18/12/2002 | communication | PDF | imprimer

Asile

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Primitivement, le mot asile désigne un endroit déterminé où peut se réfugier une personne poursuivie. Qu'il s'agisse d'asile sacré ou d'immunité séculière, la protection était offerte dans un édifice (église, couvent, auberge, hôtel de ville, chancellerie, hôpital et autres lieux particuliers) ou sur une place publique, dans le but de soustraire les fugitifs à la vengeance privée et de les remettre à la juridiction ordinaire. Très répandu au Moyen Age, l'asile ecclésiastique aussi bien que séculier était garanti par les privilèges, franchises ou terriers. Les cantons protestants rejetèrent tous l'asile ecclésiastique, bien que Zwingli eût préconisé son maintien. Le renforcement du système judiciaire eut pour corollaire, à partir du XVIIIe s. surtout, la raréfaction, puis la suppression des lieux d'asile. A la Diète, entre 1770 et 1774 et en 1785 notamment, les cantons catholiques refusèrent d'entériner l'abolition de l'asile ecclésiastique sans l'accord de Rome, mais n'en cherchèrent pas moins à en restreindre l'application dans la pratique. Les derniers asiles ecclésiastiques ou séculiers furent abrogés sous la République helvétique. L'article 8 de l'acte de Médiation de 1803 interdit aux cantons d'offrir un refuge aux délinquants. Dans les années 1980, l'idée de l'asile ecclésiastique, bien qu'éliminée du Code de droit canon en 1983, resurgit dans le débat politique suscité par l'expulsion de requérants d'asile.

L'asile territorial s'inscrit dans les rapports entre Etats, il protège les personnes fuyant leur pays. Par des articles du Pacte fédéral de 1291, de la Charte des prêtres de 1370 et de l'alliance des sept cantons catholiques avec l'évêque de Bâle en 1655, entre autres, les cantons de l'ancienne Confédération interdirent l'asile, tantôt aux particuliers accueillant des délinquants, tantôt aux cantons eux-mêmes, qui s'engageaient à se livrer mutuellement les malfaiteurs. Furent également frappées par de telles interdictions les victimes de conflits confessionnels à la Réforme et celles de la guerre des Paysans de 1653. Des interdictions d'accueillir et des obligations d'extrader (contre indemnité, il est vrai) furent aussi conclues avec des puissances voisines, à commencer par Milan, la Savoie et la France. Il n'empêche que des victimes de persécutions religieuses ou politiques furent constamment accueillies sur le territoire de la Suisse actuelle. Ainsi trois juges anglais impliqués dans la condamnation à mort de Charles Ier purent se réfugier à Berne en 1662. L'extradition fut parfois expressément exclue: pour les ressortissants des cantons signataires de la capitulation de 1552 avec le duc de Milan, pour les déserteurs dans le recès des diètes de 1682, 1694 et 1734. Dans les cantons passés à la Réforme, les Réfugiés protestants trouvèrent un large accueil aux XVIe et XVIIe s. (huguenots après la Saint-Barthélemy de 1572 et après la Révocation de l'édit de Nantes en 1685 et Vaudois). La Diète fit savoir à la France en 1685 que le devoir d'extradition ne s'appliquait pas aux réfugiés confessionnels. Fuyant la Révolution de 1789, des milliers de royalistes et de prêtres bannis trouvèrent asile en Suisse, ce qui ne manqua pas de provoquer d'énergiques protestations de la France. Après l'invasion française de 1798, le Directoire de la République helvétique prit des mesures pour éloigner ces indésirables. L'alliance offensive du 19 août 1798 priva formellement la Suisse du droit d'asile.

Le Pacte fédéral de 1815 rendit aux cantons leur compétence en la matière. La répression qui frappa les courants libéraux après le congrès de Vienne et après les révolutions de 1830 incita les cantons ralliés aux idées nouvelles à accueillir des Réfugiés fuyant surtout la France, mais aussi le Piémont, les Etats allemands et la Pologne. Les grandes puissances réagirent par des menaces dans les années qui suivirent 1820 et au lendemain de l'expédition de Savoie (1834). Elles exigèrent que l'octroi de l'asile fût soumis à des restrictions et que les agitateurs leur fussent livrés. Intimidée par ces pressions, la Diète édicta un premier Conclusum des étrangers en 1823, puis un second en 1836, avec des mesures restrictives pouvant aller jusqu'à l'expulsion. A partir de 1833, une révision du traité d'extradition conclu avec la France en 1828 permit de ne plus livrer les auteurs de délits politiques, clause qui allait inspirer divers accords bilatéraux.

Grâce à la Constitution fédérale de 1848, les cantons eurent désormais le droit de se refuser mutuellement l'extradition d'inculpés politiques. Ils conservaient par ailleurs la compétence d'accorder ou de refuser l'asile aux requérants étrangers, alors que l'article 57 donnait au Conseil fédéral "le droit de renvoyer les étrangers qui compromettent la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse", disposition reprise dans l'article 70 de la Constitution de 1874. Les réfugiés italiens et allemands qui affluèrent en 1848-1849 se virent offrir une aide humanitaire, mais eurent à subir aussi des mesures d'internement (Internés) et des pressions pour qu'ils repartent. La Suisse accueillit des Polonais après l'insurrection de 1864-1865 et l'armée Bourbaki pendant la guerre franco-allemande de 1870-1871. Après 1874, le Conseil fédéral expulsa à plusieurs reprises, sous l'effet souvent de pressions extérieures, des révolutionnaires ou des anarchistes étrangers. Pendant le premier conflit mondial en revanche, la Suisse offrit l'asile à de nombreux déserteurs, réfractaires ou prisonniers de guerre évadés, ainsi qu'à des révolutionnaires russes, tels Lénine et Trotski. A partir de 1922, nombre d'antifascistes italiens cherchèrent refuge en Suisse. Avec le nouvel article constitutionnel 69ter, adopté en 1925, l'asile politique devint l'affaire de la Confédération.

Entre 1933 et 1945, des milliers de juifs et de réfugiés politiques cherchèrent protection en Suisse. Dans une circulaire du 13 août 1942, la Division de la police fédérale décréta que "ceux qui n'ont pris la fuite qu'en raison de leur race, les juifs par exemple, ne doivent pas être considérés comme des réfugiés politiques". Entre 1940 et mai 1945, 24 000 personnes au moins risquant souvent la mort furent refoulées ou expulsées. Sous la pression de l'opinion publique, la politique d'asile tendit à s'assouplir vers la fin de la Deuxième Guerre mondiale. Au gré des grands mouvements d'exode - débâcle de la France en 1940, capitulation de l'Italie en 1943, ouverture d'un second front en France en 1944, écroulement du IIIe Reich en 1945 -, environ 300 000 Etrangers trouvèrent asile, du moins temporairement, en Suisse.

Durant les années 1950, on s'efforça d'assumer l'attitude restrictive adoptée durant la guerre (Rapport Ludwig, 1957). En 1955, la Suisse ratifia la convention relative au statut des réfugiés de 1951 et renonça à la règle professée depuis des siècles voulant que l'asile ne peut être que transitoire. Dès lors, les campagnes d'accueil se succédèrent: Hongrois en 1956, Tibétains en 1963, Tchécoslovaques en 1968-1969, Indiens de l'Ouganda en 1972, réfugiés du Sud-Est asiatique de 1979 à 1982, Polonais en 1982. Dans les années 1960 et 1970, jusqu'à 1000 personnes, originaires principalement d'Europe de l'Est et d'Amérique latine, obtinrent chaque année individuellement l'asile. En 1979, la loi sur l'asile vint remplacer les dispositions sommaires de l'article 49 de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers. Le nombre annuel de requêtes augmenta fortement dès le milieu des années 1980 - plus de 10 000 en 1987, plus de 40 000 en 1991 - pour redescendre ensuite à 20 000. Dans le même temps, le taux d'admission passait de plus de 80% dans les années 1970 à 5-15% au milieu de la décennie 1990. Cette évolution a pour double cause un durcissement de la pratique et une forte augmentation du nombre des personnes qui fuient des zones de conflit ou de tension, mais qui ne peuvent prétendre juridiquement à l'asile ("réfugiés de la violence"). De nombreux requérants déboutés furent cependant autorisés à rester en Suisse, leur rapatriement étant impossible ou inexigible, quand ce n'était pour des raisons purement humanitaires. L'inflation de requêtes provoqua des modifications législatives (1983, 1986, 1990) qui visaient essentiellement à simplifier la procédure. En 1990 fut créée la Commission suisse de recours en matière d'asile, offrant pour la première fois la possibilité de soumettre les décisions administratives au contrôle d'une autorité judiciaire indépendante. En 1994, cependant, une majorité de citoyens approuvait le recours à la contrainte pour l'expulsion des requérants déboutés. A partir de 1991, les hostilités dans l'ex-Yougoslavie incitèrent le Conseil fédéral à admettre collectivement, à titre provisoire, les personnes menacées. En 1996, une commission indépendante d'experts fut chargée d'étudier l'histoire de la Suisse avant, pendant et immédiatement après la Deuxième Guerre mondiale; elle publia en 1999 un rapport sur la politique d'asile. Une loi sur l'asile entièrement révisée, qui prévoit notamment l'octroi de la protection provisoire aux réfugiés de la violence, est entrée en vigueur en 1999.


Bibliographie
– R.-G. Bindschedler, Kirchliches Asylrecht (Immunitas ecclesiarum localis) und Freistätten in der Schweiz, 1906
– R. Bauer Dinsbergs, The Right of Asylum in Switzerland during the 19th Century, 1949
– C. Ludwig, Die Flüchtlingspolitik der Schweiz seit 1933 bis zur Gegenwart, 1957 (réimpr. 1966)
– Bonjour, Neutralität
– J. Frei, Die schweizerische Flüchtlingspolitik nach den Revolutionen von 1848 und 1849, 1977
– W. Haug, «Asylpolitik im historischen Rückblick», in Asylpolitik gegen Flüchtlinge, éd. H. Däpp, R. Karlen, 1984, 127-176
– G.-A. Chevallaz, «La tradition d'asile et d'accueil», in Le temps des réfugiés, éd. U. Gfeller, 1987, 41-75
– M. Vuilleumier, Immigrés et réfugiés en Suisse, 1987
– W. Kälin, Grundriss des Asylverfahrens, 1990
– A.A. Häsler, La barque est pleine, 1992 (all. 1967)
– C. Goehrke, W.G. Zimmermann, éd., Zuflucht Schweiz, 1994
– J. Theler, Asyl in der Schweiz, 1995
ES, 25, 1999
Publ. CIE, 17.

Auteur(e): Walter Kälin / WW