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Instruction publique

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On entend par instruction publique d'une part les structures institutionnelles dans lesquelles peut être inscrit l'enseignement scolaire, d'autre part la transmission organisée de connaissances dans le cadre de celles-ci (Instituteurs). Dès le Moyen Age, la tâche incomba surtout à l'Eglise, jusqu'à ce que l'Etat prenne le relais au XIXe s. en imposant l'école obligatoire. Actuellement, la formation est un enjeu politique de première importance; elle représentait en 2007, avec environ 27 milliards de francs, 18,5% des dépenses totales des collectivités publiques en Suisse.

1 - Moyen Age et Temps modernes

1.1 - Moyen Age

Il n'y a aucune continuité entre les écoles de l'Antiquité tardive et celles du Moyen Age, issues principalement d'institutions ecclésiastiques (Ecoles des instituts religieux) et destinées à la formation du clergé. Il s'agissait d'écoles monastiques, auxquelles s'ajoutèrent ensuite des établissements dépendant de cathédrales ou de collégiales (à Bâle, Zurich, Berne, Lucerne, Lausanne, Soleure, mais aussi dans de petites villes comme Rheinfelden, Zofingue, Zurzach et Beromünster), voire de paroissiales (par exemple à Bâle).

Il n'existe aucun document sur l'enseignement qui aurait pu être dispensé dans les premiers monastères (Saint-Maurice, Romainmôtier). Dès l'époque carolingienne, la formation dépend presque essentiellement des écoles conventuelles, fréquentées surtout par de futurs moines; toutefois, il est prouvé que Saint-Gall et Reichenau possédaient des "écoles externes", plus ouvertes. On apprenait d'abord la lecture et l'écriture, puis la grammaire et la logique. On s'initiait au latin à l'aide de textes bibliques comme les Psaumes, laissant de côté, sauf exception, les auteurs classiques. Le programme fondé sur les sept arts libéraux ne s'imposa peu à peu qu'à partir du XIIe s. Celui-ci donnait accès aux études supérieures (philosophie, théologie, médecine, droit).

L'essor des villes au XIIIe s. amena la fondation de collèges et d'écoles latines municipales (Ecole secondaire supérieure), comme à Fribourg en 1181, à Berne en 1240 ou à Schaffhouse en 1253, afin de répondre aux besoins accrus de juristes, notaires et médecins. Après l'école latine, les jeunes citadins issus des milieux dirigeants travaillaient souvent quelque temps dans une chancellerie, avant de se lancer dans la politique et la diplomatie. Nombreux étaient les fils de patriciens bernois qui acquéraient une formation chevaleresque en servant comme pages dans une cour étrangère ou une maison noble. Les fils de marchands se perfectionnaient en travaillant à l'étranger. Les autorités municipales approuvaient aussi l'ouverture d'écoles élémentaires (sans latin) préfigurant l'école publique (Ecole primaire); on y apprenait les bases de la lecture, de l'écriture et du calcul.

Pour les études universitaires (dès le XIIIe s.), il fallait se rendre à l'étranger (Université). Les destinations privilégiées étaient Bologne, Sienne, Pavie, Paris, Prague, Erfurt, Cologne, Leipzig et Heidelberg. Les Confédérés prêts à assumer les frais du séjour n'étaient pas nombreux; ils appartenaient en majorité au clergé. Souvent ils se contentaient de fréquenter la faculté de philosophie (considérée comme propédeutique) pendant un semestre ou deux. Quelques-uns seulement achevaient leurs études supérieures (théologie, droit, médecine). Fondée en 1460, l'université de Bâle fut la première et longtemps la seule de Suisse.

Auteur(e): Hans Stadler / PM

1.2 - Temps modernes

Divers courants intellectuels marquèrent profondément l'instruction publique des Temps modernes. Dès le début du XVIe s., l'influence de l'humanisme se fit sentir dans les écoles ecclésiastiques et les écoles latines municipales, à travers les cours de ses représentants, comme Heinrich Wölfli à Berne ou Pierre Falck à Fribourg. Erasme et ses amis eurent un grand rayonnement à Bâle. Pierre de la Ramée (1515-1572) vivifia l'enseignement supérieur à Berne et en Suisse occidentale. La Réforme et la Réforme catholique entraînèrent un renouveau des écoles et leur ouverture à des couches de la population qui n'y avaient pas encore accès. On mit l'accent sur l'éducation religieuse du peuple, chaque confession veillant à maintenir la pureté de sa foi; en enseignant la lecture au plus grand nombre dans les écoles élémentaires (Alphabétisation), on permettait une meilleure connaissance de la Bible et du catéchisme, lus ou appris par cœur. Le biblicisme protestant encouragea l'étude des langues anciennes et l'introduction de l'hébreu comme discipline scolaire.

Les écoles élémentaires se développèrent après la Réforme dans tout le pays. Genève imposa l'école obligatoire en 1536 déjà, sous l'influence de Calvin. Berne soutint dès la même année les communes vaudoises contraintes de fonder des écoles; à l'échelle cantonale, toutes les communes durent introduire un enseignement scolaire en 1615. Zurich prit une mesure semblable en 1637. Les paroisses firent alors œuvre de pionnier. En territoire catholique, une évolution analogue résulta du concile de Trente (achevé en 1563) et des statuts synodaux de Constance (1567 et 1609). La Suisse italienne bénéficia des efforts de Charles Borromée. Cependant, les autorités se méfiaient toujours de l'école primaire, car elles craignaient que l'instruction du peuple n'aboutisse à une remise en cause de leur pouvoir. Au XVIIIe s., les écoles communales devinrent plus nombreuses, mais des lacunes subsistaient.

De manière générale, les écoles élémentaires étaient mieux loties et de création plus ancienne dans les villes et bourgades qu'à la campagne. A cet égard, les communes les plus défavorisées se situaient dans les zones d'habitat dispersé. La qualité de l'enseignement variait fortement. Le taux d'alphabétisation différait selon la région, le rang social, le sexe. Faute de sources, ses progrès sont le plus souvent difficilement quantifiables. Ils furent plus rapides dans les régions protestantes que catholiques (dans le dernier quart du XVIIIe s., presque tous les Genevois savaient lire, contre trois quarts des Zurichois et des Zougois et à peine un tiers des Tessinois), mais le fossé tendit à se combler avant la fin du XVIIIe s., sous l'influence des Lumières.

Parmi les gens qui savaient lire, tous n'étaient pas capables d'écrire. En effet, à l'école élémentaire, on apprenait à lire (textes imprimés et manuscrits), mais une partie seulement des élèves s'initiait à l'écriture et une minorité plus restreinte encore au calcul. Le programme comprenait parfois des leçons de chant (psaumes et cantiques), voire de musique instrumentale pour ceux qui le souhaitaient (en vue d'une pratique durant le culte). Dans les écoles catholiques, le manuel principal était le catéchisme de Pierre Canisius. Les protestants utilisaient le catéchisme de Heidelberg, remplacé en Suisse romande par celui de Jean-Frédéric Ostervald au cours du XVIIIe s.; à cela s'ajoutaient la Bible et le psautier. Le petit matériel, tel qu'alphabets et modèles d'écriture, était fourni par les parents ou produit par le maître. L'enseignement prenait surtout la forme du cours individuel dispensé par le maître et de l'instruction mutuelle entre écoliers. Chaque enfant s'exerçait pour son compte, l'enseignant passait dans les rangs pour contrôler. L'apprentissage de la lecture passait par la méthode de l'épellation (lettre par lettre), puis venait la mémorisation du catéchisme.

La Réforme eut aussi des conséquences positives pour les écoles latines, qui préparaient leurs élèves à entrer dans une école supérieure de théologie, une université ou la carrière publique. Le règlement des écoles latines de Zurich (1532) servit de modèle pour les gymnases et collèges des villes et cantons protestants (Berne, Bâle, Lausanne, Genève). L'ordonnance bernoise de 1548 s'appliquait aussi aux villes municipales comme Berthoud, Thoune ou Aarau. Pour des raisons politiques, Berne soutint les écoles latines du Pays de Vaud au même titre que les écoles élémentaires.

La Réforme catholique fit naître en Suisse un réseau de collèges tenus par les jésuites, principal ordre enseignant pour les degrés moyen et supérieur. Ces établissements étaient régis par la ratio studiorum de 1599, qui mêlait formation humaniste et scolastique, tout en mettant l'accent sur la rhétorique dans une visée apologétique. Le premier, fondé à Lucerne en 1577, eut un rôle de référence pour les catholiques de Suisse centrale, du Tessin, des Grisons, voire au-delà. Le collège de Fribourg (1582) assumait une position analogue dans la partie occidentale de la Suisse catholique. Les jésuites ouvrirent d'autres collèges à Porrentruy (1591), Soleure (1646), Brigue (1662) et Sion (1734). Les écoles conventuelles (Einsiedeln et Disentis par exemple) occupaient un rang inférieur, tant en fréquentation qu'en réputation. L'ordre des ursulines se distinguait dans l'éducation des filles (écoles à Porrentruy, Fribourg, Lucerne, Brigue, Delémont, Mendrisio et Bellinzone).

Sous l'influence de l'humanisme et de la Réforme, les écoles supérieures se tournèrent vers les valeurs de l'Antiquité (en art, littérature et philosophie) et prônèrent la fréquentation directe des textes, débarrassés de leurs interprétations scolastiques. Pour cette raison, elles enseignaient non seulement le latin, en prenant pour modèle la langue classique de Cicéron au lieu de l'idiome "vulgaire" de l'Eglise médiévale, mais aussi le grec et l'hébreu. Dès le début du XVIIe s., le confessionnalisme fit régner une certaine étroitesse d'esprit sur les écoles supérieures d'inspiration humaniste.

Jusqu'au XIXe s., il n'y eut qu'une seule université dans la Confédération, celle de Bâle. Zurich, Berne, Lausanne et Genève s'étaient dotées, à l'initiative des réformateurs, d'établissements supérieurs destinés à la formation des pasteurs, mais qui, grâce à leur corps enseignant, devinrent de véritables académies offrant un programme diversifié. Leurs élèves complétaient souvent leurs études par un séjour dans une université étrangère (Göttingen, Leyde notamment). Après la Réforme, les catholiques n'eurent plus accès à Bâle; ils durent attendre jusqu'en 1889 l'ouverture en Suisse d'une université rattachée à leur confession (Fribourg). On ne parvint pas non plus à créer un grand séminaire. Le Collegium helveticum fondé à Milan en 1579 en tint lieu dans une certaine mesure. Le diocèse de Bâle finit par se doter d'un séminaire à Porrentruy (1716), celui de Constance à Meersburg (1735), mais les catholiques suisses préféraient les facultés de théologie des collèges jésuites de Fribourg, Lucerne et Feldkirch. Nombre d'entre eux, clercs ou laïcs, fréquentaient des universités étrangères (surtout Strasbourg, Molsheim en Alsace, Fribourg-en-Brisgau, Dillingen an der Donau et Vienne).

Dans la seconde moitié du XVIIIe s., l'instruction publique fut confrontée aux idées réformatrices nées des réflexions de Rousseau et de Pestalozzi (Pédagogie), du piétisme (Jean-Baptiste de La Salle) et de la philosophie des Lumières. Selon ces nouvelles théories, l'école devait encourager une religiosité sincère, former de bons citoyens, adapter ses méthodes aux capacités des enfants et enseigner des connaissances utiles. Des réformes furent entreprises à tous les niveaux. Les écoles élémentaires mirent l'accent sur l'écriture et le calcul, tout en offrant un enseignement plus pratique. Des abbayes progressistes comme Saint-Urbain et Bellelay construisirent des écoles modèles; elles se vouèrent à la formation des maîtres et à la diffusion de moyens d'enseignement. Le cours individuel et la mémorisation automatique firent place à de nouvelles méthodes (classes, enseignement magistral). Les gymnases des villes protestantes renouvelèrent leur plan d'études en donnant moins de poids aux humanités et davantage à la langue maternelle et à l'histoire. Quelques villes, comme Zurich et Aarau, fondèrent des écoles réales. Les idées des Lumières firent leur entrée même dans les écoles secondaires des cantons catholiques; la suppression de l'ordre des jésuites en 1773 favorisa cette évolution. Les académies des villes protestantes s'enrichirent de nouvelles facultés. Les facultés de théologie catholique inscrivirent à leur programme la théologie pastorale et l'histoire de l'Eglise. Mais tous ces efforts ne doivent pas masquer le fait qu'à la fin de l'Ancien Régime, l'instruction publique avait besoin de réformes et manquait de moyens, comme le révéla l'enquête scolaire conduite en 1798 par le ministre helvétique Philipp Albert Stapfer.

Auteur(e): Hans Stadler / PM

2 - XIXe et XXe siècles

2.1 - Evolution générale

Sous le régime éphémère et centraliste de la République helvétique (1798-1803), l'instruction publique bénéficia de l'attention du ministre Stapfer, qui s'efforça d'améliorer les écoles et la formation des instituteurs par des mesures prises au niveau national (loi sur l'école primaire, création de conseils d'éducation et d'inspecteurs scolaires). Sous la Médiation et la Restauration (1803-1830), les cantons retrouvèrent leur souveraineté en matière scolaire, et de ce fait les différences régionales s'accentuèrent. Néanmoins, une tendance inverse, unificatrice dans le domaine des pratiques pédagogiques, se dessina au début du XIXe s., à travers les cours de perfectionnement de un à trois mois pour maîtres en activité (introduits peu à peu dans plusieurs cantons, à Berne par Philipp Emanuel von Fellenberg, à Saint-Gall par Johann Rudolf Steinmüller) et à travers l'institutionnalisation des écoles normales privées ou cantonales pour la formation des futurs instituteurs. Les principales disciplines enseignées alors à l'école primaire étaient la religion, la lecture, l'écriture et le chant. De nombreux maîtres refusaient l'enseignement magistral (cours collectif, dit aussi, au début, enseignement individuel en groupe), mais plusieurs cantons (dont Fribourg, Lucerne et Soleure) l'imposèrent et il finit par se généraliser. Si les propositions de Pestalozzi ne passèrent guère dans la pratique quotidienne, la méthode de l'enseignement mutuel selon Andrew Bell et Joseph Lancaster éveilla un certain intérêt; elle paraissait adaptée aux grands groupes hétérogènes. Le père Girard, pédagogue réformateur, la prôna et de nombreux cantons la rendirent obligatoire, avant que la pédagogie de Johann Friedrich Herbart ne devienne la doctrine de référence.

La Régénération (1830-1848) fut pour l'instruction publique une période de réformes. S'inspirant du mot de Heinrich Zschokke, pour qui l'instruction du peuple équivalait à sa libération, les cantons régénérés se donnèrent pour but de scolariser tous les enfants. On renforça le réseau des écoles primaires et l'on étendit aux régions rurales celui des écoles secondaires (ou écoles de district, ou écoles réales, selon les cantons). On ouvrit des écoles spéciales pour aveugles et sourds-muets, mais aussi des écoles pour indigents et des bibliothèques pour tous afin de relever l'instruction du peuple. On accentua la pression sur les parents, fermement invités à envoyer leurs enfants à l'école au lieu de les employer comme main-d'œuvre (lutte contre l'absentéisme). On se rendit compte que la formation des maîtres était le moyen le plus efficace pour améliorer l'instruction publique, ce qui conduisit à la création de nouvelles écoles normales cantonales. La fondation des universités de Zurich (1833) et Berne (1834) date aussi de la Régénération.

La loi scolaire zurichoise de 1832, œuvre de Hans Georg Nägeli et Ignaz Thomas Scherr, servit de modèle unificateur en Suisse orientale. L'école primaire comprenait six années de leçons quotidiennes (huit années dès 1899), suivies de trois années d'école complémentaire ou, pour les plus doués, d'école secondaire. Un plan d'études fixait des objectifs pour chaque année et chaque niveau. L'usage des manuels officiels était obligatoire, notamment afin de consolider le système récemment introduit de l'enseignement magistral. La loi zurichoise préservait l'autonomie des établissements en soumettant leur gestion aux autorités communales élues. Elle déterminait en outre les critères de sélection des instituteurs et leur salaire.

La Suisse romande connut une évolution analogue. Le canton de Vaud promulgua en 1834 une nouvelle loi sur l'instruction publique; il créa en 1833 une école normale mixte à Lausanne. Celui de Genève se donna des lois scolaires en 1835 et 1848. La fondation des universités fut un peu plus tardive qu'en Suisse alémanique (Genève en 1873, Fribourg en 1889, Lausanne en 1890, Neuchâtel en 1909; sauf à Fribourg, elles succédèrent aux anciennes académies). Au Tessin, le développement de l'instruction publique fut rendu possible par la nouvelle loi de 1831 (mesure d'application en 1832) et par l'action de Stefano Franscini.

En dépit des différences entre cantons, on relevait un certain nombre de caractéristiques communes à la fin du XIXe s., au niveau de l'école obligatoire. Le régime républicain en vigueur en Suisse, la révision de la Constitution fédérale en 1874, les initiatives prises par des hommes politiques, l'action des sociétés d'instituteurs et les examens pédagogiques des recrues avaient contribué à la mise en place de ces similitudes, dont la plus importante était le caractère obligatoire, gratuit, "suffisant" et laïque de l'enseignement primaire. L'influence de l'Eglise avait été réduite, surtout pendant le Kulturkampf. Mais les communes jouissaient d'une marge de manœuvre qui se traduisait par de multiples disparités: dates des vacances, début et durée de l'école obligatoire, plans d'étude, conditions de promotion, formation des maîtres, moyens d'enseignement.

Ce n'était pas l'école, mais l'instruction que la Constitution fédérale de 1874 déclarait obligatoire. Elle admettait les écoles privées, voire l'enseignement à domicile; les cantons devaient édicter des lois et règlements définissant des exigences minimales et pouvaient décider d'autoriser, à côté des écoles publiques, des établissements privés. La Constitution précisait d'une part que l'école était "dans la compétence de l'Etat" (sa direction dépendait donc exclusivement des autorités cantonales et communales), d'autre part que l'école primaire était gratuite (dans les écoles publiques). La plupart des cantons étendirent la gratuité aux moyens d'enseignement et au matériel scolaire dès la fin du XIXe s. pour l'école élémentaire.

Au XXe s., les compétences en matière de formation restèrent partagées entre Confédération, cantons et communes; un département fédéral de l'éducation et de la formation ne vit jamais le jour. La souveraineté cantonale, la décentralisation, le principe de subsidiarité et la démocratie (semi-)directe restèrent les principales caractéristiques de l'instruction publique en Suisse. A la fin du XXe-début du XXIe s. toutefois, le besoin croissant de coordination intercantonale et internationale poussa à entreprendre de substantielles réformes afin de rapprocher les systèmes scolaires cantonaux. En 2006, le peuple et les cantons ont très largement approuvé les nouveaux articles constitutionnels sur la formation qui prévoient une collaboration et une coordination accrues entre les autorités fédérales et cantonales. Sans mettre en discussion les compétences respectives, le nouveau règlement veut favoriser une harmonisation des systèmes cantonaux.

Auteur(e): Hans-Ulrich Grunder / PM

2.2 - Le partage des compétences entre cantons et Confédération

Comme la Constitution fédérale attribue aux cantons la tâche de pourvoir à une "instruction primaire suffisante", seuls la formation professionnelle, certains aspects du degré tertiaire et la supervision des cours de gymnastique et de sport relèvent de la Confédération. Celle-ci ne parvint pas à créer l'université fédérale prévue par l'article 22 de la Constitution de 1848, mais elle fonda en 1855 une école polytechnique (Ecoles polytechniques fédérales). Elle gère l'Institut suisse de pédagogie pour la formation professionnelle (trois sections: Lausanne, Zollikofen et Lugano; fondé en 1972) et l'Ecole fédérale de sport de Macolin. La Confédération détermine en outre les conditions d'accès aux études de médecine et aux EPF et établit le règlement de reconnaissance des maturités. Elle soutient financièrement les universités cantonales et les écoles suisses à l'étranger par des contributions en faveur de la recherche et des bourses. Enfin, elle encourage la formation et l'intégration des jeunes handicapés.

Il n'existe pas d'instruction publique nationale, mais vingt-six systèmes cantonaux plus ou moins indépendants. Cette situation résulte de deux siècles d'histoire au cours desquels les tentatives de coordination ne manquèrent pas, mais aboutirent à des échecs complets (référendum de 1882 contre la création d'un secrétaire scolaire fédéral, dit "bailli scolaire") ou partiels (efforts de la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l'instruction publique ou CDIP en matière de durée de la scolarité obligatoire ou de fixation du début de l'année scolaire). Les tendances centralistes et unitaires s'opposent à la notion séculaire de souveraineté cantonale. Bien que la CDIP ait constitué dès 1897 une plate-forme vouée aux échanges d'information et à la coordination sur le plan national, les cantons poursuivirent chacun dans sa propre voie jusqu'à la Deuxième Guerre mondiale. C'est seulement au cours des années 1960 que la mobilité accrue rendit nécessaire une coordination plus poussée de la politique éducative.

Au début du XXIe s., il existe au sein de la CDIP quatre conférences régionales (Suisse romande et Tessin, Nord-Ouest, Suisse centrale, Suisse orientale), ce qui permet aux cantons de discuter dans un cadre restreint. Le concordat de 1970 sur la coordination scolaire, auquel tous les cantons, sauf le Tessin, avaient adhéré en 2001, favorisa certains rapprochements (harmonisation de l'âge d'entrée à l'école, de la durée de la scolarité obligatoire et du début de l'année scolaire, notamment), mais seule la pression extérieure de la fin du XXe s. (intégration européenne et globalisation) fit entrer sérieusement, et souvent même hâtivement, dans la voie de l'unification. En 2011, quinze cantons avaient adhéré à l'accord intercantonal sur l'harmonisation de la scolarité obligatoire (concordat HarmoS de 2007), tandis que sept l'avaient rejeté. Si l'évolution politique et juridique a été difficile, on constate en revanche une remarquable unité de vues entre cantons sur le plan de la pédagogie, de la didactique et des méthodes d'enseignement.

Auteur(e): Hans-Ulrich Grunder / PM

2.3 - L'instruction publique au début du XXIe s.

Tous les cantons disposent actuellement d'écoles enfantines et d'écoles spéciales, gérées par les communes ou par des organismes privés. L'école obligatoire comprend les degrés primaire et secondaire inférieur. Le secondaire supérieur englobe les établissements de niveau gymnasial postobligatoire et les écoles de formation professionnelle (cours pour apprentis, écoles d'arts et métiers, écoles de degré diplôme). Le degré tertiaire correspond aux universités (qui dépendent du canton où elles se trouvent) et aux deux écoles polytechniques fédérales. Le domaine de la formation professionnelle a subi de grands changements structurels à la fin du XXe s., avec l'introduction de la maturité professionnelle et la transformation des écoles techniques supérieures en hautes écoles spécialisées. Au même niveau que ces dernières, on trouve les hautes écoles pédagogiques, fréquentées par les futurs instituteurs et maîtres secondaires. Pour les premiers, elles ont succédé aux écoles normales, autrefois rattachées au secondaire supérieur. En Suisse, la scolarité obligatoire (primaire et secondaire inférieur) dure actuellement neuf ans. La plupart des cantons offrent une dixième année (orientation professionnelle, préparation professionnelle).

Auteur(e): Hans-Ulrich Grunder / PM

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