Administration

On entend par administration à la fois une fonction de gestion et d'organisation, en application de règles établies, et les organismes exerçant cette fonction. On distingue entre administration privée (celle des entreprises, coopératives, associations et sociétés surtout) et administration publique, celle de l'Etat ou d'autres collectivités publiques, qui constitue un élément substantiel du pouvoir exécutif.

1 - L'administration avant 1800

Indispensable à l'exercice du pouvoir et à la gestion de la propriété, l'administration est née de la nécessité de fixer, d'actualiser et de faire respecter les droits existants et revendiqués. Au Moyen Age, elle se développa d'abord dans les couvents, à la cour des rois, des nobles de haut rang et des évêques et connut trois types principaux: administrations seigneuriale, municipale et territoriale. La nécessité de dresser des documents entraîna la création de Chancelleries, noyaux de l'administration, dont elles garantissaient la continuité, les actes conservés dans leurs Archives servant de légitimation (Documents administratifs). L'administration pontificale (Curie romaine) et la chancellerie impériale servirent de modèle dans toute l'Europe.

1.1 - Administration seigneuriale

L'étude des administrations seigneuriales sur le territoire de la Suisse actuelle a pour source principale les archives conventuelles et épiscopales. Reconnaissances, terriers, rôles et Droits des tenanciers attestent la pratique administrative des couvents. Les moines assumaient eux-mêmes des charges administratives (Cellérier, administrateur des grains, receveur des cens), sous la responsabilité de l'abbé ou de son suppléant, le prieur, assisté du chancelier (secrétaire). Les possessions à l'extérieur étaient subordonnées à un administrateur ecclésiastique (prévôt) ou séculier (Amman, Mayor, Receveur). Les couvents de femmes administraient leurs biens eux-mêmes avec l'aide d'administrateurs séculiers ou sous la supervision d'un administrateur ecclésiastique ou séculier que le père-immédiat leur désignait.

Les nobles, souvent absents pour servir sous les armes ou escorter leur suzerain, confièrent leurs seigneuries à des administrateurs et instituèrent des baillis à la tête de territoires d'une certaine importance. Partages successoraux, ventes et mises en gage entravaient la continuité administrative; beaucoup de familles, même de haute noblesse, n'ayant pas de chancellerie, l'administration était souvent aléatoire. En revanche, la maison de Savoie entretenait avec soin une véritable administration territoriale, de même que les Habsbourg d'Autriche, dont les archives se trouvaient au château fort de Stein près de Baden jusqu'en 1415 (Habsburgisches Urbar).

Auteur(e): Martin Körner / AN

1.2 - Administration municipale

Dans les villes, une administration placée sous la supervision des Conseils municipaux se développa dès le XIIIe s., à côté de celle du seigneur du lieu (roi, famille noble, évêque, abbé) et de ses officiers (Bailli impérial, Avoyer, amman). Elle reprit progressivement les compétences du seigneur de la ville, par concession, inféodation, achat (notamment pour les marchés, la monnaie, les douanes et péages), par obtention de privilèges (franchises) ou par usurpation. Si Zurich établit son administration en 1336, le transfert de compétences dura jusqu'au XVe s. à Bâle, jusqu'à 1479 à Lucerne et jusqu'à 1534 à Genève, date à laquelle la ville s'affranchit du prince-évêque. Les bourgeoisies profitèrent des difficultés financières de leur seigneur pour mettre en place leur administration, ce qui n'alla pas toujours sans violences.

Les administrations municipales devaient s'acquitter de tâches multiples: organisation communale ("police"), justice, finances (impôts), surveillance des marchés et des métiers, police des constructions, sécurité intérieure et extérieure (affaires militaires), aussi les historiens distinguent-ils divers secteurs d'activité. Fonction très importante, le contrôle des poids et mesures, de la qualité des marchandises et de leur prix était confié à des officiers assermentés (Etalonneur). Les entreprises communales avaient leurs administrateurs (maisonneur, maître des grains). La plupart des titulaires de charges étaient employés par l'administration financière et économique (Trésorier, receveur des douanes, collecteur d'impôts).

Le travail administratif se répartissait entre membres des conseils, officiers publics professionnels et employés à temps partiel. Dans tous les secteurs de l'administration, les membres des conseils occupaient par privilège les postes de cadres et en percevaient les revenus (Vénalité des offices). Le Secrétaire de ville et les employés de la chancellerie étaient presque les seuls véritables fonctionnaires. L'administration occupait beaucoup de monde (plus d'une centaine de personnes à Lucerne en 1400, par exemple), mais la plupart des charges subalternes n'étaient qu'à temps partiel; elles représentaient un revenu accessoire pour des bourgeois pauvres. L'importance relative des secteurs de l'administration municipale ressort du volume des documents: s'il existe des montagnes d'actes et de registres relatifs aux finances et à l'économie, le nombre des documents ayant trait à l'activité politique (procès-verbaux de séances du conseil) et à l'ordre intérieur (procédures judiciaires, règlements de construction, mesures à prendre contre les incendies, etc.) demeure plus limité.

Auteur(e): Martin Körner / AN

1.3 - Administration territoriale

Les villes, surtout celles de Zurich, Berne, Lucerne, Fribourg, Soleure, Bâle et Schaffhouse, créèrent dès le XIVe-XVe s., sur le modèle décentralisé des grandes administrations seigneuriales, des administrations pour les territoires qu'elles avaient acquis ou conquis et plus tard pour les biens d'Eglise sécularisés dans les cantons réformés. L'unité était le Bailliage, avec à sa tête un Bailli ou un Châtelain, résidant soit au siège du bailliage soit en ville. Le bailli et le Secrétaire baillival étaient secondés par des officiers parfois originaires du bailliage (Lieutenant baillival, Huissier) détenant souvent de larges compétences (administration militaire des sautiers bernois, par exemple). L'administration territoriale mise en place par les villes et par les cantons campagnards s'appuyait sur une administration rurale autonome, assurée dans les Communes par des membres de l'élite locale.

A l'opposé, l'abbé de Saint-Gall et l'évêque de Bâle (Seigneuries ecclésiastiques) supprimèrent dès le XVIe s. -- à l'exemple des princes de l'Empire -- l'administration rurale autonome et confièrent l'administration de leurs Etats à des fonctionnaires professionnels (lieutenant, gouverneur, chancelier). Dans la principauté de Neuchâtel, les bourgeois de la ville exerçaient une grande influence dans le Conseil d'Etat institué par le prince. Tant dans les Etats-villes que dans les principautés, l'administration territoriale gérait les possessions de l'Etat ou du prince (domaines, châteaux, forêts), les entreprises publiques (mines, constructions, chambre des blés, régie des sels), l'administration des finances et des douanes, ainsi que la construction et l'entretien des voies de communication. Moins poussée que dans les principautés, une centralisation se fit néanmoins aussi sentir dans les Etats-villes, où toujours plus de domaines furent réglementés par voie d'ordonnance (mandat) directement depuis le chef-lieu.

Les territoires conquis -- sur la Savoie en Suisse romande, sur le comté de Côme et le chapitre de Milan au Tessin, sur les Habsbourg d'Autriche en Argovie et en Suisse orientale, entre autres -- relevaient tantôt d'un canton, tels le Pays de Vaud (Berne) et la Gruyère (Fribourg), tantôt de deux (bailliages de Berne et Fribourg) ou de plusieurs (Bailliages communs). Les administrations rurales autonomes demeurèrent partout en place. Dans les bailliages communs, les cantons campagnards favorisèrent un style administratif traditionaliste, moins professionnel qu'en ville.

Démunies de compétences législatives et exécutives, les institutions consultatives de la Confédération -- Diète fédérale, conférences régionales ou confessionnelles, reddition des comptes annuels -- ne constituaient nullement une autorité centrale. Par conséquent aucune administration ou chancellerie centrale ne fut créée. C'était le secrétaire baillival du bailliage commun de Baden et, après 1712, deux secrétaires mis à disposition par les camps catholique et protestant, qui établissaient le procès-verbal des séances de la Diète (Recès).

Auteur(e): Martin Körner / AN

1.4 - Réformes

Dès le début, l'administration fut soumise à des réformes et à des réorganisations, certaines très profondes comme à Lucerne lors de la mise en place de l'administration territoriale (1433-1434), d'autres partielles comme celle de l'administration des constructions à la suite de l'incendie de la ville de Berne (1405). Les administrations pouvaient se voir attribuer d'un seul coup de nouveaux domaines, comme cela fut le cas à la Réforme avec l'instruction publique et les cultes, pasteurs et professeurs devenant des Fonctionnaires. L'administration connut un énorme développement à partir de 1650, à Berne par exemple avec la création de nombreuses chambres administratives (1650-1720). Ce gonflement montre l'impact des thèses caméralistes, qui avaient aussi leurs adeptes en Suisse. Dans les monarchies, une formation juridique universitaire devint indispensable pour postuler aux charges supérieures. Les Etats-villes suisses posèrent aussi des exigences plus élevées aux titulaires de charges, mais ceux-ci avaient encore la possibilité d'obtenir leurs qualifications professionnelles par la pratique au cours de leur carrière.

Auteur(e): Martin Körner / AN

2 - L'administration aux XIXe et XXe siècles

2.1 - L'administration publique: croissance de l'appareil étatique

La croissance de l'appareil étatique au XXe s. est un aspect de la bureaucratisation et de la Modernisation: en Suisse, 7,4% de la population active travaillaient dans le secteur public en 1910, environ 15% en 2008. Le nombre de personnes employées par la Confédération, les Cantons et les Commune a doublé de 1950 à 1980, passant de 240 000 à 480 000 (Administration fédérale). La quote-part de l'Etat (part des dépenses publiques au produit intérieur brut, Assurances sociales et entreprises publiques incluses) a fortement augmenté jusque dans les années 1970 (26,4% en 1955, 42,1% en 1975). Puis elle a diminué, malgré quelques brèves phases de croissance; en 2010, elle était de 34,5%, ce qui est peu en comparaison internationale. Le nombre des normes du droit fédéral (nombre d'articles) s'est accru de 31% de 1947 à 1982 et celles résultant de traités internationaux de 194%. A la fin des années 2000, quelque 6 500 pages s'ajoutaient chaque année au Recueil officiel du droit fédéral, soit 2,5 fois autant qu'en 1987. Mais l'activité de l'Etat, mesurée aux effectifs, aux dépenses et à la production de normes, n'a que modérément augmenté en Suisse, en comparaison avec d'autres démocraties occidentales.

La Bureaucratie et les dépenses se sont accrues plus fortement dans les cantons et les communes qu'à la Confédération. Au début du XXe s., près de la moitié des employés des administrations publiques travaillait à la Confédération; au début du XXIe s., la proportion était nettement inférieure à 30%. En 2010, les effectifs de l'administration fédérale correspondaient à env. 33 000 emplois à temps plein. Ce chiffre ne comprend pas les employés et collaborateurs des Ecoles polytechniques fédérales, de la Poste, de Swisscom et des CFF. L'autonomisation des anciennes régies fédérales, au milieu des années 1990, a mis de côté, pour ainsi dire, quelque 100 000 postes. Les plus gros employeurs du secteur public sont les cantons, suivis des communes. Les dépenses publiques (Finances publiques) ont évolué de manière semblable, augmentant plus fortement depuis 1950 dans les cantons et les communes qu'à la Confédération. Cette situation incite à la prudence à l'égard de la thèse selon laquelle on assisterait à une centralisation progressive de l'Etat fédéral. Une fois déduits les effets de l'inflation et de l'essor démographique, on constate que la croissance des dépenses de la Confédération et des cantons s'est un peu ralentie depuis 2000.

La croissance de l'appareil étatique a aussi varié selon les divers secteurs d'activité de l'Etat. Entre 1950 et 2010, les dépenses de la Confédération, des cantons et des communes ont passé de presque 4 milliards de francs à près de 134 milliards (voire près de 190 milliards si l'on y inclut, comme il est usuel depuis 2008, les assurances sociales). L'augmentation fut particulièrement forte dans les domaines de la sécurité sociale, de la santé publique (dans la nouvelle statistique financière, les dépenses pour les hôpitaux ne sont plus attribuées à l'Etat, mais aux entreprises publiques) et de la formation. Elle resta inférieure à la moyenne dans le domaine de la défense nationale (qui absorbait encore près de 34% des dépenses de la Confédération en 1950, mais 7% en 2010). La sécurité sociale est le plus gros poste parmi les dépenses publiques: env. 40% du total selon les données les plus récentes, qui datent de 2010. La même année, la part de la formation était de 17%. Le gonflement des administrations publiques, qui va de pair avec une tendance à la spécialisation et à la professionnalisation, illustre la prépondérance qu'ont prise progressivement l'exécutif et l'administration sur le législatif. Cela a mené tendanciellement à un Etat exécutif. Les Lois fédérales sont presque toutes élaborées par l'administration. La loi sur l'organisation de l'administration de 1978 donnait mandat au Conseil fédéral de participer à l'élaboration des textes et de diriger la phase préliminaire de la procédure législative. Alors que 26% des projets de loi émanaient de l'administration entre 1971 et 1976, cette part atteignit 41% entre 1996 et 1999. En outre, le Parlement n'avait aucune influence sur la majorité des propositions du Conseil fédéral et de l'administration; durant la législature 1971-1975, il ne modifia que 40% des projets qui lui furent soumis (44% en 1991-1995), et le plus souvent de façon superficielle.

Les ressources du Parlement sont demeurées modestes et sa professionnalisation est restée à mi-chemin. Les services du Parlement ne furent créés qu'en 1972, après l'affaire des Mirages. A la fin des années 1990, le personnel administratif parlementaire comptait moins d'une centaine de personnes (contre 212 en 2012). Un projet prévoyant une meilleure rémunération des conseillers nationaux et leur accordant la possibilité d'engager des assistants personnels, si nécessaire, a été repoussé en votation populaire en 1992. Avec l'introduction, la même année, de commissions permanentes et avec la loi de 2002 sur les indemnités parlementaires, qui attribua aux parlementaires une somme forfaitaire destinée à couvrir leurs dépenses de personnel et de matériel (33 000 francs en 2012), on essaya d'encourager les compétences factuelles des parlementaires et de renforcer le Parlement envers le Conseil fédéral et l'administration. Cependant, la question reste ouverte de savoir dans quelle mesure le Parlement, sous sa forme actuelle (professionnalisation restreinte), est capable de s'imposer face au Conseil fédéral et aux intérêts organisés.

A l'échelon cantonal, la prépondérance de l'exécutif sur le législatif est encore plus marquée. Les administrations cantonales se consacrent pour une bonne part à l'application des normes fédérales. De ce fait, les parlements cantonaux n'ont qu'une étroite marge de manœuvre pour promulguer des ordonnances d'exécution. En outre, dans de nombreux domaines, la collaboration intercantonale contribue à donner plus de poids aux exécutifs et à l'administration.

Auteur(e): Raimund E. Germann, Andreas Ladner / PM

2.2 - L'administration par départements et le modèle des quatre cercles

Après la création de l'Etat fédéral, il fallut mettre sur pied une administration centrale à l'échelon de la Confédération, puis l'adapter aux besoins nouveaux. Les cantons en revanche pouvaient mettre à profit des structures existantes pour édifier leur administration centrale.

Pour caractériser les systèmes administratifs, le juriste Fritz Fleiner fit la distinction, en 1925, entre Etat bureaucratique et Etat populaire. Il définit la Confédération, qui emploie surtout des Fonctionnaires, comme un Etat bureaucratique de forme atténuée, les cantons incarnant l'Etat populaire, au sein duquel la plupart des charges administratives sont assurées à titre honorifique par des citoyens qui rentrent dans le rang à la fin de leur mandat. Cette thèse doit être revue. Au XIXe s. déjà et même auparavant, les grands cantons employaient des fonctionnaires qu'ils rémunéraient. Leurs Chancelleries, dirigées par le Secrétaire de ville ou le Landschreiber, constituaient le noyau à partir duquel se développa une administration cantonale. Cependant, les Départements hiérarchisés ne se formèrent que plus tard. Durant longtemps, le suivi de domaines tels que les affaires militaires, la police, les travaux publics ou l'assistance fut du ressort de commissions permanentes "de milice" (non professionnelles) qui bénéficiaient du soutien administratif d'un secrétaire de la chancellerie centrale. D'autres domaines étaient régis par des "fonctionnaires particuliers" qui relevaient initialement du Grand Conseil ou de la landsgemeinde, et non pas du gouvernement, ou qui œuvraient de concert avec une commission permanente. Au début du XXe s., Appenzell Rhodes-Extérieures comptait les fonctionnaires particuliers suivants: l'inspecteur des écoles, l'administrateur de la caisse de l'Etat, le forestier cantonal, l'ingénieur cantonal et le directeur de la Banque cantonale.

Des bureaucraties constituées de départements hiérarchisés dirigés chacun par un membre du gouvernement et regroupant en principe tous les services administratifs cantonaux furent mises en place dans les cantons de Saint-Gall, Thurgovie, Valais, Argovie, Tessin, Neuchâtel, Berne, Bâle-Campagne, Vaud, Genève, Zurich et Lucerne jusqu'en 1862, de Soleure, Fribourg, Schwytz, Uri, Zoug, Bâle-Ville, Glaris et Grisons entre 1863 et 1902, de Schaffhouse, Obwald et Nidwald, Appenzell Rhodes-Extérieures et Rhodes-Intérieures après 1902.

Au début du XIXe s., les gouvernements, appelés Petit Conseil ou Conseil secret, comptaient de treize à vingt-cinq membres dans la grande majorité des cantons. Au début des années 1990, on dénombrait dans les vingt-six cantons 166 conseillers d'Etat et 208 départements ou directions. Dans douze cantons, le nombre des départements était supérieur à celui des conseillers d'Etat. Les petits cantons surtout se distinguaient par un nombre de départements et de conseillers d'Etat (parfois à temps partiel) supérieur à la moyenne suisse. Depuis 2006, il n'existe plus que deux modèles, l'un et l'autre également représentés: ou bien sept départements, ou bien cinq. En 2008, on comptait 156 départements, soit autant que de conseillers d'Etat. Cependant, cette réduction ne résultait pas d'un amaigrissement de l'Etat, mais bien plutôt d'une réorganisation des administrations cantonales. On recensait plus de 1100 services.

Lors de la modernisation administrative des années 1990, on introduisit sur le plan fédéral le modèle dit des quatre cercles. Au premier cercle appartiennent les unités organisationnelles qui exercent surtout des tâches politiques de direction et de coordination (secrétariats généraux, offices transversaux), ainsi que tous les services de l'administration centrale qui ne sont pas soumis à la "Gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire" ou GMEB (Offices fédéraux). Le deuxième cercle réunit les offices relevant de la GMEB (une vingtaine en 2012, comme MeteoSuisse ou swisstopo), qui, conformément à l'idée d'une gestion visant à l'efficacité, s'organisent davantage en fonction des besoins de leurs clients et disposent d'une plus grande marge de manoeuvre. Le troisième cercle comprend des entreprises et des établissements appartenant à la Confédération, comme les EPF ou Swissmedic; ils ont leur propre base légale et sont soumis au droit public, mais non à la loi sur les finances de la Confédération. Le quatrième cercle inclut des entreprises d'économie mixte et des sociétés anonymes de droit spécial chargées d'accomplir des tâches de la Confédération (CFF, Poste, Swisscom). Cette nouvelle répartition a entraîné une diminution de la taille du secteur public au sens étroit, puisque les troisième et quatrième cercles ne sont plus inclus dans les comptes de l'Etat.

La modernisation des administrations cantonales se fit généralement avec circonspection, à petits pas; l'accroissement des tâches, l'innovation technique (introduction de l'informatique à partir de 1970, par exemple), les scandales ou les crises financières en furent le moteur. Ainsi le scandale financier bernois (1984-1988) entraîna une profonde restructuration de l'administration cantonale. La crise des finances publiques et les mutations affectant l'environnement économique et idéologique déclenchèrent au cours des années 1990, dans plusieurs cantons, des réformes de l'administration d'une ampleur inconnue jusque-là (suppression de la nomination pour une période de fonction, nouvelle gestion publique, réorganisation des départements, etc.). Au début du XXIe s., plus de la moitié des cantons avaient introduit divers éléments de la nouvelle gestion publique, le plus souvent dans l'ensemble de leur administration (par exemple Argovie, Berne, Lucerne, Soleure, Thurgovie, Zurich).

Dans l'administration fédérale, le statut de fonctionnaire a été aboli en 2002. Quelques exceptions mises à part, les rapports de travail se fondent sur un contrat écrit d'engagement individuel de droit public, dénonçable par les deux parties. Ce contrat a remplacé le système antérieur selon lequel les rapports de travail étaient fondés sur des dispositions régaliennes (actes d'administration). Par contrat, il existe maintenant la possibilité de négocier individuellement certains aspects importants des conditions de travail (par exemple le montant du salaire). Nombre de cantons et de communes ont également aboli le statut de fonctionnaire au tournant du millénaire.

Auteur(e): Raimund E. Germann, Andreas Ladner / PM

2.3 - Organisation territoriale et fédéralisme d'exécution

La Confédération ayant l'obligation de fournir ses prestations sur l'ensemble du territoire national, elle est tenue de mettre sur pied une organisation adéquate. A cet effet, elle peut soit créer des services externes (déconcentration), soit déléguer l'exécution de certaines tâches aux cantons et aux communes (décentralisation ou fédéralisme d'exécution).

Les services externes n'existent que pour un nombre restreint de tâches: affaires militaires, douanes, chemins de fer, PTT, inspectorats du travail et régie des alcools; chacun d'eux établit un découpage territorial particulier (Cercles (circonscriptions)). Tous datent du XIXe s., aucun n'a été mis en place ultérieurement, même pas pour l'assurance invalidité (AI) ou les offices régionaux de placement, qui auraient pourtant justifié un tel procédé.

Le fédéralisme d'exécution a pris le dessus dans la seconde moitié du XXe s. Ainsi, la Confédération se borne à légiférer et laisse le soin d'appliquer les lois aux cantons, qui les adaptent aux conditions et habitudes locales. Vu les fortes disparités démographiques, économiques et administratives entre les cantons, le risque existe qu'une loi fédérale soit interprétée différemment, voire qu'elle ne soit pas appliquée dans tel ou tel canton. Sous cette forme, le fédéralisme crée des interdépendances: pour réaliser la plupart de ses programmes, la Confédération a besoin des cantons, lesquels veulent être indemnisés pour l'activité qu'ils déploient à son service. Ce système engendre une interpénétration des trois échelons de l'Etat fédéral, des flux financiers complexes et un enchevêtrement inextricable des compétences. En outre, aux niveaux inférieurs, on se plaint régulièrement d'avoir à exécuter et financer des tâches sans pouvoir donner son avis.

Le projet de "nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons" (1971-1991) fut une première tentative de réforme. Il n'en résulta que deux trains de mesures de modeste ampleur. En 1994, le Département fédéral des finances et la Conférence des directeurs cantonaux des finances (plus tard représentée par la Conférence des gouvernements cantonaux) ont lancé un projet plus radical de réforme du fédéralisme, la "nouvelle péréquation financière entre la Confédération et les cantons" (RPT), qui prévoit un désenchevêtrement des tâches, un renforcement de la collaboration entre les cantons et une meilleure Péréquation horizontale et verticale. La RPT, adoptée par le peuple en 2004 à une nette majorité, est entrée en vigueur en 2008.

La collaboration administrative entre les cantons a une longue tradition. Première en son genre, la Conférence des directeurs cantonaux de l'instruction publique fut créée en 1897. Elle est divisée en conférences régionales, a un secrétariat efficace et peut, à la majorité des membres, prendre des décisions concernant la reconnaissance intercantonale de diplômes. En 2001, il y avait dix-huit conférences de directeurs cantonaux, cinq conférences régionales au niveau gouvernemental, ainsi que la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC) créée en 1993. Il s'y ajoutait plus de 500 conférences intercantonales de fonctionnaires spécialisés. Depuis 2008, la CdC a son siège à la maison des cantons à Berne, tout comme de nombreuses autres conférences de directeurs et institutions spécialisées.

Les cantons possèdent aussi des subdivisions territoriales. Le nombre des Districts a très peu varié entre 1850 et 2000 (184 en 2000). Mais ensuite, plusieurs cantons (Berne, Grisons, Lucerne, Vaud et Saint-Gall) ont réorganisé leurs districts ou les ont même supprimés. Au commencement des années 2010, moins de la moitié des cantons disposaient encore de Préfets élus ou nommés.

L'unité de base est la commune, certains cantons connaissant, outre la commune politique, une ou plusieurs communes spéciales ( Bourgeoisie, Paroisse (Kirchgemeinde), commune scolaire). Contrairement à d'autres pays européens, la Suisse a gardé jusqu'en 1990 presque toutes ses communes (3204 communes politiques en 1850, 3021 en 1990). Depuis lors elle en a vu disparaître env. 500, à la suite de fusions (2495 en 2012). Le nombre des communes spéciales (plus de 4000 en 2001) est également en diminution. Depuis les années 1990, on assiste sur le plan communal d'une part à une modernisation et à une professionnalisation des administrations, qui s'attachent désormais à mieux répondre aux besoins de la population. On constate d'autre part, surtout dans les petites communes, qu'il est de plus en plus difficile de trouver les personnes prêtes à occuper les nombreuses charges locales.

L'évolution démographique et l'urbanisation croissante ont eu pour conséquence de diminuer l'efficacité du système communal. S'il était encore possible, au début du XXe s., d'incorporer des communes de banlieue (Zurich, Berne, Genève, Saint-Gall), cette solution ne semble plus concevable aujourd'hui, en dépit de l'aggravation du problème, puisque deux tiers de la population vivent dans des Agglomérations qui, à l'instar de l'agglomération zurichoise, peuvent franchir les frontières du canton. Devant les difficultés politiques que soulèvent les projets de fusion ou de réforme territoriale, on s'est rabattu sur une autre solution pour renforcer la coopération intercommunale, celle des associations de droit public: on en comptait 1160 au début des années 1990 (recensement partiel dans dix-huit cantons), dont plus de 200 créées dans les seules années 1980. Depuis lors, de nombreuses communes ont intensifié la collaboration dans des domaines comme la lutte contre le feu ou la police communale. Le canton de Fribourg a ouvert de nouveaux horizons en promulguant en 1995 une loi sur les agglomérations qui institutionnalise la coopération entre les communes. Dans le canton de Berne s'est créée en 2009 la conférence régionale Berne-Mittelland. La Constitution fédérale de 1999 (art. 50) a permis à la Confédération de mieux tenir compte du développement des agglomérations urbaines.

Auteur(e): Raimund E. Germann, Andreas Ladner / PM

2.4 - Commissions, administration parapublique

Les lignes qui précèdent traitent le noyau dur de l'administration publique, l'appareil classique de l'Etat. Il n'existe cependant pas de séparation nette entre secteur public et secteur privé, mais plutôt une large bande avec des transitions assez floues, faisant apparaître de manière plus ou moins accentuée le caractère public d'institutions, d'acteurs et de processus. On trouve dans cette zone intermédiaire des organismes au sein desquels des citoyens œuvrent à temps partiel et sans être rémunérés selon les normes ("système de milice"): par exemple les nombreuses commissions fédérales (Commissions extraparlementaires), cantonales et communales réunissant des experts qui n'appartiennent pas à l'administration. Les petites collectivités, qui ne peuvent employer que peu de fonctionnaires à plein temps, recourent essentiellement à des structures de milice. Certains petits cantons, surtout ceux à landsgemeinde, n'ont longtemps eu que des conseillers d'Etat à temps partiel. La poussée démographique et la complexité accrue des tâches ont cependant incité nombre de petites et moyennes communes à professionnaliser davantage leur administration.

La notion d'administration parapublique englobe des unités administratives autonomes ainsi que des organisations semi-publiques ou des organisations privées, auxquelles sont déléguées des tâches publiques (Communautés, Fédérations). En Suisse, elles sont fortement développées à tous les échelons, mais peu apparentes et peu connues. Une étude ordonnée par la Délégation des finances des Chambres fédérales a révélé qu'il existait en 1983, sur le plan fédéral, 232 organisations parapubliques employant 12 000 personnes et recevant des subventions s'élevant à un milliard de francs (sans les caisses maladie ni les organisations d'invalides). Dans l'agriculture, les structures parapubliques, issues pour la plupart d'organisations d'entraide, revêtent une grande importance et forment un tissu complexe et assez impénétrable. Durant la crise économique des années 1930, on confia à ces associations des tâches publiques de réglementation du marché, qui prirent de l'importance durant la Deuxième Guerre mondiale. A la suite de la libéralisation de l'agriculture dans les années 1990, ces structures entrèrent dans une phase de profondes mutations. L'appel à l'économie privée ou semi-privée pour accomplir des tâches publiques est une particularité helvétique qui explique la taille relativement restreinte du secteur public en Suisse.

Auteur(e): Raimund E. Germann, Andreas Ladner / AN

2.5 - Sciences administratives

Jusque dans les années 1970, il n'y avait guère en Suisse que les juristes, en premier lieu les spécialistes du Droit administratif, à montrer un intérêt scientifique pour l'administration publique. Puis d'autres disciplines (économie politique, économie d'entreprise, sociologie de l'organisation, sciences politiques) s'en préoccupèrent. On lança des programmes de recherche nationaux sur les administrations publiques et leur évaluation. Le canton de Vaud, l'université et l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne créèrent, en 1981, l'Institut des hautes études en administration publique (IDHEAP), qui est devenu un haut lieu de recherches et d'enseignement. En 1983 a été fondée la Société suisse des sciences administratives (SSSA). En 2008 fut mis sur pied le Pôle suisse en administration publique, programme de coopération universitaire qui propose un master spécialisé en administration publique et une formation doctorale.

Auteur(e): Raimund E. Germann, Andreas Ladner / AN

Références bibliographiques

Bibliographie
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