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Gouvernements cantonaux

Chaque canton suisse a un gouvernement (appelé Conseil d'Etat, Gouvernement, Conseil-exécutif, Regierungsrat, Standeskommission, Staatsrat ou Consiglio di Stato, selon la langue et les traditions locales), qui dirige son administration, le représente à l'extérieur, désigne ses fonctionnaires et joue un rôle central dans la mise en œuvre des dispositions légales et constitutionnelles; il peut même avoir des fonctions judiciaires, dans les cantons qui n'ont pas de tribunal administratif. A sa tête se trouve un président, un landamman ou un avoyer (Lucerne, Regierungspräsident depuis 2008), élu soit par le peuple (dans un scrutin ou une landsgemeinde), soit par le parlement, soit par le gouvernement lui-même. Les constitutions cantonales de Berne, Uri, Soleure, Schaffhouse, Thurgovie et du Tessin permettent sa révocation en cours de législature. Certains cantons exigent de ses membres un âge minimal ou limitent la durée totale de leurs mandats. La plupart leur interdisent de siéger simultanément au Parlement fédéral (ou ne l'autorisent que pour une ou deux personnes). Quelques-uns possèdent des règles constitutionnelles pour assurer une représentation équitable des minorités et des régions. Fondée en 1993 pour renforcer le poids des cantons dans la formation de la volonté politique au niveau fédéral, la Conférence des gouvernements cantonaux s'occupe de toutes les questions de fond qui touchent aux rapports entre les cantons et la Confédération. Les conférences de chefs de départements (par exemple celle des directeurs cantonaux de Justice et police) règlent par contre la coopération intercantonale dans des domaines particuliers.

1 - Evolution institutionnelle

Si les gouvernements cantonaux pouvaient compter au XIXe s. jusqu'à treize (Nidwald) ou vingt-cinq membres (Zurich et Lucerne, qui en eut même plus de trente-six à une certaine époque) et souvent neuf au XXe s. (Appenzell Rhodes-Intérieures et Nidwald jusqu'au milieu des années 1990), ils n'en ont plus que sept ou cinq au début du XXIe s., sans exception. Cette réduction d'effectifs alla de pair avec une professionnalisation: les postes à temps partiel, courants au XIXe s., ont fait place à des pleins temps au XXe s. dans la majorité des cantons (Conseils, système de Milice). La durée des mandats pouvait atteindre huit ans au XIXe s. Au XXe s., elle était généralement de quatre ans. Elle était d'une année pour la Standeskommission élue par la landsgemeinde d'Appenzell Rhodes-Intérieures, de cinq ans pour Fribourg et (dès 2003) Vaud.

A la différence du Conseil fédéral, les exécutifs cantonaux ne sont plus élus par le parlement, mais par le peuple. En dehors des cantons à landsgemeinde, ce changement commença à Genève, qui introduisit en 1847 déjà le scrutin direct et secret pour l'élection du Conseil d'Etat (ce qui était une première européenne dans une république à régime représentatif). Il s'étendit ensuite aux autres cantons, mais cette démocratisation (Droit de vote) prit plus de sept décennies pour s'imposer partout: elle s'acheva dans les années 1920, avec les cantons de Fribourg et du Valais.

Dans presque tous les cantons, le gouvernement est renouvelé en bloc, au bulletin secret (exception: le vote à main levée de la landsgemeinde d'Appenzell Rhodes-Intérieures) et selon un système majoritaire (Systèmes électoraux) à deux tours; au premier tour, il faut atteindre pour être élu la majorité absolue des suffrages exprimés, au second la majorité relative suffit. Seuls le Tessin et Zoug ont adopté le système proportionnel, depuis la fin du XIXe s.

Pour leur fonctionnement, les exécutifs cantonaux combinent, à l'image du Conseil fédéral, le système de la collégialité et celui des départements ou directions; chaque conseiller dirige un ou plusieurs départements, dont le nombre (qui dépend de divers facteurs, comme la taille du canton, son degré d'organisation, la professionnalisation de son gouvernement) varie actuellement entre cinq (Bâle-Ville, Bâle-Campagne, Argovie, Thurgovie, Neuchâtel, Tessin, par exemple) et huit (Glaris).

Bases institutionelles des gouvernements cantonaux (état en 2004)
 Système électoralIntroduction de l'élection par le peupleNombre de conseillersNombre de départementsA temps pleinLégislatureElection taciteProtection des minorités
ZHMajorité C186977Oui4 ansNonNon
BEMajorité C190677Oui4 ansNonOuia
LUMajorité C190555Oui4 ans2e tourNon
URMajorité B(L)/192877Non4 ansNonOuia
SZMajorité B(L)/189877Oui4 ansNonNon
OWMajorité C(L)/199855Non4 ansOuiNon
NWMajorité B(L)/199677Non4 ansOuiNon
GLMajorité C(L)/197078Non4 ansNonNon
ZGProportionnelle(L)/187377Mixteb4 ansOuiNon
FRMajorité C192177Oui5 ans2e tourNon
SOMajorité C188755Oui4 ans2e tourNon
BSMajorité B188977Oui4 ans2e tourNon
BLMajorité C186355Oui4 ansNonNon
SHMajorité C187655Oui4 ansNonNon
ARMajorité B(L)/199778Non4 ansNonNon
AIMajorité ML77Non1 anOuiNon
SGMajorité C189077Oui4 ans2e tourNon
GRMajoritéc189255Oui4 ansNonNon
AGMajorité C190455Oui4 ans2e tourNon
TGMajorité B186955Oui4 ansNonNon
TIProportionnelle189155Oui4 ansOuiNon
VDMajorité B191777Oui4 ansd2e tourNon
VSMajorité B192055Oui4 ans2e tourOuia
NEMajorité B190655Oui4 ansOuiNon
GEMajorité T184778Oui4 ans2e tourNon
JUMajorité B197955Oui4 ansOuiNon
Majorité B: majorité absolue, sur la base des bulletins de vote
Majorité C: majorité absolue, sur la base des suffrages de tous les candidats
Majorité M: majorité absolue, estimée (vote à main levée)
Majorité T: majorité à 33%, sur la base des bulletins de vote
(L): cantons autrefois à landsgemeinde et année du passage au suffrage secret; L = canton à landsgemeinde
2e tour: élection tacite au 2e tour seulement

a Protection des minorités: Berne garantit aux francophones un siège au gouvernement. Uri limite à trois citoyens d'une même commune l'entrée au gouvernement. En Valais, trois sièges sont attribués aux trois parties historiques du canton (un pour les districts de Conches, Brigue, Visp, Rarogne et Loèche; un pour ceux de Sierre, Sion, Hérens et Conthey; un pour ceux de Martigny, Entremont, Saint-Maurice et Monthey). Les deux conseillers restants sont élus dans tout le canton, mais ne doivent pas résider dans le même district.

b La fonction politique est à temps partiel.

c La majorité est obtenue en divisant le nombre total de suffrages par le nombre de sièges vacants plus un.

d Aux élections de 2006, la législature est portée à 5 ans.

Sources:A. Vatter, Kantonale Demokratien im Vergleich, 2002, 51; constitutions cantonales et lois cantonales sur l'exercice des droits politiques

2 - Composition politique aux XIXe et XXe siècles

Au milieu du XIXe s. encore, les gouvernements cantonaux étaient en général composés d'un seul parti: soit libéral, soit radical, soit conservateur (catholique ou protestant), au gré des structures sociales et confessionnelles. Au XXe s., ils furent amenés à intégrer peu à peu les formations minoritaires, qui parvinrent à s'affirmer en créant de nouveaux partis et, surtout, en faisant usage des droits populaires. L'opposition permanente, proche de l'obstruction, que des partis de taille moyenne pouvaient exercer grâce au référendum populaire contre ceux qui prétendaient gouverner seuls, les équilibres instables entre groupes de force presque égale et les fréquentes divisions au sein des partis accélérèrent cette évolution vers le multipartisme.

Cependant, le processus emprunta des voies diverses. Erich Gruner relève qu'au XIXe s. de nombreux cantons préféraient confier le gouvernement à un parti hégémonique, censé apporter une certaine stabilité politique et refléter l'homogénéité confessionnelle, linguistique ou socio-économique de la population. Le passage à un exécutif multicolore bénéficiant de larges appuis dépendit de facteurs différents selon les cantons (antécédents historiques, traditions des partis, influence de fortes personnalités, habitudes sociales et culture politique). Mais il fut en général d'autant plus rapide que les structures du canton étaient complexes.

Election du président du gouvernement (état en 2004)
 AppellationOrgane d'élection Durée du mandat (ans)
ZHRegierungsratspräsidentRegierungsratexécutif1
BERegierungsratspräsidentGrosser Ratparlement1
 Président du Conseil-exécutifGrand Conseil  
LUSchultheissGrosser Ratparlement1
URLandammannVolkswahlpeuple2
SZLandammannKantonsratparlement2
OWLandammannKantonsratparlement1
NWLandammannLandratparlement1
GLLandammannLandsgemeindepeuple4
ZGLandammannKantonsratparlement2
FRPrésident du Conseil d'EtatGrand Conseilparlement1
 Präsident des StaatsratsGrosser Rat  
SOLandammannRegierungsratexécutif1
BSRegierungsratspräsidentGrosser Ratparlement1
BLRegierungspräsidentLandratparlement1
SHRegierungsratspräsidentKantonsratparlement1
ARLandammannVolkswahlpeuple4
AIRegierender LandammannLandsgemeindepeuple1a
SGRegierungspräsidentKantonsratparlement1
GRRegierungspräsidentGrosser Ratparlement1
AGLandammannRegierungsratexécutif1
TGRegierungsratspräsidentGrosser Ratparlement1
TIPresidente del Consiglio di StatoConsiglio di Statoexécutif1
VDPrésident du Conseil d'EtatConseil d'Etatexécutif1b
VSPrésident du Conseil d'EtatConseil d'Etatexécutif1
 StaatsratspräsidentStaatsrat  
NEPrésident du Conseil d'EtatConseil d'Etatexécutif1
GEPrésident du Conseil d'EtatConseil d'Etatexécutif1
JUPrésident du GouvernementParlementparlement1

a Peut-être réélu une fois.

b La nouvelle Constitution prévoit jusqu'à cinq ans.

Sources:BADAC Banque de données des cantons et villes suisses; chancelleries d'Etat

Même si les raisons en sont diverses, la transition vers un gouvernement de coalition fut assez précoce dans nombre de cantons. Le système du parti prédominant resta cependant la règle jusque vers 1900. Au début du XXe s. déjà, on trouvait des représentants du camp libéral dans tous les gouvernements cantonaux. Dans quelques cantons, radicaux, libéraux et conservateurs catholiques, passant sur leur inimitié, formèrent de grandes coalitions dans la seconde moitié du XIXe s. déjà ("proportionnelle volontaire"); dans la première décennie du XXe s., ces partis gouvernaient ensemble pas moins de quinze cantons, même si l'intégration des conservateurs catholiques était encore inachevée à cette époque dans les cantons protestants. Les trois cantons purement francophones (Genève, Neuchâtel, Vaud) se distinguaient par des coalitions entre radicaux et libéraux.

Les deux autres grands partis populaires, à savoir les agrariens, future UDC, et les socialistes, furent associés au pouvoir au cours du XXe s. Mais tandis que les premiers avaient déjà des conseillers d'Etat dans huit cantons peu de temps après la fondation de leur mouvement au début des années 1920, les seconds durent se contenter d'une progression bien moins rapide. La gauche prit pied vers 1900 dans les exécutifs de Zurich, Bâle-Ville et Genève, cantons urbains fortement industrialisés, puis à chaque décennie dans ceux de trois ou quatre autres cantons, jusqu'à disposer en 1950 d'une participation minoritaire dans seize gouvernements cantonaux. En accédant pour la première fois au Conseil d'Etat valaisan, les socialistes ont fait en 1997 un nouveau pas dans la voie de leur intégration, continue mais lente, à la démocratie de concordance helvétique.

Composition des gouvernements cantonaux (état en 2004)
 Total des siègesNombre de femmesPDCPRDPSUDCPLSVertsautressans partinombre de partis
ZH74 222  1 vert-libéral 4
BE73 223    3
LU51311     3
UR71321    13
SZ703211    4
OW5121    2 PCS 2
NW7233   1  3
GL711321    4
ZG712211  1 ASVa 5
FR72312    13
SO51122     3
BS71113 11  5
BL521211    4
SH52 212    3
AR71 5 2    2
AI704      31
SG73232     3
GR511112    4
AG5021 1   13
TG501112    4
TI52121   1 Ligue 4
VD72 22111  5
VS50311     3
NE52 12 2   3
GE722 2 21  4
JU512 2   1 PCS 3
Total15836444333196445 

a Alternative socialiste-verte

Sources:StJ; D. Bochsler et al., Die Schweizer Kantone unter der Lupe, 2004; BADAC Banque de données des cantons et villes suisses

Ainsi, l'évolution la plus courante au XXe s. a fait succéder à un gouvernement monocolore un système à deux partis, puis une large coalition. Néanmoins, certains cantons n'ont pas pratiqué durablement ce partage volontaire du pouvoir entre grands partis. Le principal exemple de canton dominé par un parti majoritaire est le Valais, où les conservateurs populaires (puis démocrates-chrétiens), forts de 55 à 60% des suffrages, ont prétendu exercer seuls le pouvoir exécutif durant presque toute la seconde moitié du XXe s. et y ont largement réussi. En revanche, dans le cas des quatre petits cantons de Suisse centrale et orientale qui avaient encore à la fin du XXe s. des exécutifs à un ou deux partis (Obwald, Nidwald et les deux Appenzells), il faut parler d'intégration très poussée des composantes sociales importantes et non pas de régime majoritaire.

Références bibliographiques

Bibliographie
– Ch. Dominicé, «Autour des élections gouvernementales en Suisse», in Mélanges Marcel Bridel, 1968, 97-130
– E. Krebs, Die Volkswahl des Bundesrates, mit besonderer Berücksichtigung der Entwicklung der Volkswahl der Exekutive in Stadt und Kanton Zürich, 1968
– E. Gruner, Die Parteien in der Schweiz, 21977
– Ch. Moser, «Wahl und Zusammensetzung kantonaler Exekutiven», in Schweizerische Politik in Wissenschaft und Praxis, éd. P. Hablützel et al., 1988, 71-91
– P. Garrone, L'élection populaire en Suisse, 1991
– U. Felder, Wahl aller Kantonsregierungen unter besonderer Berücksichtigung des Wahlsystems, 1993
– A. Ghiringhelli, Il cittadino e il voto: materiali sull'evoluzione dei sistemi elettorali nel Cantone Ticino 1803-1990, 1995
– B. Locher, Der Staatsratsproporz im Kanton Wallis 1848-1988, 1996
– E. Weibel, Politique et Conseils d'Etat en Suisse romande de 1940 à nos jours, 1996
– G. Lutz, D. Strohmann, Wahl- und Abstimmungsrecht in den Kantonen, 1998
– Y. Hangartner, A. Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2000
– K. Nuspliger, «Die Kantonsregierungen - Strukturen, Prozesse, Reformen», in Verwaltung, Regierung und Verfassung im Wandel, éd. P. Knoepfel, W. Linder, 2000, 79-97
– A. Vatter, Kantonale Demokratien im Vergleich, 2002
– S.G. Schmid, Die Zürcher Kantonsregierung seit 1803, 2003

Auteur(e): Adrian Vatter / PM