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Banque nationale suisse (BNS)

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Créée en 1905, la Banque nationale suisse (BNS) devint opérationnelle en 1907. La plupart des autres Etats européens avaient fondé leur banque centrale (parfois en transformant un institut privé) au cours du XIXe s.: la France en 1800 (Banque de France), l'Autriche en 1816 (Privilegierte Österreichische Notenbank), l'Allemagne en 1875 (Reichsbank), l'Italie en 1893 (Banca d'Italia). La Suisse fut un des derniers pays industrialisés, avec les Etats-Unis dont le Federal Reserve System date de 1913, à se doter d'un tel établissement.

1 - Dispositions légales et organisation

La loi de 1905 sur la Banque nationale a été entièrement révisée en 1921, 1953 et 2003. Selon la Constitution fédérale de 1999, la BNS doit mener "une Politique monétaire servant les intérêts généraux du pays". C'est-à-dire d'abord assurer la "stabilité des prix", puis remplir une fonction de stabilisation sur le plan de la politique conjoncturelle. Conformément à cette mission constitutionnelle, au vu des tendances actuelles sur les marchés financiers et des relations de change internationales, les activités essentielles de la BNS consistent à approvisionner en liquidités le marché du franc suisse, à garantir l'approvisionnement en billets et pièces de monnaie, à sécuriser et faciliter le système de paiement sans numéraire, à gérer les réserves de change et à contribuer à la stabilité du système financier.

Dans la loi de 2003, l'indépendance de la BNS est explicitement précisée. En contrepartie, la BNS a le devoir de rendre compte et d'informer, afin de légitimer démocratiquement la politique monétaire des experts. En vertu de ses compétences, elle peut contraindre divers acteurs de l'économie, des banques surtout, à adopter un comportement propre à favoriser la politique de stabilité monétaire. Pour permettre le fonctionnement le plus fluide possible des systèmes de paiement et de règlement des opérations sur titres, elle coordonne ses interventions avec la Commission fédérale des banques, laquelle a fusionné en 2009 avec l'Office fédéral des assurances privées et l'Autorité de contrôle en matière de lutte contre le blanchiment d'argent pour former l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (Finma). Plusieurs lois annexes règlent le rôle de la BNS en tant qu'organe exécutif de la Confédération dans les accords sur la coopération monétaire entre Etats. Comme autrefois, la BNS doit constituer les réserves de change qu'elle tient pour nécessaires à sa mission. Les bénéfices réalisés sur ces réserves sont distribués à la Confédération (un tiers) et aux cantons (deux tiers). La nouvelle loi a réduit de sept à quatre les organes de la BNS, qui sont l'assemblée générale des actionnaires, le conseil de banque, la direction générale et l'organe de révision.

La banque centrale suisse n'est pas une émanation de l'Etat, mais une société anonyme régie par une loi spéciale et dont les actions sont cotées en bourse. Néanmoins, institution de droit public, elle est "administrée avec le concours et sous le contrôle de la Confédération". Seuls peuvent être actionnaires des citoyens et des collectivités publiques suisses, ainsi que des personnes morales domiciliées en Suisse. Le siège juridique et administratif est à Berne, celui de la direction générale à Zurich. L'administration centrale est répartie entre Berne (un département) et Zurich (deux départements).

Les organes de surveillance et de contrôle de la société anonyme sont l'assemblée générale des actionnaires (où les cantons, les banques cantonales et d'autres collectivités publiques détiennent la majorité)et le conseil de banque (passé de quarante membres à onze). Le Conseil fédéral nomme les membres des directions et des représentants dans le conseil; il doit approuver les principaux rapports et décisions. L'Assemblée fédérale doit approuver les décisions de l'assemblée générale concernant les adaptations du capital social. Les instances politiques n'ont cependant pas le droit de donner des instructions, de sorte que la BNS ne peut être ramenée à un rôle de banquier subalterne de l'Etat.

Auteur(e): Jakob Tanner / PM

2 - Evolution historique

La nécessité d'avoir un institut central capable de remplir des tâches de politique monétaire et de régulation du crédit fit peu à peu son chemin dans les esprits au cours de la seconde moitié du XIXe s.. L'Etat fédéral créa certes une monnaie unique dans le cadre de la réforme de 1850-1851, mais sa politique en ce domaine restait dépendante de l'étranger. En tant que membre de l'Union monétaire latine, la Suisse était en fait une province monétaire de la France depuis 1865. La Banque de France jouait pratiquement le rôle de banque centrale. Dans ces conditions, les irrégularités dans l'approvisionnement en liquidités provoquèrent d'incessantes difficultés.

La sérieuse crise monétaire qui suivit la guerre franco-allemande de 1870-1871 favorisa la généralisation de la monnaie fiduciaire. Ainsi, les partisans de la création d'une banque centrale gagnèrent du terrain, imposant en 1874 le droit de la Confédération de légiférer en la matière. La persistance de problèmes dans l'approvisionnement en liquidités (drainage des pièces d'argent vers la France) et le manque d'élasticité dans la circulation des billets favorisèrent l'adoption en 1891 de l'article 39 révisé de la Constitution, relatif au monopole des billets de banque. Néanmoins, la mise en œuvre législative fut laborieuse et contestée. Le projet de "Banque de la Confédération suisse" (une banque d'Etat) lancé par le Conseil fédéral échoua en 1897 à la suite d'un référendum populaire. On ne parvint qu'en 1905 à une solution de compromis, qui illustrait l'influence croissante des associations économiques, en particulier celle de l'Union suisse du commerce et de l'industrie.

Le droit d'émettre des billets passa des 36 banques qui le détenaient Banques d'émissionà la seule BNS, désormais titulaire du monopole. La loi prescrivait que la couverture or des billets en circulation devait s'élever à 40% au moins de leur valeur (Etalon-or), ce qui attestait une attitude commerciale conservatrice et la volonté d'avoir une monnaie forte. Au début de la Première Guerre mondiale, l'obligation de rembourser les billets en or fut suspendue. La BNS eut à couvrir les besoins de monnaie de la Confédération, en hausse rapide, par la reprise de bons du trésor (à court terme); comme elle se fondait sur la doctrine alors dominante des effets réels, elle fut surprise par la forte inflation. La parité-or fut rétablie de fait en 1925 et formellement en 1929, mais la libre convertibilité fut à nouveau suspendue à l'occasion de la Dévaluation (de 30%) du franc suisse en 1936, puis supprimée par la loi fédérale de 1953.

Durant la Deuxième Guerre mondiale, la BNS reprit aux fins de transfert des stocks d'or des Alliés pour 2,9 milliards de francs (dont env. un tiers seulement représentaient des prestations financières effectives) et de la Reichsbank pour 1,6 milliard ("or nazi"), ce qui correspondait à plus de trois quarts de toutes les ventes allemandes à l'étranger. La BNS ne tint pas compte de la mise en garde des Alliés et dut par conséquent remettre aux trois vainqueurs occidentaux une indemnité de 250 millions de francs, dans le cadre de l'accord de Washington. Dès 1996, la question des transferts d'or suscita des débats de portée internationale sur le rôle de la BNS.

Dans l'après-guerre, les opérations traditionnelles d'escompte et de nantissement de titres (crédit lombard) perdirent de leur importance, évolution qui fut à peine compensée par le développement d'autres moyens d'action, tels que politique d'open market, fixation de réserves minimales pour les banques, etc.. Le contrôle des émissions et celui des changes (abolis en 2003) s'avérèrent aussi de plus en plus inefficaces après le passage à la convertibilité des monnaies (1958). Jusqu'au début des années 1970, sous le régime des cours de change fixes, la BNS dut acheter des devises en quantité illimitées. L'afflux de capitaux étrangers en Suisse alimenta une forte croissance, à caractère inflationniste, de la Masse monétaire.

Auteur(e): Jakob Tanner / PM

3 - Flottement de la monnaie et problèmes d'actualité

Après l'effondrement du système de Bretton Woods et le passage des taux de change fixes aux taux de change flottants en 1973, la BNS retrouva momentanément une influence dans le secteur de la politique monétaire.

Deux problèmes surtout se manifestèrent dès le milieu des années 1970. D'une part, la crise économique structurelle amplifia le conflit d'intérêt opposant "place financière" suisse et "place industrielle". Les incertitudes liées à la crise économique du milieu des années 1970 aboutirent à une hausse du franc, qui incita les grandes entreprises suisses à s'internationaliser et aggrava les problèmes de l'industrie d'exportation. La BNS fut alors l'objet de tensions dans le monde politique suisse, les syndicats surtout critiquant sa politique de franc fort. A la fin des années 1970, pour stopper la pression à la hausse que subissait le franc, les gardiens de la monnaie fixèrent un cours plancher par rapport au mark allemand; ils feront de même en 2011 par rapport à l'euro. D'autre part, la marge de manœuvre de la BNS en matière monétaire, qui s'était élargie au moment de l'introduction des taux de change flottants, ne tarda pas à se rétrécir à nouveau. Pays d'économie ouverte, la Suisse ne pouvait s'isoler des évolutions survenant en Europe et dans le monde. La globalisation des marchés financiers fixe des limites étroites à la politique nationale des banques centrales. La coopération supranationale fut renforcée surtout par les crises des marchés financiers. Depuis l'adhésion de la Suisse aux institutions de Bretton Woods (1992), le Département fédéral des finances et la BNS se partagent les responsabilités qui en résultent. L'introduction de la monnaie unique européenne imposa à la BNS un environnement monétaire entièrement nouveau dès le tournant du millénaire.

Dans la nouvelle Constitution fédérale de 1999, toutes les dispositions qui concernaient la parité-or du franc suisse (système monétaire, obligation de rembourser les billets, couverture des billets en circulation) furent abrogées. La réévaluation des actifs de la BNS rendit possible la vente de la moitié des réserves d'or (1300 t), entre 2000 et 2005, pour env. 19 milliards de francs. Ce fonds spécial aurait d'abord dû être employé pour une Fondation Suisse solidaire; finalement, après de violents débats politiques, il fut attribué à la Confédération et aux cantons selon la clé habituelle de répartition des bénéfices. La Suisse a bien réussi la modernisation de sa politique monétaire et la restructuration de sa Banque nationale. Les exigences auxquelles celle-ci se voit confrontée en matière de politique de change et de politique monétaire dépendent largement de la manière dont évoluent l'euro et l'économie mondiale.

Auteur(e): Jakob Tanner / PM

Références bibliographiques

Bibliographie
– A. Jöhr, Die schweizerischen Notenbanken 1826-1913, 1915
– H.A. Engeli, Die schweizerische Nationalbank, 1944
– R. Zimmermann, Volksbank oder Aktienbank?, 1987
– A. Föllmi, Die schweizerische Nationalbank, 1994
– B. Jeitziner Political Economy of therSwiss National Bank, 1999
Publ. CIE, 16
Banque nationale suisse, 1907-2007, 2007