Procédure de consultation

Etape préparatoire du processus législatif (Lois), au cours de laquelle les avant-projets d'articles constitutionnels ou de lois importantes, les traités internationaux pouvant faire l'objet d'un référendum et d'autres projets de grande portée politique, économique, financière, écologique, sociale ou culturelle sont soumis à l'examen de diverses instances (cantons, partis, associations faîtières des communes, des villes, des régions de montagne et de l'économie, autres milieux intéressés), afin de voir quelles sont leurs chances d'être acceptés (Formation de la volonté politique). La procédure de consultation est lancée par le Conseil fédéral ou par la commission parlementaire concernée. Elle est conduite par le département compétent, qui recueille les avis par écrit (ou qui, en cas d'urgence, convoque une conférence). Les cas où elle doit être organisée furent d'abord fixés par des lois fédérales, puis par des dispositions constitutionnelles (1947-1975), enfin par l'article 147 de la Constitution de 1999. Il est possible de s'exprimer sur un projet même si l'on n'y a pas été invité. Les réponses des cantons, des partis et des fédérations sont analysées et synthétisées dans un rapport. Les documents mis en consultation, les prises de position et le résumé des résultats sont accessibles au public.

Une procédure analogue existe aussi sur le plan cantonal, parfois sous la forme de la "discussion" (Volksdiskussion), comme en Appenzell Rhodes-Extérieures. Elle a pour antécédents, dans l'ancienne Confédération, le référendum tel qu'il se pratiquait surtout aux Grisons et en Valais, ainsi que les consultations populaires des cantons de Zurich, Berne, Lucerne, Soleure, Fribourg et Neuchâtel, qui ressemblaient à des "discussions" libres. De la proclamation de la Constitution helvétique de 1798 à la révision totale de la Constitution fédérale de 1874, il n'y eut aucune procédure de consultation sur le plan national.

Ce fut l'introduction du référendum populaire en 1874 qui entraîna le développement de la procédure de consultation. On tenta par ce moyen de renforcer la capacité de résistance de projets législatifs face aux menaces référendaires brandies par des organisations à larges effectifs (Partis, Fédérations). On s'en servit pour estimer les chances d'une proposition devant le peuple et pour voir dans quel sens l'élaborer pour la rendre acceptable. Au moment des deux conflits mondiaux et de la grande crise économique, les grandes fédérations gagnèrent en influence sur la législation et son application. En effet, le Conseil fédéral, investi en temps de crise des pleins pouvoirs, les consultait avant de prendre ses décisions dans le domaine économique. Cette pratique fut inscrite dans la Constitution par les articles économiques de 1947. Mais le développement de la démocratie de concordance, dès le milieu des années 1930, renforça aussi le rôle de la procédure de consultation. Celle-ci fut améliorée en 1970 par les "directives concernant la procédure préliminaire en matière de législation" (conséquence indirecte de l'affaire des Mirages de 1964), puis étendue par l'ordonnance de 1991 sur la procédure de consultation et par la loi de 2005 sur la consultation. Le Conseil fédéral ouvrit en moyenne, chaque année, 24 procédures entre 1990 et 1997, 37 entre 1998 et 2002, 116 entre 2003 et 2008.


Bibliographie
– G. Guggenheim, Das Vernehmlassungsverfahren im Bund, 1978
– W. Buser, «Das Vorverfahren der Gesetzgebung», in Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung, 85, 1984, 145-162
– J. Geiger, Konsultation der Kantone im Vernehmlassungsverfahren des Bundes, 1986
– U. Klöti, «Das Vernehmlassungsverfahren - Konsultation oder Ritual?», in Schweizer Monatshefte, 67, 1986, 463-472
– H. Muralt Müller, «Procédure de consultation - helvetisches Ritual oder modernes partizipatorisches Instrument der Konkordanzdemokratie?», in Législation d'aujourd'hui, 1997, cah. 2, 17-31 (avec doc., 124-128)
– J. Blaser, «Le système de consultation en Suisse», in A contrario, 1, 2003, 10-31

Auteur(e): Hans-Urs Wili / PM