Coopération intercommunale

Pour accomplir certaines des tâches qui leur incombent ou qu'elles s'attribuent, les communes peuvent coopérer au sein d'associations qui relèvent parfois du droit privé, mais sont généralement des collectivités de droit public, nommées fédérations, groupements ou syndicats de communes. Certaines législations cantonales distinguent entre le groupement (Zweckverband) voué à une tâche unique et le syndicat (Gemeindeverband) aux visées plus larges.

La coopération ou collaboration (ce terme est usuel en Suisse romande) intercommunale présuppose des partenaires bien définis et ayant un pouvoir de décision. Elle est donc un phénomène moderne, même si des tentatives sont attestées au Moyen Age, parallèlement à la formation des communes. Les associations se donnèrent d'abord pour but la défense d'intérêts communs, par exemple le maintien de la paix, indispensable au commerce. A la campagne, elles s'occupaient de régler certains aspects de la vie quotidienne (communaux, alpages, forêts, entretien des églises et hospices, routes et ponts) dans des cas où la situation géographique rapprochait plusieurs communautés villageoises. Elles deviendront parfois des "communes regroupées" (Samtgemeinden), au sens où l'entendait l'historien du droit allemand Karl Siegfried Bader. En particulier, l'entretien de passages alpins adaptés au mouvement des marchandises exigeait la collaboration de plusieurs villages. Aux Grisons, des communes fondèrent des sociétés de transport appelées Porten, réunies au début du XVIe s. dans de vastes associations régionales qui réglaient les détails du trafic à la majorité des voix (Sommage).

A l'époque contemporaine, l'augmentation des tâches confiées aux communes favorisa la collaboration intercommunale. Elle la rendit même inévitable, par exemple pour les petites communes qui durent introduire l'école obligatoire, au XIXe s., sans avoir ni le personnel ni les moyens financiers nécessaires. Aussi le canton de Zurich adopta-t-il en 1909 un amendement constitutionnel qui autorisait les groupements communaux, placés sous la surveillance de l'Etat et pourvus d'organes administratifs propres. Depuis 1965, de nombreux de cantons, à commencer par Nidwald, ont entrepris de réviser leur constitution; Neuchâtel (1965), Obwald (1968), Schwytz (1969) ont saisi l'occasion d'inscrire dans leur loi fondamentale la collaboration intercommunale, à titre facultatif. Les constitutions récentes, comme celles du Valais (1975), du Jura (1977), de Soleure (1986) et de Thurgovie (1987), précisent les conditions de rattachement d'une commune à un groupement, même contre son gré; elles soumettent, comme à Uri (1984), à Glaris (1988) et au Tessin (1997), les statuts des groupements à l'approbation du gouvernement cantonal ou imposent, comme à Soleure (1986), en Thurgovie (1987), à Berne (1993) et dans le canton de Vaud (2003), une participation démocratique dans un domaine où celle-ci est souvent limitée.

Vers 2000, près de 85% des communes étaient membres de quelque 1500 groupements, actifs pour la plupart dans les domaines de l'épuration des eaux, du traitement des déchets et de l'école. Cette forme de coopération, plus répandue en Suisse alémanique qu'en Suisse romande, rencontre un succès particulier dans les cantons des Grisons, de Zurich, d'Appenzell Rhodes-Extérieures et de Berne, tandis que ceux de Genève et de Zoug sont les moins touchés. Par ailleurs, il existe une Association des communes suisses, fondée en 1953, qui compte environ 2000 membres.


Bibliographie
– P. Grüter, Die schweizerischen Zweckverbände, 1973
– K.S. Bader, Dorfgenossenschaft und Dorfgemeinde, 1974
– H.M. Allemann, Gemeinde- und Regionalverband im bündnerischen Recht, 1983
– B. Tobler, «Der Gemeindeverband», in KPG-Bulletin, no 6, 1995, 28-33
– R. Steiner, «Collaboration intercommunale et fusion de communes en Suisse», in Gouvernance locale, coopération et légitimité, éd. J.-Ph. Leresche, 2001, 105-142

Auteur(e): Andreas Ladner, Peter Steiner / PM