Administration

L'étude des administrations seigneuriales sur le territoire de la Suisse actuelle a pour source principale les archives conventuelles et épiscopales. Reconnaissances, terriers, rôles et Droits des tenanciers attestent la pratique administrative des couvents. Les moines assumaient eux-mêmes des charges administratives (Cellérier, administrateur des grains, receveur des cens), sous la responsabilité de l'abbé ou de son suppléant, le prieur, assisté du chancelier (secrétaire). Les possessions à l'extérieur étaient subordonnées à un administrateur ecclésiastique (prévôt) ou séculier (Amman, Mayor, Receveur). Les couvents de femmes administraient leurs biens eux-mêmes avec l'aide d'administrateurs séculiers ou sous la supervision d'un administrateur ecclésiastique ou séculier que le père-immédiat leur désignait.

Les nobles, souvent absents pour servir sous les armes ou escorter leur suzerain, confièrent leurs seigneuries à des administrateurs et instituèrent des baillis à la tête de territoires d'une certaine importance. Partages successoraux, ventes et mises en gage entravaient la continuité administrative; beaucoup de familles, même de haute noblesse, n'ayant pas de chancellerie, l'administration était souvent aléatoire. En revanche, la maison de Savoie entretenait avec soin une véritable administration territoriale, de même que les Habsbourg d'Autriche, dont les archives se trouvaient au château fort de Stein près de Baden jusqu'en 1415 (Habsburgisches Urbar).

Auteur(e): Martin Körner / AN

Dans les villes, une administration placée sous la supervision des Conseils municipaux se développa dès le XIII^e s., à côté de celle du seigneur du lieu (roi, famille noble, évêque, abbé) et de ses officiers (Bailli impérial, Avoyer, amman). Elle reprit progressivement les compétences du seigneur de la ville, par concession, inféodation, achat (notamment pour les marchés, la monnaie, les douanes et péages), par obtention de privilèges (franchises) ou par usurpation. Si Zurich établit son administration en 1336, le transfert de compétences dura jusqu'au XV^e s. à Bâle, jusqu'à 1479 à Lucerne et jusqu'à 1534 à Genève, date à laquelle la ville s'affranchit du prince-évêque. Les bourgeoisies profitèrent des difficultés financières de leur seigneur pour mettre en place leur administration, ce qui n'alla pas toujours sans violences.

Les administrations municipales devaient s'acquitter de tâches multiples: organisation communale ("police"), justice, finances (impôts), surveillance des marchés et des métiers, police des constructions, sécurité intérieure et extérieure (affaires militaires), aussi les historiens distinguent-ils divers secteurs d'activité. Fonction très importante, le contrôle des poids et mesures, de la qualité des marchandises et de leur prix était confié à des officiers assermentés (Etalonneur). Les entreprises communales avaient leurs administrateurs (maisonneur, maître des grains). La plupart des titulaires de charges étaient employés par l'administration financière et économique (Trésorier, receveur des douanes, collecteur d'impôts).

Le travail administratif se répartissait entre membres des conseils, officiers publics professionnels et employés à temps partiel. Dans tous les secteurs de l'administration, les membres des conseils occupaient par privilège les postes de cadres et en percevaient les revenus (Vénalité des offices). Le Secrétaire de ville et les employés de la chancellerie étaient presque les seuls véritables fonctionnaires. L'administration occupait beaucoup de monde (plus d'une centaine de personnes à Lucerne en 1400, par exemple), mais la plupart des charges subalternes n'étaient qu'à temps partiel; elles représentaient un revenu accessoire pour des bourgeois pauvres. L'importance relative des secteurs de l'administration municipale ressort du volume des documents: s'il existe des montagnes d'actes et de registres relatifs aux finances et à l'économie, le nombre des documents ayant trait à l'activité politique (procès-verbaux de séances du conseil) et à l'ordre intérieur (procédures judiciaires, règlements de construction, mesures à prendre contre les incendies, etc.) demeure plus limité.

Auteur(e): Martin Körner / AN

Les villes, surtout celles de Zurich, Berne, Lucerne, Fribourg, Soleure, Bâle et Schaffhouse, créèrent dès le XIV^e-XV^e s., sur le modèle décentralisé des grandes administrations seigneuriales, des administrations pour les territoires qu'elles avaient acquis ou conquis et plus tard pour les biens d'Eglise sécularisés dans les cantons réformés. L'unité était le Bailliage, avec à sa tête un Bailli ou un Châtelain, résidant soit au siège du bailliage soit en ville. Le bailli et le Secrétaire baillival étaient secondés par des officiers parfois originaires du bailliage (Lieutenant baillival, Huissier) détenant souvent de larges compétences (administration militaire des sautiers bernois, par exemple). L'administration territoriale mise en place par les villes et par les cantons campagnards s'appuyait sur une administration rurale autonome, assurée dans les Communes par des membres de l'élite locale.

A l'opposé, l'abbé de Saint-Gall et l'évêque de Bâle supprimèrent dès le XVI^e s. -- à l'exemple des princes de l'Empire -- l'administration rurale autonome et confièrent l'administration de leurs Etats à des fonctionnaires professionnels (lieutenant, gouverneur, chancelier). Dans la principauté de Neuchâtel, les bourgeois de la ville exerçaient une grande influence dans le Conseil d'Etat institué par le prince. Tant dans les Etats-villes que dans les principautés, l'administration territoriale gérait les possessions de l'Etat ou du prince (domaines, châteaux, forêts), les entreprises publiques (mines, constructions, chambre des blés, régie des sels), l'administration des finances et des douanes, ainsi que la construction et l'entretien des voies de communication. Moins poussée que dans les principautés, une centralisation se fit néanmoins aussi sentir dans les Etats-villes, où toujours plus de domaines furent réglementés par voie d'ordonnance (mandat) directement depuis le chef-lieu.

Les territoires conquis -- sur la Savoie en Suisse romande, sur le comté de Côme et le chapitre de Milan au Tessin, sur les Habsbourg d'Autriche en Argovie et en Suisse orientale, entre autres -- relevaient tantôt d'un canton, tels le Pays de Vaud (Berne) et la Gruyère (Fribourg), tantôt de deux (bailliages de Berne et Fribourg) ou de plusieurs (bailliages communs). Les administrations rurales autonomes demeurèrent partout en place. Dans les bailliages communs, les cantons campagnards favorisèrent un style administratif traditionaliste, moins professionnel qu'en ville.

Démunies de compétences législatives et exécutives, les institutions consultatives de la Confédération -- Diète fédérale, conférences régionales ou confessionnelles, reddition des comptes annuels -- ne constituaient nullement une autorité centrale. Par conséquent aucune administration ou chancellerie centrale ne fut créée. C'était le secrétaire baillival du bailliage commun de Baden et, après 1712, deux secrétaires mis à disposition par les camps catholique et protestant, qui établissaient le procès-verbal des séances de la Diète (Recès).

Auteur(e): Martin Körner / AN

Dès le début, l'administration fut soumise à des réformes et à des réorganisations, certaines très profondes comme à Lucerne lors de la mise en place de l'administration territoriale (1433-1434), d'autres partielles comme celle de l'administration des constructions à la suite de l'incendie de la ville de Berne (1405). Les administrations pouvaient se voir attribuer d'un seul coup de nouveaux domaines, comme cela fut le cas à la Réforme avec l'instruction publique et les cultes, pasteurs et professeurs devenant des Fonctionnaires. L'administration connut un énorme développement à partir de 1650, à Berne par exemple avec la création de nombreuses chambres administratives (1650-1720). Ce gonflement montre l'impact des thèses caméralistes, qui avaient aussi leurs adeptes en Suisse. Dans les monarchies, une formation juridique universitaire devint indispensable pour postuler aux charges supérieures. Les Etats-villes suisses posèrent aussi des exigences plus élevées aux titulaires de charges, mais ceux-ci avaient encore la possibilité d'obtenir leurs qualifications professionnelles par la pratique au cours de leur carrière.

La croissance de l'appareil étatique au XX^e s. est un aspect de la bureaucratisation et de la Modernisation: en Suisse, 7,4% de la population active travaillaient dans le secteur public en 1910, 15,2% en 1980. Le nombre de personnes employées par la Confédération, les cantons et les communes a doublé de 1950 à 1980, passant de 240 000 à 480 000 (Administration fédérale). La quote-part de l'Etat (part des dépenses publiques au produit intérieur brut, assurances sociales et entreprises publiques incluses) a augmenté jusque dans les années 1970 (26,4% en 1955, 42,1% en 1975), s'est stabilisée puis a diminué dans les années 1980 (33,1% en 1990) pour connaître une nouvelle augmentation dans la première moitié des années 1990 (39,4% en 1997), suivie d'une faible régression (38,6% en 1999). Le nombre des normes du droit fédéral (nombre d'articles) s'est accru de 31% de 1947 à 1982 et celles résultant de traités internationaux de 194%. Mais l'activité de l'Etat, mesurée aux effectifs, aux dépenses et à la production de normes, n'a que modérément augmenté en Suisse, en comparaison avec d'autres démocraties occidentales.

La Bureaucratie et les dépenses se sont accrues plus fortement dans les cantons et les communes qu'à la Confédération. Au début du XX^e s., près de la moitié des employés des administrations publiques travaillait à la Confédération; en 1980, la proportion n'était plus que de 30%. Elle a diminué encore à la fin du XX^e s. à la suite de la privatisation partielle des PTT (Swisscom). Le taux de progression du personnel de la Confédération de 1950 à 1990 correspond à celui de la population, alors qu'il lui est supérieur dans les cantons et les communes. Les dépenses publiques ont évolué de manière semblable, augmentant plus fortement depuis 1950 dans les cantons et les communes qu'à la Confédération. Cette situation incite à la prudence à l'égard de la thèse selon laquelle on assisterait à une centralisation progressive de l'Etat fédéral.

La croissance de l'appareil étatique a aussi varié selon les divers secteurs d'activité de l'Etat. Les dépenses nominales consacrées à la défense nationale ont décuplé de 1950 à 1989, alors que celles concernant l'instruction publique et la recherche ont été multipliées par 24 et celles de la santé publique par 36. Le gonflement des administrations publiques illustre la prépondérance qu'ont prise progressivement l'exécutif et l'administration sur le législatif. Les lois fédérales sont presque toutes élaborées par l'administration. La loi sur l'organisation de l'administration de 1978 donnait mandat au Conseil fédéral de participer à l'élaboration des textes et de diriger la phase préliminaire de la procédure législative. Le Parlement a discuté 375 projets de loi durant la législature 1971-1975. Il n'en a modifié qu'un tiers, 6,4% seulement étant profondément remaniés. Les ressources du Parlement sont demeurées modestes et sa professionnalisation est restée à mi-chemin. A la fin des années 1990, le personnel administratif parlementaire comptait moins d'une centaine de personnes. Un projet prévoyant une meilleure rémunération des conseillers nationaux et leur accordant la possibilité d'engager des assistants personnels, si nécessaire, a été repoussé en votation populaire en 1992.

A l'échelon cantonal, la prépondérance de l'exécutif sur le législatif est encore plus marquée. Les administrations cantonales se consacrent pour une bonne part à l'application des normes fédérales. De ce fait, les parlements cantonaux n'ont qu'une étroite marge de manœuvre pour promulguer des ordonnances d'exécution.

Auteur(e): Raimund E. Germann / AN

Après la création de l'Etat fédéral, il fallut mettre sur pied une administration centrale à l'échelon de la Confédération, puis l'adapter aux besoins nouveaux. Les cantons en revanche pouvaient mettre à profit des structures existantes pour édifier leur administration centrale.

Pour caractériser les systèmes administratifs, le juriste Fritz Fleiner fit la distinction, en 1925, entre Etat bureaucratique et Etat populaire. Il définit la Confédération, qui emploie surtout des fonctionnaires, comme un Etat bureaucratique de forme atténuée, les cantons incarnant l'Etat populaire, au sein duquel la plupart des charges administratives sont assurées à titre honorifique par des citoyens qui rentrent dans le rang à la fin de leur mandat. Cette thèse doit être revue. Au XIX^e s. déjà et même auparavant, les grands cantons employaient des fonctionnaires qu'ils rémunéraient. Leurs chancelleries constituaient le noyau à partir duquel se développa une administration cantonale. Cependant, les Départements hiérarchisés ne se formèrent que plus tard. Durant longtemps, le suivi de domaines tels que les affaires militaires, la police, les travaux publics ou l'assistance fut du ressort de commissions permanentes "de milice" (non professionnelles) qui bénéficiaient du soutien administratif d'un secrétaire de la chancellerie centrale. D'autres domaines étaient régis par des "fonctionnaires particuliers" qui relevaient initialement du Grand Conseil ou de la landsgemeinde, et non pas du gouvernement, ou qui œuvraient de concert avec une commission permanente. Au début du XX^e s., Appenzell Rhodes-Extérieures comptait les fonctionnaires particuliers suivants: l'inspecteur des écoles, l'administrateur de la caisse de l'Etat, le forestier cantonal, l'ingénieur cantonal et le directeur de la Banque cantonale.

Des bureaucraties constituées de départements hiérarchisés dirigés chacun par un membre du gouvernement et regroupant en principe tous les services administratifs cantonaux furent mises en place dans les cantons de Saint-Gall, Thurgovie, Valais, Argovie, Tessin, Neuchâtel, Berne, Bâle-Campagne, Vaud, Genève, Zurich et Lucerne jusqu'en 1862, de Soleure, Fribourg, Schwytz, Uri, Zoug, Bâle-Ville, Glaris et Grisons entre 1863 et 1902, de Schaffhouse, Obwald et Nidwald, Appenzell Rhodes-Extérieures et Rhodes-Intérieures après 1902.

Au début du XIX^e s., les gouvernements, appelés Petit Conseil ou Conseil secret, comptaient de treize à vingt-cinq membres dans la grande majorité des cantons. En 1900, leurs successeurs n'en comprenaient généralement plus que cinq à sept, et le nombre des départements tendait à se réduire. Au début des années 1990, on dénombrait dans les vingt-six cantons 166 conseillers d'Etat et 208 départements ou directions. Dans douze cantons, le nombre des départements était supérieur à celui des conseillers d'Etat. Les petits cantons surtout se distinguaient par un nombre de départements et de conseillers d'Etat (parfois à temps partiel) supérieur à la moyenne suisse.

La modernisation des administrations cantonales se fit généralement avec circonspection, à petits pas; l'accroissement des tâches, l'innovation technique (introduction de l'informatique à partir de 1970, par exemple), les scandales ou les crises financières en furent le moteur. Ainsi le scandale financier bernois (1984-1988) entraîna une profonde restructuration de l'administration cantonale. La crise des finances publiques et les mutations affectant l'environnement économique et idéologique déclenchèrent au cours des années 1990, dans plusieurs cantons, des réformes de l'administration d'une ampleur inconnue jusque-là (suppression de la nomination pour une période de fonction, nouvelle gestion publique, réorganisation des départements, etc.).

Auteur(e): Raimund E. Germann / AN

La Confédération ayant l'obligation de fournir ses prestations sur l'ensemble du territoire national, elle est tenue de mettre sur pied une organisation adéquate. A cet effet, elle peut soit créer des services externes (déconcentration), soit déléguer l'exécution de certaines tâches aux cantons et aux communes (décentralisation ou fédéralisme d'exécution).

Les services externes n'existent que pour un nombre restreint de tâches: affaires militaires, douanes, chemins de fer, PTT, inspectorats du travail et régie des alcools; chacun d'eux établit un découpage territorial particulier (Cercles (circonscriptions)). Tous datent du XIX^e s., aucun n'a été mis en place ultérieurement, même pas pour l'assurance invalidité (AI) ou les offices régionaux de placement, qui auraient pourtant justifié un tel procédé.

Le fédéralisme d'exécution a pris le dessus dans la seconde moitié du XX^e s. Ainsi, la Confédération se borne à légiférer et laisse le soin d'appliquer les lois aux cantons, qui les adaptent aux conditions et habitudes locales. Vu les fortes disparités démographiques, économiques et administratives entre les cantons, le risque existe qu'une loi fédérale soit interprétée différemment, voire qu'elle ne soit pas appliquée dans tel ou tel canton. Sous cette forme, le fédéralisme crée des interdépendances: pour réaliser la plupart de ses programmes, la Confédération a besoin des cantons, lesquels veulent être indemnisés pour l'activité qu'ils déploient à son service. Ce système engendre une interpénétration des trois échelons de l'Etat fédéral, des flux financiers complexes et un enchevêtrement inextricable des compétences.

Le projet de "nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons" (1971-1991) fut une première tentative de réforme. Il n'en résulta que deux trains de mesures de modeste ampleur. Le Département fédéral des finances et la Conférence des directeurs cantonaux des finances ont lancé en 1996 un projet de "nouvelle péréquation financière entre la Confédération et les cantons", qui prévoit un désenchevêtrement des tâches, un renforcement de la collaboration entre les cantons et une meilleure Péréquation horizontale et verticale. Le rapport final a été mis en consultation en 1999 et la péréquation, qui nécessite une révision constitutionnelle, ne devrait pas entrer en vigueur avant 2006.

La collaboration administrative entre les cantons a une longue tradition. Première en son genre, la Conférence des directeurs cantonaux de l'instruction publique fut créée en 1897. Elle est divisée en conférences régionales, a un secrétariat efficace et peut, à la majorité des membres, prendre des décisions concernant la reconnaissance intercantonale de diplômes. En 2001, il y avait dix-huit conférences de directeurs cantonaux, cinq conférences régionales au niveau gouvernemental, ainsi que la Conférence des gouvernements cantonaux créée en 1993. Il s'y ajoutait plus de 500 conférences intercantonales de fonctionnaires spécialisés.

En 2001, dix-huit cantons étaient divisés en Districts, mais onze seulement avaient à ce niveau des bureaux et des préfets, élus ou nommés. L'unité de base est la commune, certains cantons connaissant, outre la commune politique, une ou plusieurs communes spéciales ( Bourgeoisie, Paroisse (Kirchgemeinde), commune scolaire). En 2001, la Suisse comptait 2880 communes politiques et plus de 4000 communes spéciales. A l'encontre d'autres pays européens, le nombre des communes ne s'est guère modifié en Suisse (3204 communes politiques en 1850). Seul le canton de Thurgovie a réussi à réaliser une réforme substantielle: par regroupements, il a réduit, en 1990-2000, le nombre de ses communes de 45%.

L'évolution démographique et l'urbanisation croissante ont eu pour conséquence de diminuer l'efficacité du système communal. S'il était encore possible, au début du XX^e s., d'incorporer des communes de banlieue (Zurich, Berne, Genève, Saint-Gall), cette solution ne semble plus concevable aujourd'hui, en dépit de l'aggravation du problème, puisque deux tiers de la population vivent dans des agglomérations qui, à l'instar de l'agglomération zurichoise, peuvent franchir les frontières du canton. Devant les difficultés politiques que soulèvent les projets de fusion ou de réforme territoriale, on s'est rabattu sur une autre solution pour renforcer la coopération intercommunale, celle des associations de droit public: on en comptait 1160 au début des années 1990 (recensement partiel dans dix-huit cantons), dont plus de 200 créées dans les seules années 1980. Le canton de Fribourg a ouvert de nouveaux horizons en promulguant en 1995 une loi sur les agglomérations qui institutionnalise la coopération entre les communes.

Auteur(e): Raimund E. Germann / AN

Les lignes qui précèdent traitent le noyau dur de l'administration publique, l'appareil classique de l'Etat. Il n'existe cependant pas de séparation nette entre secteur public et secteur privé, mais plutôt une large bande avec des transitions assez floues, faisant apparaître de manière plus ou moins accentuée le caractère public d'institutions, d'acteurs et de processus. On trouve dans cette zone intermédiaire des organismes au sein desquels des citoyens œuvrent à temps partiel et sans être rémunérés selon les normes ("système de milice"): par exemple les nombreuses commissions fédérales (Commissions extraparlementaires), cantonales et communales réunissant des experts qui n'appartiennent pas à l'administration. Les petites collectivités, qui ne peuvent employer que peu de fonctionnaires à plein temps, recourent essentiellement à des structures de milice. Certains petits cantons ont encore aujourd'hui des conseillers d'Etat à temps partiel. La poussée démographique et la complexité accrue des tâches ont cependant incité nombre de petites et moyennes communes à professionnaliser davantage leur administration.

La notion d'administration parapublique englobe des unités administratives autonomes ainsi que des organisations semi-publiques ou des organisations privées, auxquelles sont déléguées des tâches publiques (coopératives, associations). En Suisse, elles sont fortement développées à tous les échelons, mais peu apparentes et peu connues. Une étude ordonnée par la Délégation des finances des Chambres fédérales a révélé qu'il existait en 1983, sur le plan fédéral, 232 organisations parapubliques employant 12 000 personnes et recevant des subventions s'élevant à un milliard de francs (sans les caisses maladie ni les organisations d'invalides). Dans l'agriculture, les structures parapubliques, issues pour la plupart d'organisations d'entraide, revêtent une grande importance et forment un tissu complexe et assez impénétrable. Durant la crise économique des années 1930, on confia à ces associations des tâches publiques de réglementation du marché, qui prirent de l'importance durant la Deuxième Guerre mondiale. A la suite de la libéralisation de l'agriculture dans les années 1990, ces structures entrèrent dans une phase de profondes mutations.

Auteur(e): Raimund E. Germann / AN

Jusque dans les années 1970, il n'y avait guère en Suisse que les juristes, en premier lieu les spécialistes du Droit administratif, à montrer un intérêt scientifique pour l'administration publique. Puis d'autres disciplines (économie politique, économie d'entreprise, sociologie de l'organisation, sciences politiques) s'en préoccupèrent. On lança des programmes de recherche nationaux sur les administrations publiques et leur évaluation. A l'initiative de l'économie privée, le Canton de Vaud, l'Université et l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne créèrent, en 1981, l'Institut de hautes études en administration publique (IDHEAP), qui est devenu un haut lieu de recherches et d'enseignement. En 1983 a été fondée la Société suisse des sciences administratives (SSSA).

• L'administration avant 1800
  
  – F. Häusler, Das Emmental im Staate Bern bis 1798, 2 vol., 1958-1968
  – O. Sigg, Die Entwicklung des Finanzwesens und der Verwaltung Zürichs im ausgehenden 16. und 17. Jahrhundert, 1971
  – A. Gössi, «Die Verwaltung der Stadt Luzern und ihr Schriftgut im späten 14. Jahrhundert», in Luzern 1178-1978, 1978, 171-197
  – Braun, Ancien Régime, 171-206
  – R. Gerber, Öffentliches Bauen im mittelalterlichen Bern, 1994
  – P. Robinson, Die Fürstabtei St. Gallen und ihr Territorium 1463-1529, 1995
  – SDS BE, II/10 (introd.)
  

• L'administration aux XIX^e et XX^e siècles
  
  – H. Geser, Bevölkerungsgrösse und Staatsorganisation, 1981
  – R. Jörin, P. Rieder, Parastaatliche Organisationen im Agrarsektor, 1985
  – H. Geser et al., Gemeindepolitik zwischen Milizorganisation und Berufsverwaltung, 1987
  – W. Linder, Politische Entscheidung und Gesetzesvollzug in der Schweiz, 1987
  – D. Berchtold, Management in der öffentlichen Verwaltung der Schweiz, 1989
  – D. Berchtold, Appenzell Ausserrhoden: Zur Entwicklung eines Staatsverwaltungsorganismus 1812-1994, 1995
  – R.E. Germann, K. Weis, Les administrations cantonales, 1995
  – R.E. Germann, Administration publique en Suisse, 1, 1996