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Constitutions cantonales

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On appelle constitution la loi fondamentale d'un Etat, définissant les principes qui assurent son existence et le fonctionnement de ses organes. Elle peut prendre la forme d'un ou de plusieurs textes ou être seulement fixée par la coutume. Les cantons, issus au bas Moyen Age de communautés de vallée jouissant de l'immédiateté impériale, de villes libres d'Empire et d'associations de communes, eurent d'abord des chartes fixant compétences et procédures, mais point encore de vraies constitutions (Cantons campagnards, Cantons à régime patricien, Villes corporatives). L'article qui suit se limite donc aux constitutions cantonales modernes, écrites, qui toutes sont marquées par les idées politiques des Lumières et par la pensée constitutionnelle américaine ou française. Aux XIXe et XXe s., nombre d'innovations introduites dans la Constitution fédérale ont d'abord été testées dans les cantons.

1 - Evolution depuis 1798

En 1798, la France révolutionnaire occupa la Suisse et lui imposa une constitution inspirée de celle du Directoire. Les treize anciens cantons perdirent leur souveraineté et devinrent, comme les départements français, de simples unités administratives de la République helvétique.

L'acte de Médiation octroyé par Bonaparte donna pour la première fois une constitution écrite, au sens moderne, à chaque canton. Ces textes rompaient avec les structures antérieures à 1798 et instauraient davantage de liberté et de démocratie. Néanmoins, dans les cantons-villes, les vieilles familles aristocratiques retrouvèrent leur position dominante. En 1815, au début de la Restauration, les cantons promulguèrent de nouvelles constitutions, souvent très proches des traditions de l'Ancien Régime. Cependant, les droits démocratiques et les libertés subsistèrent en partie, surtout dans les nouveaux cantons (Saint-Gall, Argovie, Thurgovie, Tessin, Vaud), ainsi qu'à Genève.

La révolution de juillet 1830 à Paris eut pour écho une série de bouleversements politiques dans les cantons de Zurich, Berne, Lucerne, Fribourg, Soleure, Schaffhouse, Saint-Gall, Argovie, Thurgovie, Vaud, Tessin et Bâle-Campagne (qui s'était séparé de Bâle-Ville en 1833). Les normes adoptées sous la Régénération (libertés individuelles, égalité des droits, Séparation des pouvoirs) marquent encore aujourd'hui les constitutions et systèmes politiques cantonaux. Les textes furent généralement l'œuvre d'assemblées constituantes. On établit le principe de la souveraineté populaire, même si dans la pratique le souverain était plutôt le parlement. Certains cantons connaissaient encore le suffrage censitaire ou indirect, mais dans la plupart, tous les hommes avaient le droit de vote et les sièges au parlement se répartissaient proportionnellement à la population. Le référendum populaire constitutionnel obligatoire était un point essentiel. Dans six cantons, on pouvait demander une révision totale par initiative populaire. Saint-Gall (1831), Bâle-Campagne (1833) et Lucerne (1841) introduisirent le veto, ancêtre du référendum législatif; Vaud en 1846 l'initiative législative, Berne en 1846 le référendum plébiscitaire législatif et la possibilité de révocation du parlement par le peuple; Genève le premier, en 1847, l'élection directe du gouvernement par le peuple. De nombreux de cantons adoptèrent le système directorial hérité du Directoire français et de l'Helvétique pour leurs exécutifs de cinq à neuf membres (Collégialité). En outre, tous les cantons régénérés imposèrent la séparation des pouvoirs exécutif et judiciaire.

Les élites libérales, prépondérantes dans les parlements, déterminaient l'évolution politique et économique des cantons régénérés. Dès 1848, elles furent en butte aux mouvements démocratiques, qui voulaient réaliser une économie et une société plus égalitaires en permettant le recours à la démocratie directe. Les constitutions d'Argovie et de Soleure furent les premières conçues en ce sens, dans les années 1850 (droit de révocation, initiative et référendum législatifs). Neuchâtel introduisit le référendum financier en 1858. Le mouvement démocratique, actif sous ce nom dans les années 1860, né à Bâle-Campagne et surtout présent dans le nord et l'est de la Suisse, incarnait le combat des classes moyennes des petites villes contre la haute bourgeoisie des chefs-lieux. La Constitution zurichoise de 1869 est typique de cette époque, avec ses nombreux éléments de démocratie directe: référendum législatif obligatoire, initiative législative, initiative individuelle, référendum financier, élection du Conseil d'Etat et des conseillers aux Etats par le peuple. D'autres cantons adoptèrent le droit de révocation du parlement, voire de l'exécutif. La Constitution fédérale de 1874 reprit une partie des droits populaires acquis dans les cantons. Le référendum et l'initiative législatifs se généraliseront ensuite dans tous les cantons (en dernier lieu à Fribourg en 1920). Entre 1890 et la fin de la Première Guerre mondiale, la plupart des cantons passèrent à la proportionnelle (Systèmes électoraux) pour l'élection de leurs parlements.

Auteur(e): Alfred Kölz / PM

2 - Les constitutions cantonales actuelles

Les vingt-six cantons forment ensemble la Confédération suisse. Ils peuvent s'organiser librement, mais leurs constitutions doivent obtenir la garantie de la Confédération (art. 51 de la Constitution fédérale de 1999, art. 6 de celle de 1874), accordée si elles respectent la démocratie (au moins représentative), permettent le référendum et l'initiative constitutionnels et ne sont pas contraires au droit fédéral. Les cantons sont souverains (Fédéralisme) en tant que leur souveraineté n'est pas limitée par la Constitution fédérale (art. 3 de celle-ci). Depuis 1848, de nombreuses compétences législatives ont été transférées des cantons à la Confédération: d'abord en matière de droit civil et pénal, puis dans les domaines économique et social dès les années 1920, dans ceux des transports, des techniques, de la protection de l'environnement après la Deuxième Guerre mondiale; mais fréquemment l'exécution reste confiée aux cantons ("fédéralisme d'exécution") qui, de plus, gardent la haute main sur les impôts directs, la formation, la santé, la police, les affaires ecclésiastiques et la culture.

Si la Constitution genevoise date de la Régénération (avec plusieurs révisions partielles) et quelques autres de la seconde moitié du XIXe s., époque des mouvements démocratiques, plusieurs d'entre elles ont subi une révision totale depuis 1960. Au début de l'année 2007, des projets de nouvelles constitutions étaient en préparation dans les cantons de Schwytz et Lucerne.

Sauf dans les cantons à landsgemeinde, les constitutions cantonales sont fortement influencées par les idées des Lumières et les réalisations des révolutions américaine et française en fait de droit public: libertés individuelles, séparation des pouvoirs, démocratie; mais elles portent aussi une marque républicaine et communautaire issue des traditions suisses antérieures. Les cantons, sans exception, sont plus démocratiques que la Confédération. Le gouvernement est toujours collégial, élu directement par le peuple pour une durée déterminée et, sauf à Zoug et au Tessin, au système majoritaire. Le parlement, monocaméral, est désigné à la proportionnelle, sauf à Appenzell Rhodes-Intérieures et aux Grisons, le système étant mixte à Uri, Appenzell Rhodes-Extérieures et Zoug. Les cantons se différencient surtout par la manière dont ils associent le peuple aux processus de décision; ceux qui n'ont pas de landsgemeinde connaissent le référendum législatif, qui est même obligatoire dans les cantons campagnards à vieille tradition démocratique et communautaire comme les Grisons, dans ceux qui ont eu une landsgemeinde tels Uri et Schwytz et dans ceux où le mouvement démocratique a été puissant comme Soleure, Bâle-Campagne, Argovie.

Tous les cantons reconnaissent l'initiative législative et le référendum financier, de grande portée pratique, qui soumet au peuple les dépenses publiques importantes. Il existe d'autres formes de droits populaires: référendums contre les octrois de concessions (Berne, Uri, Grisons), droit d'initiative en matière administrative (assez rare), initiative individuelle à Zurich, référendum constructif à Berne et Nidwald, droit de proposition à Glaris (Memorialantrag), motion populaire à Soleure, "discussion populaire" à Appenzell Rhodes-Extérieures, initiative individuelle des participants à la landsgemeinde à Appenzell Rhodes-Intérieures. En outre, dans plusieurs cantons, le peuple peut révoquer soit le parlement, soit le gouvernement, soit l'un et l'autre pouvoirs.

Les constitutions cantonales en 2006
CantonDateTypeaRéférendum législatifDroit de révocationParticularités
ZH2006Pfacultatif inititative individuelle
BE1993Pfacultatifparlement, gouvernementréférendum constructif
LU1875Pfacultatifparlement 
UR1984Pobligatoiretoutes les autorités élues par le peuple 
SZ1898Pobligatoire  
OW1968Pfacultatif  
NW1965Pfacultatif référendum constructif
GL1988Lobligatoire droit de proposition
ZG1894Pfacultatif  
FR2004Pfacultatif motion populaire
SO1986Psystème mixtebparlement, gouvernementmotion populaire
BS2006Pfacultatif  
BL1984Psystème mixteb  
SH2002Psystème mixtebparlement, gouvernementmotion populaire
AR1995Pfacultatif discussion populaire
AI1872Lobligatoire initiative individuelle des participants à la landsgemeinde
SG2001Pfacultatif  
GR2003Pfacultatif  
AG1980Psystème mixteb  
TG1987Pfacultatifparlement, gouvernement 
TI1997Pfacultatifgouvernement 
VD2002Pfacultatif  
VS1907Pfacultatif  
NE2000Pfacultatif  
GE1847Pfacultatif  
JU1977Pfacultatif  

a P = parlement, L = landsgemeinde

b Suivant le résultat du vote au parlement

Sources:Auteur

Les cantons à landsgemeinde, régimes démocratiques apparus au bas Moyen Age, présentent un cas particulier. La landsgemeinde, assemblée annuelle des hommes ayant le droit de vote, est l'organe suprême de l'Etat et dispose de larges compétences. Mais le Grand Conseil (ou Conseil du pays) s'est peu à peu transformé en parlement moderne, la conception communautaire de la liberté a fait place à une vision individualiste et la séparation des pouvoirs a fait faire de grands progrès. Au vu de cette évolution et aussi pour des raisons pratiques, six cantons ont aboli leur landsgemeinde depuis la création de l'Etat fédéral: Schwytz et Zoug en 1848, Uri en 1928, Nidwald en 1996, Appenzell Rhodes-Extérieures en 1997, Obwald en 1998. Seuls Glaris et Appenzell Rhodes-Intérieures maintiennent la tradition, mais pratiquent un système mixte combinant assemblée populaire, parlement et consultation par les urnes.

L'élection du gouvernement par le peuple et le poids croissant de l'administration ont partout renforcé l'exécutif et affaibli le législatif. Le pouvoir judiciaire comprend des tribunaux de premier et de deuxième rang. Les cours d'assises avec jury subsistent dans plusieurs cantons, mais tendent à disparaître. On trouve en outre une cour de cassation à Zurich et Soleure, des juges de paix au niveau de la commune ou du cercle dans la plupart des cantons, des tribunaux administratifs depuis le milieu du XXe s., une cour constitutionnelle à Nidwald, Bâle-Campagne et dans le Jura. Les cantons sont des Etats unitaires, mais les communes disposent d'une certaine autonomie, garantie constitutionnellement, plus étendue en Suisse alémanique qu'en Suisse romande.

La jurisprudence novatrice du Tribunal fédéral dès les années 1960 et la Constitution fédérale de 1999 ont réduit l'importance des listes de droits fondamentaux figurant depuis la Régénération dans les constitutions cantonales, à moins qu'elles n'offrent davantage de garanties que le droit fédéral, ce qui est possible et montre que les cantons peuvent continuer de jouer à l'avenir le rôle d'avant-garde qu'ils ont tenu aux XIXe et XXe s.

Références bibliographiques

Bibliographie
– E. His, Geschichte des neuern Schweizerischen Staatsrechts, 3 vol., 1920-1938
– Z. Giacometti, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, 1941
– K. Eichenberger, Verfassung des Kantons Aargau vom 25. Juni 1980, 1986
– A. Auer, «Les constitutions cantonales», in Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht, 91, 1990, 14-25
– A. Kölz, Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte, 1, 1992
– A. Kölz, Quellenbuch zur neueren schweizerischen Verfassungsgeschichte, 2 vol., 1992-1996
– U. Bolz, W. Kälin et al., éd., Manuel de droit constitutionnel bernois, 1995 (all. 1995)
– A. Chablais, «Constitutions cantonales», in Législation d'aujourd'hui, 1, 1999, 67-82
– Y. Hangartner, A. Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantone der Eidgenossenschaft, 2000

Auteur(e): Alfred Kölz / PM