quelques villes, les corporations réussirent à garder le contrôle des marchés locaux jusqu'à la Régénération, voire au-delà à Bâle, tandis que l'industrie textile d'exportation échappait presque complètement à la régulation. Dans les cantons régénérés, le développement de l'instruction publique et des infrastructures, ainsi que la mobilité accrue des travailleurs créèrent des conditions favorables à l'industrialisation. Avant l'arrivée du chemin de fer, le coût des transports à longue distance protégea des secteurs peu concurrentiels comme la céréaliculture ou la sidérurgie.

Auteur(e): Bernard Degen / PM

3 - L'Etat fédéral

Du fait de son attachement au libéralisme, voire au néolibéralisme, l'Etat fédéral a privilégié la politique d'ordonnancement (définition de conditions-cadres) et la politique structurelle, celle-ci surtout dans la politique agricole et régionale. En revanche, il n'a guère recouru à la politique conjoncturelle, c'est-à-dire à la planification de processus économiques ou aux mesures ayant une influence directe sur certaines variables, surtout sous sa forme la plus caractéristique, le keynésianisme.

La politique économique de la Confédération releva, dès 1848, de divers organes répartis dans l'ensemble de l'administration, mais principalement du Département du commerce et des péages, devenu en 1915, après plusieurs réorganisations, le Département de l'économie (DFE). Le commerce extérieur dépendit d'un secrétaire (1863), d'une Division du commerce (1882), de l'Office fédéral du commerce extérieur (1979). Celui-ci fut intégré en 1999 au Secrétariat d'Etat à l'économie (Seco), tout comme l'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (Ofiamt), né en 1930 de la fusion entre la Division de l'industrie (1888, devenue en 1915 l'Office fédéral de l'industrie et des arts et métiers) et l'Office du travail (1921). Cependant, le fédéralisme et les influentes fédérations restreignent fortement la marge de manœuvre des autorités fédérales. De nombreuses compétences appartiennent aux cantons, voire aux communes (autorisations, contrôles, impôts, etc.), qui sont en outre partiellement responsables des procédures d'exécution.

L'Etat fédéral commença par établir un marché intérieur en abolissant, contre indemnité, les douanes entre les cantons tout en créant une douane suisse. Grâce à la liberté d'établissement, il rendit encore plus flexible le marché du travail, déjà fort peu encadré par des mesures de politique sociale. Il introduisit une monnaie unique, le franc, et travailla à l'unification des poids et mesures. Il établit des postes, complétées dès les années 1850 par un réseau télégraphique, une régie fédérale. Il eut la tâche importante de conclure des traités de commerce bilatéraux avec les Etats étrangers, afin de promouvoir le libre-échange. En 1872, il reprit aux cantons le droit d'octroyer des concessions aux compagnies ferroviaires privées.

L'intégration au marché mondial, facilitée par l'essor des chemins de fer et par la Constitution fédérale de 1874, ouvrit une nouvelle époque pour la politique économique suisse (Etatisme). Jusqu'à la vague de libéralisation de la fin du XXe s., on s'efforça de tenir compte au mieux de la structure duale de l'économie, c'est-à-dire des intérêts divergents des entreprises d'exportation, d'une part, et des exploitations tournées vers le marché intérieur, tant dans l'agriculture que dans l'artisanat et l'industrie, d'autre part. On pratiqua un protectionnisme sélectif qui visait à réduire les obstacles à l'exportation tout en protégeant le marché intérieur contre la concurrence internationale. La Constitution de 1874 garantit la liberté du commerce et de l'industrie et donna à la Confédération de nouvelles compétences législatives, qui aboutirent par exemple à la loi de 1877 sur les fabriques, au Code des obligations de 1881 et au Code civil de 1907, ainsi qu'à la surveillance des assurances privées, mise en place en 1885, à la suite de défaillances survenues dans le secteur, et à la loi de 1888 sur les brevets. En subventionnant les grandes fédérations, la Confédération inclut les principaux acteurs de la politique économique à ses processus de décision; plus tard elle leur confia aussi des tâches d'exécution. Les subventions fédérales augmentèrent rapidement, surtout en faveur de l'agriculture, de l'éducation, des routes et des cours d'eau; à la veille de la Première Guerre mondiale, elles représentaient plus d'un cinquième des dépenses de la Confédération. Sur le plan douanier, la Suisse dut malgré elle renoncer au libre-échange et adopter les "tarifs de combat" des années 1880. Le rachat des principales compagnies ferroviaires et leur intégration dans les Chemins de fer fédéraux (CFF), créés en 1900, renforcèrent les pouvoirs économiques de la Confédération. Le monopole des billets de banque (1891) et la Banque nationale suisse, créée en 1907, permirent de mener, dès la fin de la Première Guerre mondiale, une politique monétaire indépendante. Les cantons, voire les villes et certaines communes industrielles développèrent aussi, sous l'influence du mouvement démocratique, une politique économique, par exemple en créant des banques cantonales, en légiférant sur les arts et métiers, en prenant des mesures fiscales, en aménageant des infrastructures ou en se servant des autorisations et appels d'offres.

Lors du premier conflit mondial, les interventions étatiques se multiplièrent (Economie de guerre); elles restèrent nombreuses durant l'entre-deux-guerres, à cause de la conjoncture instable. Dans la brève crise du début des années 1920, on prit déjà des mesures protectionnistes (taxes douanières, limitations d'importation) en faveur du marché intérieur. L'industrie des machines put compenser la chute des exportations par les commandes liées à l'électrification des CFF. Certes, au début de la crise économique mondiale, les autorités fédérales misèrent sur l'équilibre budgétaire et restèrent mesurées dans la création d'emplois. L'alternative proposée par l'initiative de crise fut refusée en 1935, après une campagne acharnée. Néanmoins, on prit diverses mesures marquantes, les unes durables comme l'introduction du secret bancaire (loi de 1934 sur les banques) ou de la garantie des risques à l'exportation (Economie d'exportation), les autres plus éphémères, comme l'interdiction d'ouvrir ou d'agrandir des succursales et des grands magasins (1933-1945). Le gouvernement finit par renoncer à sa politique déflationniste avec la dévaluation de 1936. L'emprunt de défense nationale 1936 avait une note expansionniste, qui sera considérablement renforcée quand on liera défense nationale et création d'emplois. L'économie de guerre, dès 1939, impliqua un interventionnisme assez poussé. Le régime des pleins pouvoirs permit de contourner les blocages politiques qui empêchaient d'instaurer une fiscalité fédérale (impôt direct et impôt sur le chiffre d'affaires). Dans le domaine des assurances sociales, le projet d'assurance vieillesse et survivants (AVS) parvint à s'imposer à la fin de la guerre. Enfin, les articles économiques de 1947 donnèrent une base constitutionnelle aux mesures de politique conjoncturelle élaborées depuis l'entre-deux-guerres et au rôle officiel des organisations économiques et patronales.

Les années 1950 et 1960 connurent une conjoncture exceptionnellement dynamique. Parmi les aspects frappants de la politique économique des années 1960, citons le développement massif des infrastructures, les mesures contre la surchauffe conjoncturelle et les arrêtés concernant les travailleurs migrants (Etrangers). Dans la perspective d'un retour au libre-échange, la Suisse adhéra à l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) en 1948, à l'Union européenne des paiements en 1950, à l'Association européenne de libre-échange (AELE) en 1960 et, par étapes (1956-1966), au Gatt. Il subsista néanmoins des domaines protégés, par exemple dans l'agriculture, le tourisme et même dans l'industrie d'exportation (statut horloger, 1951-1971, fondé sur un arrêté fédéral de 1934). Les cartels ne furent guère inquiétés. La place financière, en forte expansion, ne fut soumise qu'à une modeste régulation étatique. La Commission fédérale des banques, créée en 1935, fut de plus en plus mise à l'écart par les instituts bancaires d'envergure mondiale; elle ne sera remplacée par l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (Finma), plus efficace, qu'en 2009, après le coûteux sauvetage de la plus grande banque suisse, l'UBS, en 2008. La réévaluation du franc, en 1971, et le passage au taux de change flottant, en 1973, eurent des effets décisifs.

<b>Politique économique</b><br>Une des premières conférences de l'Organisation européenne de coopération économique (OECE) à Paris en 1948  © KEYSTONE/Photopress.<BR/>Carl Jacob Burckhardt, le ministre de Suisse en France, est assis au premier rang à droite. Dans le cadre du plan Marshall, l'OECE avait pour mission de coordonner la reconstruction de l'Europe dévastée par la guerre. La Suisse y adhéra pour s'assurer des débouchés et des matières premières. Elle ne renonça toutefois ni à sa neutralité, ni à son autonomie économique. L'organisation prendra en 1960 le nom d'OCDE (Organisation de coopération et de développement économique).<BR/>
Une des premières conférences de l'Organisation européenne de coopération économique (OECE) à Paris en 1948 © KEYSTONE/Photopress.
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La crise des années 1970 frappa plus durement la Suisse que les autres pays membres de l'OCDE. Elle fut amortie par une réduction de l'effectif des travailleurs étrangers et, dans une faible mesure, par des programmes conjoncturels. En outre, elle ouvrit la voie aux partisans de la politique économique néolibérale, qui cependant ne parvinrent à s'imposer que dans les années 1990. Ils se firent d'abord remarquer dans le monde universitaire et dans certains milieux des arts et métiers, avant de gagner à leurs thèses les radicaux, parti gouvernemental par excellence, et de façon encore plus déterminée l'UDC, autrefois protectionniste. Cette évolution se fit sur un arrière-fond d'européanisation, surtout après que l'UE eut décidé d'achever son marché intérieur (Acte unique de 1986), et de globalisation. Des entreprises publiques furent délocalisées et en partie privatisées. On démantela des éléments du protectionnisme sélectif, depuis la législation tolérante envers les cartels jusqu'à la régulation du marché dans le secteur financier, sans pour autant retrouver les taux de croissance de la haute conjoncture. Il n'est pas encore possible de voir à quel point le soutien financier massif accordé par la Confédération à Swissair en 2001 et surtout à l'UBS en 2008 marque un adieu à la politique économique néolibérale.

Auteur(e): Bernard Degen / PM

Références bibliographiques

Bibliographie
– W. Bodmer, «Tendenzen der Wirtschaftspolitik der eidgenössischen Orte im Zeitalter des Merkantilismus», in RSH, 1, 1951, 562-598
– W. Bodmer, Die Wirtschaftspolitik Berns und Freiburgs im 17. und 18. Jahrhundert, 1973
– G. Prader, 50 Jahre schweizerische Stabilisierungspolitik, 1981
– P.J. Katzenstein, Corporatism and Change, 1984
– C. Humair, Développement économique et Etat central (1815-1914), 2004
– K. Armingeon, «Wirtschafts- und Finanzpolitik der Schweiz», in Manuel de la politique suisse, éd. U. Klöti et al., 42006, 677-707
– A. Mach, La Suisse entre internationalisation et changements politiques internes, 2006
– P. Halbeisen et al. éd., Wirtschaftsgeschichte der Schweiz im 20. Jahrhundert, 2012