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Eglise et Etat

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Le rapport entre l'ordre juridictionnel de l'Eglise et celui de l'Etat est l'une des constantes de l'histoire du christianisme. Nous envisageons ci-dessous ses principales transformations depuis le Moyen Age. Pour les religions non chrétiennes, le thème sera traité dans les articles qui leur sont consacrés.

1 - Jusqu'à la fin de l'ancienne Confédération

Dans l'Occident médiéval, si l'Eglise et l'Etat eurent parfois des rapports tendus (rivalité emblématique entre le pape et l'empereur), ils étaient aussi étroitement imbriqués dans de nombreux domaines. L'Eglise (Eglise catholique) avait son ordre juridique qui, dans une large mesure, protégeait les clercs de la juridiction séculière. Elle percevait aussi ses propres impôts (Dîme). Son intégration partielle dans le système féodal se traduisit par l'instauration d'autorités (diocèses, abbayes, chapitres) ayant des compétences seigneuriales et juridiques. De nombreux domaines de la vie sociale qui sont aujourd'hui soumis au contrôle de l'Etat relevaient de l'Eglise (état civil, assistance et, pour une grande part, éducation et culture). Inversement, des instances séculières (princes, nobles, villes) exerçaient un pouvoir sur les affaires de l'Eglise, notamment en nommant les bénéficiaires de charges ecclésiastiques (droits de Patronage).

A l'époque féodale, l'ancienne souveraineté étatique disparut; à sa place émergea celle de seigneurs territoriaux, de communes urbaines et de communautés campagnardes, qui commencèrent dès le XIIIe s. à refouler les pouvoirs de l'Eglise. Ce phénomène fut accentué par la grave crise de l'Eglise aux XIVe et XVe s. (Grand Schisme d'Occident). Les autorités laïques, surtout en ville, influencèrent de plus en plus l'exercice des fonctions ecclésiastiques (contrôle de la discipline du clergé et de la gestion de ses biens, établissement et réforme des ordres mendiants) et rognèrent les compétences judiciaires de l'Eglise (Charte des prêtres). Elles participèrent même aux conciles réformateurs de Constance et de Bâle. Les représentants de l'Etat agissaient néanmoins, tout comme ceux du clergé, selon les normes et les valeurs du christianisme. Inversement, le développement des seigneuries ecclésiastiques permit à certains princes de l'Eglise (tel Mathieu Schiner) de se mêler activement de politique séculière.

La Réforme brisa l'unité de l'Eglise d'Occident, tout en donnant aux Etats territoriaux l'occasion d'élargir leur influence. En choisissant la nouvelle confession, les autorités laïques prirent le contrôle des organes ecclésiastiques (Eglises évangéliques réformées); elles procédèrent à une sécularisation des biens du clergé, afin de financer les tâches sociales et culturelles jusqu'alors assumées par l'Eglise. Des réformateurs comme Zwingli ou Calvin réussirent certes à exercer leur ascendant jusque dans le domaine politique, mais l'Etat finit tout de même par reprendre la haute main dans les questions religieuses aussi bien que séculières. En accord avec les autorités de l'Eglise, il réprimait les minorités confessionnelles, tel l'anabaptisme. Comme leurs prédécesseurs avant la Réforme, les gouvernements des cantons protestants exerçaient leurs pouvoirs ecclésiastiques au nom de la foi chrétienne. La liberté confessionnelle n'exista sur le plan communal qu'à Glaris, Appenzell, aux Grisons et dans quelques bailliages communs (Parité confessionnelle).

Dans les cantons catholiques aussi, l'Etat accrut son contrôle sur l'Eglise, mais afin de la défendre contre la foi nouvelle. Les autorités appuyèrent dans la seconde moitié du XVIe s. la Réforme catholique, parant au manque d'intérêt des évêques responsables. Conformément à la deuxième Paix nationale (1531), elles limitèrent leur action contre-réformatrice à leurs propres territoires et aux bailliages communs restés en majorité catholiques.

Au XVIIe s., les Eglises d'Etat se renforcèrent dans la plupart des cantons protestants. Des organes formés de représentants de l'Eglise et de l'Etat en proportions variables exerçaient une forte influence sur l'Eglise et l'école, tandis que le poids des synodes diminuait fortement, ce qui correspondait à l'esprit autoritaire régnant à cette époque. La conduite des Eglises ne resta aux mains d'institutions purement religieuses qu'à Neuchâtel et aux Grisons. En revanche, l'Eglise regagna du terrain dans les cantons catholiques après le concile de Trente, surtout dans le domaine du statut et de l'activité du clergé. Au XVIIIe s., les cantons catholiques patriciens de Lucerne, Fribourg et Soleure montrèrent des tendances vers l'Eglise d'Etat, sous l'influence du jansénisme et des Lumières. Dans les bailliages communs, la deuxième paix nationale n'avait accordé la liberté religieuse qu'aux minorités catholiques, mais la quatrième (1712) étendit cet avantage aux protestantes.

Auteur(e): Peter Gilg / WW

2 - Depuis la République helvétique

La Constitution de la République helvétique édictée en 1798 prévoyait une réorganisation totale non seulement de l'Etat, mais aussi de l'Eglise. Elle proclamait une entière liberté de conscience et de culte. Les Eglises perdaient leurs privilèges aussi bien que leurs bases matérielles. La surveillance des autorités s'exerçait désormais sans référence au christianisme. Les religieux se virent exclus de la vie politique, les couvents furent expropriés et il leur fut interdit d'accepter des novices. En dépit de la privatisation de toutes les communautés religieuses, le ministre de la Culture Philipp Albert Stapfer tenta, dans l'esprit des Lumières, de faire de leurs membres des maîtres payés pour enseigner une religion morale au service de l'Etat, mais la crise politique et financière de ce dernier voua son projet à l'échec.

L'acte de Médiation de 1803 rendit aux cantons leurs compétences en matière ecclésiastique. Dans chacun, selon sa configuration, furent établies une ou deux religions d'Etat (protestante ou catholique ou les deux). Les biens des couvents furent restitués. Le Pacte fédéral de 1815 laissa ces dispositions inchangées pour l'essentiel. De nombreux de cantons (plus de la moitié) comprenaient désormais des minorités confessionnelles, mais en général ils ne les reconnurent que dans les territoires où elles étaient traditionnellement implantées. Rares furent ceux qui concédèrent la liberté des cultes en tous lieux.

L'émancipation des couches cultivées, qui avait commencé sous l'influence des Lumières, relâcha au XIXe s. l'attachement d'une partie croissante de la population aux représentations religieuses traditionnelles. Cette évolution des consciences s'accéléra en raison du mélange confessionnel qui résulta, dans la plupart des cantons, des nouvelles frontières fixées en 1803 et 1815 et d'une liberté d'établissement élargie dans le cadre de la modernisation. La Régénération permit aux libéraux d'instaurer dans certains cantons la liberté personnelle de croyance. D'autres forces se manifestèrent en sens contraire: du côté protestant, les mouvements du Réveil, proches du romantisme, et les tendances traditionalistes contribuèrent à la formation d'Eglises libres qui se séparèrent de l'Etat (Vaud, Genève). Du côté catholique, les éléments conservateurs insistèrent sur la soumission à l'autorité du Saint-Siège qui, surtout avec l'aide des jésuites, luttait contre les tendances progressistes de l'époque. Provoqués, les libéraux dénoncèrent cet ultramontanisme comme un frein à l'instauration d'un Etat libéral-démocratique suisse. Le conflit s'envenima dans l'affaire des couvents d'Argovie et du rappel des jésuites à Lucerne. Il aboutit à la guerre du Sonderbund; la victoire des cantons libéraux et radicaux permit la création d'un Etat fédéral.

La Constitution fédérale de 1848 maintint néanmoins les compétences cantonales en matière religieuse. Elle se contenta de garantir la liberté de culte des deux principales confessions dans toute la Suisse, d'interdire l'ordre des jésuites et d'exclure les gens d'Eglise des Conseils national et fédéral. Dans le contexte du Kulturkampf, la Constitution de 1874 élargit les compétences de la Confédération en matière religieuse. D'un côté, elle garantit la liberté générale de religion et le droit de se marier (laïcisation de l'état civil), de l'autre, elle aggrava les articles d'exception dirigés essentiellement contre l'Eglise catholique. Les cantons réglèrent l'organisation épiscopale dans des concordats passés avec le Saint-Siège.

Sur le plan cantonal, le droit régissant les relations entre l'Eglise et l'Etat connut des évolutions très variées. Dans les cantons protestants, dirigés de plus en plus, depuis la Régénération, par des libéraux, puis des radicaux, l'Etat tendit à se distancier de l'Eglise, par souci de respecter la liberté religieuse, mais aussi dans l'idée d'adapter les Eglises aux structures de l'Etat libéral. Cela se traduisit par une autonomisation des Paroisses (comparables à la commune politique) et par une démocratisation de l'organisation ecclésiale (sur le modèle de l'Etat). Les Eglises d'Etat, dirigées autrefois par une autorité politique confessionnellement responsable, devinrent ainsi des Eglises nationales conformes à l'ordre libéral-démocratique, auxquelles l'Etat accordait une certaine autonomie. En terre catholique, les gouvernements radicaux tentèrent vainement d'imposer une restructuration lors du Kulturkampf: seule une petite minorité se rallia à l'Eglise catholique-chrétienne. Les catholiques romains réussirent toutefois à instaurer, avec l'approbation du Saint-Siège, des structures juridiques inspirées des Eglises cantonales protestantes, tout en préservant l'ordre canonique.

Dans la seconde moitié du XXe s. et surtout après le deuxième concile du Vatican, l'opposition envers l'Eglise catholique romaine s'affaiblit aussi bien dans les milieux politiques que chez les protestants. Cela conduisit à la suppression des articles d'exception entre 1973 et 2001 et à une collaboration plus intensive entre les deux grandes confessions, aussi dans leurs relations avec l'Etat (OEcuménisme). Les Eglises possédaient déjà sur le plan cantonal un droit de participation dans les décisions qui les concernent; désormais, les organes nationaux des grandes Eglises intervinrent dans la procédure législative fédérale pour défendre l'éthique sociale. L'engagement politique plus prononcé des Eglises a été critiqué par des cercles bourgeois de droite et des voix ont demandé une réglementation en ce domaine, mais des initiatives populaires pour une séparation de l'Eglise et de l'Etat ont été rejetées, tant dans la Confédération (1980) que dans le canton de Zurich (1977 et 1995).

La diversité des vingt-six systèmes juridiques cantonaux régissant les relations entre l'Eglise et l'Etat rend une classification difficile. De façon générale, on note souvent des rapports plus étroits dans les cantons de tradition protestante, alors que les cantons de tradition catholique respectent davantage la liberté d'organisation des Eglises. Dans la plupart des cantons, les deux grandes Eglises forment des établissements de droit public plus ou moins autonomes (de niveau paroissial ou cantonal), dont le financement repose sur un impôt ecclésiastique perçu par l'Etat et parfois sur des contributions de celui-ci. Le canton le plus proche de l'ancien système est celui de Vaud, où l'Eglise protestante majoritaire est intégrée sans autonomie juridique à l'Etat et presque entièrement financée par lui. A Berne et à Zurich, les Eglises protestantes, catholiques romaines et catholiques-chrétiennes sont certes des personnes morales, mais leur organisation est en grande partie décrétée par l'Etat, qui participe pour une grande part à leur financement. La situation est tout autre dans les cantons traditionnellement catholiques, qui tiennent compte de l'organisation canonique de l'Eglise. C'est cependant à Genève et à Neuchâtel que les Eglises, considérées comme des organisations de droit privé, sont le plus complètement détachées de l'Etat, ce qui n'exclut d'ailleurs pas certaines aides publiques. Bâle-Ville connaît un système appelé "séparation boiteuse" (hinkende Trennung).

Auteur(e): Peter Gilg / WW

Références bibliographiques

Bibliographie
– E. His, Geschichte des neuern Schweizerischen Staatsrechts, 3 vol., 1920-1938
– R. Pfister, , Kirchengeschichte der Schweiz, 3 vol., 1964-1984
– L. Carlen, éd., Séparation de l'Eglise et de l'Etat, 1994
– A. Loretan, éd., Kirche - Staat im Umbruch, 1995
– L. Vischer et al., éd., Hist. du christianisme en Suisse, 1995 (all. 1994, 21998)
– F. Hafner, «Trennung von Kirche und Staat», in Basler juristische Mitteilungen, 1996, 225-256
– D. Kraus, Schweizerisches Staatskirchenrecht, 21998 (avec bibliogr.)
– R. Pahud de Mortanges, éd., Le droit des religions dans la nouvelle Constitution fédérale, 2001