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Régies fédérales

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Une régie est un établissement public, géré par l'Etat, rattaché à l'administration, dont cependant il ne constitue pas un rouage essentiel, et chargé de certains travaux et services souvent liés à un monopole (Finances publiques). On traitera ici uniquement des régies de la Confédération (Administration fédérale).

Les régies ne constituent pas une catégorie juridique définie; elles peuvent être des établissements de droit public dépendants ou indépendants, avec ou sans personnalité juridique. On distingue par exemple entre "régies directes" (gérées directement par l'Etat) et "régies autonomes" (qui ont leur propre organisation et travaillent pour leur propre compte). On ne peut donc définir de manière univoque le statut juridique et comptable des régies. Dans la pratique, on a appelé ainsi des entités tenant à la fois, dans des proportions diverses, de la division administrative et de l'entreprise publique; la Régie fédérale des alcools, les fabriques fédérales d'armes et les ateliers militaires en offrent des exemples typiques.

Dans son rapport de gestion de 1888, le Conseil fédéral considérait que le système de la régie se justifiait dans les domaines soumis à un monopole excluant le recours à l'économie privée, et où, par conséquent, la Confédération n'était pas un concurrent. A ses débuts, l'Etat fédéral institua des régies relevant surtout des Finances et des péages, du Département militaire, de l'Industrie et de l'agriculture, des Postes et des chemins de fer. Le fait que la Monnaie fédérale, les postes et l'administration des poudres aient été considérées comme des régies montre que celles-ci étaient proches des régales (Droits régaliens). Etaient régies fédérales en 1919: l'administration des poudres, les poudreries de Wimmis et Worblaufen, la régie des chevaux et le dépôt de chevaux de l'artillerie à Thoune, les fabriques de munitions de Thoune et d'Altdorf (UR), les ateliers de construction et la centrale électrique de Thoune, ainsi que la fabrique d'armes de Berne pour le Département militaire; la Monnaie fédérale pour le Département des finances et des douanes; les établissements d'essais agricoles de Liebefeld (comm. Berne), Wädenswil et Lausanne, ainsi que le dépôt d'étalons et de poulains d'Avenches pour le Département de l'économie; les Postes, téléphones et télégraphes (PTT) et les Chemins de fer fédéraux (CFF) pour le Département des postes et des chemins de fer, ainsi que la Régie fédérale des alcools. On tenait parfois pour des régies l'administration des blés ou l'Ecole polytechnique fédérale de Zurich et ses dépendances. Entre les années 1940 et 1970, les rapports de gestion du Conseil fédéral comportent toujours, dans le chapitre consacré au personnel, une rubrique "régies", qui recouvrait la Régie des alcools, les fabriques d'armes et les ateliers militaires. Ces établissements employaient 7649 personnes en 1940, 8598 en 1944 et encore plus de 5000 dans les années 1970.

L'importance des régies pour les finances publiques et l'économie est difficile à évaluer, car leurs comptes sont tantôt mêlés à ceux de l'Etat, tantôt séparés. Dès les années 1880, les postes et télégraphes ainsi que le monopole des poudres et de l'alcool apportèrent à la Confédération de notables revenus, tandis que les régies agricoles (dépôt d'étalons, stations d'essais viticoles et pour les cultures maraîchères et fruitières) ont toujours dû être subventionnées. Quant aux régies militaires, elles travaillaient principalement pour le Département militaire et coûtaient donc à la Confédération (qui consacrait à l'armée plus de la moitié de ses dépenses). Après l'introduction des impôts fédéraux modernes dans les années 1940, la part des régies au budget national diminua. L'étatisation des chemins de fer au début du XXe s. contribua à faire des régies des poids lourds des finances fédérales; la Confédération dut emprunter plus d'un milliard de francs pour indemniser les compagnies privées, puis elle dut rémunérer les employés. En 1913, le personnel des régies (PTT compris, mais sans les CFF ni la Régie des alcools) absorbait trois quarts des salaires versés par la Confédération. En 1921, les régies (CFF compris) employaient 60% du personnel fédéral et au début des années 1990, les CFF et les PTT en occupaient plus de 70%. La croissance des coûts du trafic ferroviaire alimenta, surtout dans les années 1990, les débats sur l'augmentation de la quote-part de l'Etat, alors que l'énorme importance économique des prestations fournies par l'Etat dans le domaine des infrastructures n'était guère prise en compte, car difficile à mesurer.

Dans les années 1980, on se mit à exiger libéralisation et dérégulation; la doctrine du New Public Management s'imposa. Certaines régies furent transformées en sociétés anonymes: par exemple une partie des PTT en 1998 sous le nom de Swisscom, les CFF en 1999, Ruag holding en 1999. Sauf dans le cas de Swisscom, cette privatisation est restée purement formelle, la Confédération détenant la totalité des actions. Des SA comme Ruag et Swisscom versent à l'Etat des dividendes assez profitables pour les finances fédérales. Les ex-régies considérées au début du XXIe s. comme des entreprises publiques relèvent en 2010, dans le modèle des "quatre cercles" de l'administration fédérale, du cercle extérieur, alors que les EPF et la Régie fédérale des alcools sont des établissements de droit public rattachés au troisième cercle. La Monnaie fédérale est agrégée depuis 1998 au deuxième cercle, celui des offices GMEB ("gestion par mandat de prestation et enveloppe budgétaire").


Sources imprimées
– «Rapport présenté à l'Assemblée fédérale par le Conseil fédéral sur sa gestion en 1887», in Feuille fédérale de la Confédération suisse, 1888, 2, 509
– «Bericht zum Anhang zur Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung (RVOV) vom 12.12.2008», in JAAC/Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération, 2009, no 6, 57-89
Bibliographie
– J. Steiger, Der Finanzhaushalt der Schweiz, 2, 1919
– R.E. Germann, «Regierung und Verwaltung», in Manuel système politique de la Suisse, 2, éd. U. Klöti, 1984, 45-76
– P. Halbeisen, R. Lechner, Öffentliche Finanzen in der Schweiz von 1850-1913, mém. lic. Zurich, 1990
– U. Häfelin et al., éd., Allgemeines Verwaltungsrecht, 52006
– U. Klöti et al., éd., Manuel de la politique suisse, 42006

Auteur(e): Gisela Hürlimann / PM