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Demokratie

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Staatsform, in welcher das "Volk" (griech. demos), d.h. die Gesamtheit der vollberechtigten Bürger, nicht ein Einzelner oder eine kleine Gruppe Mächtiger, die Staatsgewalt innehat. In der Vormoderne war die D. eine Ausnahmeerscheinung. Sie kam nur in kleinen Staatswesen vor; die Mitbestimmungsrechte waren auf die wehrfähigen Männer beschränkt, wurden unmittelbar in Versammlungen ausgeübt und galten als Privileg spezieller Gruppen. Erst die moderne D., die sich nach der Amerikan. und Franz. Revolution durchzusetzen begann, gewährte die Politischen Rechte als Ausfluss der Menschenrechte, deren Garantie eine der Hauptaufgaben des demokrat. Staates wurde. Für die Geschichte der D. ist die Schweiz besonders interessant, weil es in ihrem Gebiet ins SpätMA zurückreichende vormoderne D.n gab und weil sich die moderne liberale D. mit der Gründung des Bundesstaates 1848 vergleichsweise früh durchsetzte und mit der Einführung direktdemokrat. Instrumente auf kant. und nationaler Ebene eine besondere Ausformung erhielt.

1 - Demokratien in Spätmittelalter und früher Neuzeit

1.1 - Begriff und Inhalte

Der Begriff D. war in der polit.-sozialen Sprache der frühen Neuzeit durchaus bekannt, gerade auch im Kontext der Alten Eidgenossenschaft und der Zugewandten Orte. So verwendete der franz. Staatstheoretiker Jean Bodin diesen Begriff zur Charakterisierung der Verfassungen Graubündens und der eidg. Landsgemeindeorte (Länderorte). Diese bezeichnete der Schaffhauser Bürgermeister Johann Jakob Ziegler 1653 als Staaten, in denen man - im Unterschied zu den Städteorten - die "democrat. Formen sehr liebt". In einer bündnerischen Quelle aus dem Jahr 1618 wird die eigene Staatsform auf folgende lapidare Formel gebracht: "Die Form unseres Regiments ist democratisch". An derselben Stelle, die für die Verhältnisse in den Landsgemeindeorten ebenfalls zutrifft, wird der Begriff D. auch inhaltlich bestimmt: D. erscheint hier als ein Gegenbegriff zu Monarchie und Aristokratie. Im Unterschied zu diesen Staatsformen, in welchen die staatl. Souveränität durch den König bzw. eine geburtsständisch abgeschlossene Gruppe adliger oder patriz. Herren ausgeübt wird, liegt die höchste Gewalt in der D. beim gemeinen Mann, d.h. der Versammlung der waffenfähigen Männer, von der die Frauen ausgeschlossen sind. Diese regelmässig durchgeführten Versammlungen, in den Quellen Landsgemeinde oder einfach Gemeinde (Gemeindeversammlungen) genannt, entschieden in offener Abstimmung über alle Angelegenheiten und Fragen, die in ihrer Summe nach zeitgenössischen wie teilweise auch nach heutigem Verständnis die staatl. Souveränität ausmachen: Wahl und Abwahl der Regierungs- und Verwaltungsleute, die Wahl und Abwahl der Richter und militär. Befehlshaber, Erlass und Aufhebung von Gesetzen, Abschluss von Verträgen mit ausländ. Mächten, Erklärung von Krieg und Frieden sowie die Festsetzung von Steuern.

Autorin/Autor: Andreas Suter

1.2 - Verbreitung und historische Genese

Gemessen an den in der frühen Neuzeit vorherrschenden Verfassungen waren in diesem Sinn demokrat. Staaten eine seltene Erscheinung und im Wesentlichen auf Gebiete der Schweiz, genauer auf Graubünden, die Walliser Zenden und die eidg. Landsgemeindeorte Uri, Schwyz, Obwalden, Nidwalden, Glarus, Zug und beide Appenzell beschränkt. In den eidg. Städteorten dagegen wurde die Souveränität nicht durch die Bürgerversammlung, sondern durch den Kleinen Rat und Grossen Rat der Stadt ausgeübt. Soziologisch gesehen bedeutete dies, dass in den Landsgemeindeorten die grosse Mehrheit der männl. Bevölkerung an wichtigen polit. Entscheiden beteiligt war, in den Städten dagegen nur eine kleine Minderheit jener Bürger, die in den Räten sassen.

Trotz des geogr. Schwerpunkts demokrat. Verfassungen in der Schweiz gab es in den österr. und franz. Alpengebieten sowie in der abgelegenen Küstenregion von Dithmarschen Ansätze vergleichbarer Entwicklungen, die jedoch später durch die Bildung monarch. bzw. fürstl. Territorialstaaten abgebrochen wurden. Tatsächlich ist die hist. Genese der spätma. und frühneuzeitl. D. Bestandteil einer breiteren, westeurop. Entwicklung, wie Peter Blickle und danach Randolph C. Head gezeigt haben. Die polit. Vorstellungen und Normen, welche die Institutionen der D. anleiteten, wurzeln in kollektiven, weitgehend selbstverwalteten und eigenbestimmten Lebens- und Wirtschaftsformen der getreidebauenden Dorfgemeinden und viehwirtschaftlich orientierten alpinen Nutzungsgemeinden, die sich im ausgehenden MA in vielen Teilen Europas aus der feudalen Grundherrschaft entwickelten (Dorf, Gemeinde, Genossenschaft).

Aus den Beobachtungen zur Verbreitung und hist. Genese kann man folgern, dass offenbar periphere Gebiete wie die Alpen und Voralpen gute Voraussetzungen für die Weiterentwicklung dörfl.-kommunaler Institutionen zu grossräumigen demokratisch verfassten Staaten boten. Die Bedingungen für den Getreidebau und damit auch für die Erhebung lagerfähiger Abgaben waren weniger günstig als im Mittelland, was dazu beitrug, dass der Alpen- und Voralpenraum im MA schwach feudalisiert wurde und der kommunalen Selbstverwaltung umso grösseren Raum liess.

Autorin/Autor: Andreas Suter

1.3 - Vormoderne und moderne Demokratiekonzepte

Im frühneuzeitl. Europa bestand weitgehend Konsens, dass die Monarchie und die Aristokratie die ideale Art einer Regierung darstellen. Dementsprechend stösst man in den Berichten ausländ. Reisender und Botschafter häufig auf negative Urteile über die polit. Verhältnisse, die in den Länderorten und in Graubünden herrschten. Sie galten gemeinhin als anarchisch, als Pöbelherrschaften. Diese Sehweise muss im Kontext der weithin anerkannten Dreiständelehre erklärt werden (Ständische Gesellschaft). Danach war die Ausübung der souveränen Gewalt ausschliesslich Männern adliger Herkunft vorbehalten, während der gemeine Mann und der Klerus von polit. Entscheiden, welche die Souveränität berührten, per definitionem ausgeschlossen wurden. Aus diesem Grund sind die frühneuzeitl. D.n Graubündens und der Landsgemeindeorte als ein "Gegenmodell" zum feudal geprägten Europa interpretiert worden (Blickle). Eine derartige Einordnung unterschätzt jedoch die grundlegenden Unterschiede zwischen vormodernem und modernem Demokratiekonzept. Während die moderne Auffassung das Recht auf polit. Partizipation naturrechtlich begründet und dieses Recht prinzipiell jedem Individuum kraft seiner natürlichen Eigenschaft als Mensch zubilligt, betrachtet die frühneuzeitl. Auffassung die D. als ein Privileg, als eine besondere Freiheit, die ein bestimmtes polit. Kollektiv durch eigene Leistungen erworben hat und an seine Mitglieder weitervererbt.

In Graubünden und in der Alten Eidgenossenschaft kursierten in der frühen Neuzeit strukturell ähnlich aufgebaute Geschichten, die den Erwerb dieses Privilegs erzählten, historisch erklärten und rechtfertigten. Entweder wurde die demokrat. Freiheit als Ausfluss feudaler Herrschafts- und Rechtstitel erklärt, welche die Väter vor langer Zeit durch Kauf oder Schenkung legal von adligen Herren erlangt hätten, oder als Ergebnis einer hist. Befreiungstat dargestellt. Weil die feudale Herrschaft - so der Grundgedanke sowohl der eidg. wie der bündnerischen Version der Befreiungstradition - zur Tyrannei entartet sei, habe der gemeine Mann die Adligen mit Waffengewalt vertrieben, als Kollektiv deren Rechtsnachfolge angetreten und sich fortan selbst verwaltet und regiert. Mit diesem vormodernen Konzept der D. als hist. Privileg lässt sich zugleich der aus moderner Sicht widersprüchl. Sachverhalt erklären, dass die demokrat. Rechte in der frühen Neuzeit nicht prinzipiell allen Menschen zugestanden wurden und es möglich war, dass die D.n Graubündens und der Landsgemeindeorte eigene Untertanen beherrschten, die man genau gleich wie Könige oder adlige Feudalherren regierte und wirtschaftlich ausnutzte. Die vormoderne Auffassung der demokrat. Freiheit als historisches Privileg schloss stets die Freiheit ein, anderen Menschen dieses Privileg zu verwehren, wenn nötig mit Waffengewalt, wie das im Tessin oder im Veltlin durch die Landsgemeindeorte bzw. die Bündner Gemeinden verschiedentlich geschehen ist (Ländliche Unruhen). So betrachtet stellte die vormoderne D. kein Gegenmodell zum feudalen Europa dar: Sie war mit dem vorherrschenden ständ.-feudalen Modell von Politik kompatibel und wesensverwandt. Damit ist gleichzeitig gesagt, dass sich die moderne schweiz. D. keineswegs organisch aus der vormodernen D. entwickelte, sondern ein Ergebnis von tief greifenden Brüchen und Umwälzungen, von Revolution und Bürgerkrieg darstellte, welche die Schweiz in der 1. Hälfte des 19. Jh. erlebte.

Autorin/Autor: Andreas Suter

1.4 - Funktionsweise

Mit Blick auf das konkrete Funktionieren der D. in Graubünden und in den Landsgemeindeorten ist ein Punkt besonders hervorzuheben. So wenig wie in modernen D.n bedeutete die formale demokrat. Gleichheit in den Landsgemeindeorten, dass alle Bürger dieselben polit. Partizipationsmöglichkeiten besassen. Die wichtigen und einträgl. Regierungs-, Verwaltungs- und Richterämter wurden regelmässig durch Mitglieder vornehmer und exklusiver Familien, die sog. Häupter besetzt, die sich zwar nicht rechtlich, aber in wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Hinsicht sehr deutlich vom gemeinen Mann abhoben. Da die Wahl in diese Stellungen jedoch von demokrat. Mehrheitsentscheiden abhing, waren diese Häupterfamilien darauf angewiesen, ihre polit. Stellung durch den Aufbau einer eigenen Klientel abzusichern und in offenen Entscheidungssituationen aktiv auf Stimmenkauf zu gehen (Klientelismus). Vor Wahlen verteilten die kandidierenden Häupter reichlich Geschenke in Form von Geld, Kleidern, Essen und Trinken unter die Stimmberechtigten. Und die Einsetzung in ein bestimmtes Amt hing zumeist von der Bestimmung ab, dass der Gewählte hohe Geldsummen direkt in die Staatskasse ablieferte - also eine eigentl. Form des Ämterkaufs.

Allgemeiner gesagt gehörte es zur polit. Kultur der spätma. und frühneuzeitl. D., dass polit. Entscheide stets von einem intensiven und breit gestreuten Austausch materieller Werte begleitet und beeinflusst waren. Diese "Käuflichkeit" der Landleute und der Landsgemeinde ist auch schon als eine "Degeneration" dieser Institution und als ein Zeichen ihres polit. Bedeutungsverlustes interpretiert worden. Man muss darin aber gerade umgekehrt ein Zeichen des grossen polit. Gewichts dieses Gremiums und der Stimme jedes einzelnen Landmannes sehen, dessen zentrale Stellung im Staat bis zum Ende des 18. Jh. im Grundsatz unangefochten blieb. Denn niemand und auch nicht die Häupterfamilien der Alten Eidgenossenschaft gaben Geld aus, wenn sie dafür keinen reellen Gegenwert, in diesem Fall in Form von dringend benötigter polit. Unterstützung, erhielten.

Autorin/Autor: Andreas Suter

2 - 19. und 20. Jahrhundert

Die Entwicklung der D. im 19. und 20. Jh. wird hier unter dem doppelten Aspekt des anhaltenden Ausbaus, also der Demokratisierung, und des temporären Abbaus betrachtet. Mit dem Zusammenbruch der auf einer statischen Ordnungsvorstellung beruhenden Alten Eidgenossenschaft setzte eine Dynamisierung der Gesellschaft ein, die sich auch auf die Organisation der staatl. Herrschaft auswirkte und von dieser wiederum auf die Gesellschaft zurückwirkte. Dieser Prozess nährte sich aus dem Wechselspiel von polit. Ideen und sozioökonom. Voraussetzungen, er entwickelte sich ungleichzeitig auf versch. Ebenen und in unterschiedl. Regionen, oft im Gleichschritt mit transnationalen Entwicklungen, selten gegenläufig zu den Verhältnissen im Ausland. Man kann die gesamte Entwicklung als fortschreitende Perfektionierung des Prinzips der kollektiven Selbstbestimmung lesen; immer wieder sind aber auch reaktive Verwerfungen und Rückschritte zu beobachten. Gerade die direktdemokrat. Instrumente, auf denen gemäss der Volksmeinung die Überlegenheit und die Leistungsfähigkeit der schweiz. D. gründen, erwiesen sich vielfach als Hemmschuh für Innovationen.

2.1 - Erster Durchbruch und zwei Rückschläge

Die grosse Demokratisierungsphase begann mit der Helvetischen Revolution, die sozusagen über Nacht die Rechtsungleichheiten aufhob und alle Untertanen, die zuvor in den meisten eidg. Orten Objekte der Herrschaft einer kleinen Oligarchie gewesen waren, zu Bürgern, zu gleichgestellten Subjekten der Herrschaft über sich selber machte. Das demokrat. Gleichheitsprinzip galt nur mit zwei typischen und noch längere Zeit bestehenden Einschränkungen, denn Frauen und Juden waren von ihm ausgeschlossen. Die in der Helvetik errungene Demokratisierung war Folge des ökonomischen und gesellschaftl. Aufstiegs eines Teils der Landbevölkerung, des französischen, ein wenig auch des amerikan. Vorbilds und des von Frankreich ausgehenden militär. Drucks. Die aufoktroyierte D. war zentralstaatl. Natur, d.h. sie begrenzte die Mitwirkung des Bürgers auf die Wahl nationaler Repräsentanten und liess keine Selbstregierung auf kantonaler und kommunaler Ebene zu. Immerhin machte sie die Durchführung der ersten gesamtschweiz. Verfassungsabstimmung im April 1802 möglich. Die zur Wahrnehmung demokrat. Rechte unerlässliche Meinungs- und Pressefreiheit war, wie die Verbannung von Kritikern und die Beanstandung von einzelnen Blättern zeigen, nicht gewährleistet (Zensur).

Mit der Mediationsakte erhielten die 19 eidg. Orte 1803 erstmals eigene Kantonsverfassungen, die allerdings die demokrat. Mitwirkung durch die (Wieder-)Einführung des Zensuswahlrechts sowie der Lebenslänglichkeit der Ratsherrenstellen beschnitten und die Landbevölkerung in den vormals patriz. Orten wieder zurückstellten. Nach dieser kleinen brachte die grosse Restauration von 1815 wie im übrigen Europa in allen Punkten eine weitere Restriktion, ohne aber die vorrevolutionären Untertanenverhältnisse wiederherzustellen. Allerdings wurde die wirtschaftl. Freiheit (Handels- und Gewerbefreiheit) als wichtige Komplementärseite der D. durch das Zunftregime vielerorts erneut eingeengt.

Autorin/Autor: Georg Kreis

2.2 - Zwei Durchbrüche und eine Gegenbewegung

Wie die Lesezirkel und Gemeinnützigen Gesellschaften des ausgehenden 18. Jh. bildeten in den ersten Jahrzehnten des 19. Jh. die zahlreichen Vereine jeglicher Art (Kunstvereine, Studentenverbindungen, Schützen- und Turnvereine, später Gesangsvereine) kleine Zonen demokrat. Kultur, in denen vermehrt Kritik an der autoritären Herrschaftsordnung geäussert wurde. In den Vereinen wurde mit den statutarischen Versammlungen und Vereinsämtern in privatem Rahmen D. eingeübt. Zudem stellte die von konservativen Kräften geförderte Modernisierung (z.B. im Verkehrswesen) über den Wandel des gesellschaftl. Fundaments in wachsendem Mass das konservative System zusätzlich in Frage. All diese Faktoren begünstigten eine Entwicklung, in deren Verlauf aus Bürgern nach und nach Stimmbürger werden sollten, welche sich mit einer gewissen Kontinuität um Probleme der öffentl. Ordnung kümmerten.

Die wachsenden Spannungen mündeten in die beiden Demokratisierungsschübe von 1830 und 1848. Von der Pariser Juli-Revolution ging 1830 eine beschleunigende Wirkung aus, nachdem kurz zuvor im Tessin eine liberale Revolution stattgefunden hatte. Die Hauptleistung dieses Schubes bestand in der partiellen Durchsetzung der Gleichstellung aller männl. Bürger und damit des Prinzips One man - one vote, was in einzelnen Kantonen wegen der damit verbundenen Minorisierung der vormals privilegierten Stadtbevölkerung zu Konflikten führte (Regeneration). Wichtig war auch das Öffentlichkeitsprinzip, das den Bürgern gestattete, die Verhandlungen der Parlamente zu verfolgen.

Im Falle des Schubes von 1848 war die liberale Schweiz der gesamteurop. Bewegung voraus, wofür jeweils versch. Gründe genannt werden. Eine zweifelhafte Erklärung verweist auf die alte demokrat. Tradition des Landes. Dem ist entgegenzuhalten, dass die oligarchischen, ständischen und statischen Verhältnisse keine günstige Voraussetzung für die moderne, egalitäre, unitarische und dynamische D. bildeten und dass sie wie dynast. Ordnungen erst überwunden werden mussten. Es war vielmehr die föderalist. Parzellierung der Schweiz, welche legale Transformationen oder Staatsstreiche in einzelnen Kantonen möglich machte und schliesslich auf nationaler Ebene eine knappe Mehrheit entstehen liess, die der grossen konservativen Minderheit die liberale Ordnung mit und nach dem Sonderbundskrieg gewaltsam aufzwingen konnte. Liberale Vorreiter waren v.a. die Kantone mit sozioökonomisch günstigen Voraussetzungen, d.h. dem Bestehen eines auf weitere Entfaltung drängenden gehobenen Mittelstandes. Ohne aus dem Industrialisierungsgrad eine zwingende Determinante zu machen, muss in diesbezüglich weiter fortgeschrittenen Verhältnissen doch eine der Ursachen für die vergleichsweise frühe Etablierung einer liberalen Ordnung gesehen werden. Von nicht zu unterschätzender Bedeutung war sodann, dass die Armee - anders als in monarch. Gesellschaften - alles in allem nicht ein gegen innen gerichtetes Repressionsinstrument der Verteidiger der alten Ordnung, sondern eher ein Instrument der Reformkräfte war, bis hin zu den auch mit offiziellem Kriegsmaterial ausgerüsteten Freischarenzügen. Der Volkscharakter der Milizordnung wirkte sich zum Vorteil der liberalen Bewegung aus.

Nach dem Schub von 1830 setzten (z.B. in Luzern und in Zürich) konservative Gegenbewegungen ein, welche den Liberalen das polit. Terrain zum Teil wieder abnahmen, dies sogar mit Hilfe des liberalen Instrumentariums (Berufung auf die Volkssouveränität, Petitionen, Volksversammlungen und allg. Wahlrecht). Dies zeigt, dass auch die moderne D. verschiedene Gesichter hatte und der Glaube an die Unaufhaltsamkeit des liberalen Fortschritts eine Illusion war. Die Demokratisierung der Schweiz lebte von auswärtiger, v.a. franz. und amerikan. Inspiration und verdankte ihre Umsetzung zu einem wichtigen Teil der Mitwirkung dt. Emigranten. Für die eine Variante stehen der Luzerner Ignaz Paul Vital Troxler und der Lausanner Benjamin Constant, die während ihrer Studienaufenthalte in Jena und Wien bzw. in Erlangen, Edinburgh und Paris das liberale Gedankengut kennen gelernt hatten, für die andere der dt. Emigrant Ludwig Snell, der sich seit 1827 in der Schweiz aufhielt, an den Univ. Zürich und Bern lehrte und ein Handbuch des schweiz. Staatsrechts verfasste. Die Schweiz profitierte in hohem Masse von der Verfolgung der dt. Liberalen. Sie konnte den Emigranten in ihren neu gegründeten Universitäten und Lehrerseminarien ein attraktives Betätigungsfeld anbieten und kam so auf günstigem Weg zu einer Auffrischung und Stärkung ihrer eigenen Bildungselite. Polit. Energie schöpfte der schweiz. Liberalismus v.a. aus der Mittelklasse, zu der das junge Unternehmertum, aber auch Ärzte, selbstständige Juristen und Wirte in den ehemaligen Stadtkantonen zu zählen sind. Mittelständisch waren auch die Angehörigen der ländl. Oberschicht, die auf vollständige Gleichstellung mit dem städt. Patriziat drangen. Prototypen waren diesbezüglich der erste Bundespräs. Jonas Furrer, Sohn eines Winterthurer Schlossermeisters, oder der aus Olten stammende und zuvor als Gewürzkrämer tätige Bundesrat Josef Munzinger.

Solche Gemässigte und Praktiker - und nicht die Radikalen, welche die Revolution ebenfalls mitrugen - dominierten 1847/48 das liberale Lager und steuerten die Ereignisse. Sie befürworteten nicht zuletzt darum eine kleinere Revolution, um die Gefahr einer grösseren zu bannen und einigermassen ordentlich von oben abzuwickeln, was andernfalls ungeordnet von unten hätte hingenommen werden müssen. Zunächst wurde in den 1840er Jahren ideologisch mobilisiert und über die Diffamierung des katholisch-konservativen Gegners eine liberal-radikale Aktionsgemeinschaft hergestellt, dann gab man Raum für etwas Bewegung mit dem Ziel, schnell wieder zur Ruhe zu kommen. Nach dem Sieg im Sonderbundskrieg liess das liberale Regime rasch einen Teil seiner ohnehin nicht sehr ausgeprägten Revolutionsattitüde fallen, und die Bereitschaft, dt. Revolutionären Asyl zu gewähren, ging stark zurück. Der Schub von 1848 brachte dem Einzelnen auch nur insofern mehr D., als er die Errungenschaften von 1830 im Prinzip auf die ganze Schweiz ausdehnte. Dabei ging es aber um das ganze Paket der liberalen Prinzipien: Um Volkssouveränität, Konstitutionalismus (mit Revisionsklausel und Verfassungsreferendum), Gewaltentrennung und Rechtsgleichheit, aber auch um Handels- und Gewerbefreiheit und Garantie des Privateigentums. Die Bundes- bzw. Gründungsväter blieben im Grossen und Ganzen im Rahmen der repräsentativen D., den die Regenerationsverfassungen vorgaben; sie schufen keine direkten Mitwirkungsrechte und keinen unitarischen Nationalstaat, wie es die Radikalen gerne gehabt hätten (Bundesverfassung).

Autorin/Autor: Georg Kreis

2.3 - Stetiger Ausbau

Die freisinnige Siegerpartei übte zunächst ihr Herrschaftsmonopol ohne Rücksicht auf die unterlegene Minderheit aus, z.T. mit fragwürdigen Methoden wie etwa im Kt. Freiburg. Die zunehmende soziale Differenzierung führte mit der Verselbstständigung des Mittelstands und dem Entstehen der Arbeiterbewegung zu einer Auffächerung des polit. Kräftespektrums, das bis anhin im Wesentlichen von den liberalen Führungseliten und den kath. und prot. Konservativen bestimmt worden war, und sekundär zu einer Weiterentwicklung des polit. Systems. Die neuen oppositionellen Kräfte brachten nicht nur gemäss ihrer Interessenlage Sachforderungen ein, sondern wollten auch das System umgestalten, um die Erfolgschancen ihrer Anliegen zu vergrössern. So hat die Demokratische Bewegung in den 1860er Jahren auf Kantonsebene, zu Beginn der 1870er Jahre auch auf Bundesebene die repräsentative oder indirekte D. zu einer direkten D. umgebaut, indem sie mit Verfassungsrevisionen die Volkswahl der Kantonsregierungen und Volksabstimmungen zu Parlamentsbeschlüssen sowie Sachvorlagen durchsetzte. Das auf eidg. Ebene 1874 eingeführte Gesetzesreferendum (Referendum) wurde 1891 durch die Verfassungsinitiative (Volksinitiative) ergänzt. Gegenüber der oft vertretenen Auffassung, die Einführung dieser Instrumente sei "fortschrittlichem" Wollen entsprungen, ist auf das paradoxe Faktum hinzuweisen, dass sich auch die konservativen und reaktionären Kräfte schnell dieser Mittel zu bedienen wussten; dies belegen das mit der ersten eidg. Volksinitiative 1893 zur Abstimmung gebrachte Schächtverbot und die 13 erfolgreichen Referendumskämpfe zwischen zwischen 1874 und 1891, mit denen Kath.-Konservativen und Föderalisten die parlamentarische Mehrheitspolitik des Freisinns blockierten. Das Referendum zwang so den Freisinn zu polit. Kompromissen; er musste durch vorparlamentarische Zusammenarbeit versuchen, das Risiko von Volksentscheiden möglichst auszuschliessen. Die ursprünglich parlamentarische Mehrheitspolitik wurde so abgelöst von einer Verhandlungspolitik, die repräsentative liberale D. von einer "D. der Interessengruppen". Dieses Modell, das sich bereits in mehreren Kantonen durchgesetzt hatte und auf einem engmaschigen Netz von Dachorganisationen beruhte, strukturierte - mitunter sogar landesweit - die wichtigsten sozioprofessionellen Kategorien (Verbände).

Für die Arbeiterbewegung stellte sich die Frage, inwieweit sie sich auf die allg. Möglichkeiten der demokrat. Mitbestimmung einlassen und inwieweit sie ihren Forderungen mit ihrem spezif. Instrument des Streiks Nachachtung verschaffen wollte. Die wichtigste Weiterentwicklung des Systems, die von der Arbeiterbewegung auf Bundesebene ausging, war die Lancierung der Proporzinitiative um 1900 (Wahlsysteme). Deren Annahme im dritten Anlauf führte u.a. wegen des gerechteren Verfahrens 1919 zu einem sprunghaften Anstieg der sozialdemokrat. Nationalratsmandate von 20 auf 41. Zuvor herrschte die Majorzregel, welche innerhalb des Wahlkreises alle Sitze der obsiegenden Mehrheit zusprach, auch wenn die Mehrheit 50% nur minimal überstieg. Acht Kantone, als erster das Tessin 1890, waren dem Bund bei der Einführung des Proporzwahlrechts vorausgegangen. Bei den in der Regel nach Majorzverfahren durchgeführten Regierungsrats- und Ständeratswahlen hätte die Mehrheit in gleicher Weise alle Mandate für sich beanspruchen können, es bildete sich jedoch gegen Ende des 19. Jh. ein freiwilliger Proporz nach Massgabe der Fraktionsstärken heraus.

Verglichen mit der dürftigen Ausgangslage von 1848 erfuhr die D. auch in prakt. Hinsicht erhebliche Verbesserungen, die etwa die korrekte Führung der Stimmregister, die Dichte der Abstimmungslokale und deren Öffnungszeiten, die Umschreibung der Wahlkreise, die Gewährleistung des Abstimmungsgeheimnisses oder die Qualität der Abstimmungserläuterungen betrafen. Neuerdings wird dem Stimmbürger sogar die Möglichkeiten eingeräumt, auf dem Korrespondenzweg oder elektronisch abzustimmen. Der Ausbau der D. schlug sich im parlamentarischen System in der Schaffung von zusätzl. Kommissionen und in vermehrten Kontroll- und Mitspracherechten auf Kosten der Exekutive nieder. Mit der Einführung des Staatsvertragsreferendums 1921 und dessen Ausbau 1977, 1998 und 2003 wurde zusätzlich auch ein Teil der Aussenbeziehungen der demokrat. Mitsprache unterstellt. Diese Erweiterung sollte den Einflussverlust kompensieren, den die zunehmende Rechtssetzung durch internat. Vertragswerke für den schweiz. Stimmbürger bedeutete. Das Budgetreferendum wurde dagegen nicht eingeführt, obwohl diese Reform immer wieder in der Öffentlichkeit gefordert und bezüglich der Militärausgaben 1993 und 2000 sogar als Abstimmungsvorlage eingebracht wurde. Lang dauerte die Verwirklichung der Gesetzesinitiative, die schon Teil des gescheiterten Reformprojektes von 1872 gewesen war. Sie wurde immer wieder vorgebracht, 1961 mit über 70% Nein-Stimmen deutlich abgelehnt und im Rahmen des Reformpakets "Volksrechte" nach 1998 wieder ohne positives Resultat diskutiert. Erst 2003 wurde das Instrument der Allg. Volksinitiative geschaffen, welches dem Parlament die Entscheidung, ob eine Rechtsregel in der Verfassung oder als Gesetz verankert wird, und die Ausarbeitung des definitiven Textes überlässt. Missachten die Räte den Zweck einer solchen Initiative, so kann eine Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht werden. Ein Stärkung der D. bedeutete 1987 die Einführung des Doppelten Ja, das die Spaltung des reformfreundlichen Lagers durch das Parlament mittels der Lancierung eines abgeschwächten Gegenvorschlags verunmöglicht.

Gemessen am Idealmodell der maximalen Selbstbestimmung blieb die Schweiz bis tief ins 20. Jh. eine unvollständige Bürgergesellschaft. 1848 brachte den Juden zwar die politische, aber mit der Vorenthaltung der Niederlassungsfreiheit noch nicht die grundrechtl. Gleichstellung. Erst die Verfassungsrevision von 1866, die infolge des mit Frankreich geschlossenen Handelsvertrags nötig geworden war, räumte auch den Juden die Niederlassungsfreiheit und Rechtsgleichheit ein. Keineswegs gesichert war 1848 auch die Gewährung der polit. Rechte für die Heimatlosen, Armengenössigen und Straffälligen. Den Frauen wurde die Teilhabe an der D. auf eidg. Ebene bis 1971 vorenthalten. Auch hier spielten neun Kantone eine wegbereitende Rolle. Nach ersten negativ ausgegangenen Abstimmungen 1919-21 führte die Waadt 1959 das kant. Frauenstimmrecht ein, während die am gleichen Tag zur Abstimmung gebrachte gesamtschweiz. Vorlage noch verworfen wurde. Die direktdemokrat. Partizipation verzögerte die Reform nachhaltig, und wie im Falle der Gleichstellung der Juden war die "älteste Demokratie der Welt" im Rückstand auf die Entwicklungen im Ausland.

Bis Ende des 20. Jh. wurde der Wahlkörper noch zweimal erweitert. Eine erste Vergrösserung ergab sich 1991 aus der Senkung der polit. Mündigkeitsalters von 20 auf 18 Jahre, die in der Abstimmungspropaganda als Ausgleich zur Überalterung der Gesellschaft und als Geschenk an die Jugend anlässlich des 700-jährigen Jubiläums dargestellt wurde. Die zweite Erweiterung verschaffte den Auslandschweizern 1992 die Möglichkeit, sich an gesamtschweiz. Abstimmungen und Wahlen zu beteiligen, sofern sie sich entsprechend anmelden, was 2002 etwa 18% der rund 454'000 Berechtigten taten. Diese Erweiterung stand im Zusammenhang mit der transnationalen Tendenz, die Ausübung demokrat. Rechte unabhängig vom aktuellen Wohnort zuzulassen. Nichtschweizern waren polit. Aktivitäten auf schweiz. Territorium im Bundesstaat untersagt gewesen, bis die Schweiz 1990 die konsularische Stimmabgabe (erstmals im Falle der russ. Wahlen) erlaubte und darauf den eigenen Bürgern im Ausland die gleichen Möglichkeiten gewährte, die man Ausländern im Inland einräumte.

Ein weiterer Schritt Richtung vollständige Bürgergesellschaft bestünde im Ausbau des Ausländerstimmrechts in schweiz. Angelegenheiten. Mitwirkungsrechte räumen den Ausländern der Kt. Neuenburg seit 1850 und der Kt. Jura seit 1979 ein. Verfassungsmässig garantieren auch die Kt. Waadt (2003) und Freiburg (2005) entsprechende, jedoch auf die kommunale Ebene beschränkte Rechte. In den Kt. Appenzell Ausserrhoden (1996) und Graubünden (2004) ist ihre Einführung den Gemeinden überlassen und bisher erst in den Ausserrhoder Gemeinden Wald und Speicher realisiert. Bezeichnenderweise waren diese Teilinnovationen nur innerhalb von Gesamtrevisionen der kant. Verfassungen durchsetzbar; die in den 1990er Jahren speziell zum Ausländerstimmrecht lancierten Initiativen wurde dagegen von ca. ¾ der Stimmenden abgelehnt.

Unter den Gesichtspunkten der formalen Mitwirkungsmöglichkeiten und der Ausdehnung des Wahlkörpers erweist sich die Verfassungsgeschichte der Schweiz als die eines permanten Ausbaus der D. Es gab aber auch Unterbrüche, Rückschläge und Gegenbewegungen.

Eine Phase der Krise für die D. bildeten die 1930er und 40er Jahre, in denen das Referendumsrecht durch die ausserordentlich häufige Anwendung der Dringlichkeitsklausel praktisch ausser Kraft gesetzt wurde. Eine erste Volksinitiative wurde 1939 noch zurückgezogen; der Gegenvorschlag konnte allerdings dem Missstand nicht abhelfen. Erst die Initiative "Rückkehr zur direkten D.", die 1949 gegen den Willen von Bundesrat und Parlament angenommen wurde, führte zu einer Neuformulierung des Dringlichkeitsrechts. Schliesslich beruhten viele Massnahmen, die der Bundesrat zur Bewältigung der Notlagen in den Weltkriegen und während der Weltwirtschaftskrise ergriff, auf extrakonstitutionellem Notrecht (Vollmachtenregime).

Im Anschluss an die Verwirklichung des Frauenstimmrechts, mit der sich die Anzahl der Stimmenden verdoppelte, wurden die für das Zustandekommen eines Referendums bzw. einer Initiative notwendigen Unterschriftenzahlen von 30'000 auf 50'000 bzw. von 50'000 auf 100'000 erhöht. Diese Massnahme bedeutete keinen Demokratieabbau, auch wenn ihre Gegner dies im Abstimmungskampf so darstellten. Infolge des Bevölkerungswachstums und den Verbesserungen der Kommunikationsmöglichkeiten lag die Partizipationsschwelle im ausgehenden 20. Jh. erheblich niedriger als nach 1874. Waren 1884 noch die Unterschriften von ungefähr 5% der Stimmberechtigten für das Zustandekommen eines Referendums notwendig, so genügte 2000 die Unterstützung von wenig mehr als 1% aller Stimmbürger. Die einzige wirklich restriktive Neuerung war somit die Frist von 18 Monaten, die 1977 für das heutzutags vergleichsweise leichtere Sammeln von Unterschriften für Volksinitiativen eingeführt wurde.

In den 1960er Jahren erreichte die Stimm- und Wahlbeteiligung bisher nie dagewesene Tiefstwerte; danach stabilisierte sie sich zwischen 35 und 45%, um in den 1990er Jahren wieder leicht zuzunehmen. Diese niedrige Partizipation wurde gelegentlich als Kluft zwischen der sog. Classe politique und dem Volk sowie als Krise der Demokratie gedeutet. Dem widerspricht aber, dass sich das Verhältnis zwischen Behörden und Volk eher entspannt hat: Während der Stimmbürger Ende des 19. Jh. durchschnittlich vier von fünf Vorlagen verwarf, so folgte er zwischen 1947 und 1995 in 77% der Fälle den Vorschlägen von Parlament und Bundesrat. Ausserdem setzte in den 1960er und 70er Jahren ein informelles Engagement für spezif. Anliegen (Ablehnung der Atomenergie, bestimmter Bauvorhaben, Gleichstellungsfragen usw.) in den sog. Neuen sozialen Bewegungen ein, das in mancher Hinsicht den Rückgang des staatsbürgerl. Pflichtgefühls und der themenunabhängigen Partizipation aufwog, die aus dieser traditionellen Pflichtauffassung resultiert hatte.

Angesichts des harmon. Verhältnisses zwischen Stimmbürger und Regierung überrascht es nicht, dass in der Schweiz einzig die direkte D. als gute D. gilt. Die positiven Merkmale wie grosse Stabilität, Kontinuität und Legitimität überwogen - und überwiegen - in den Augen der meisten Staatsbürger. In der hist. und polit. Wissenschaft äusserte sich diese Idealisierung auch in den Begriffsprägungen Konsens- und Konkordanzdemokratie, welche den Einbezug der referendumsfähigen Gruppierungen bei der Ausarbeitung von Gesetzesvorlagen und den freiwilligen Proporz in den Vordergrund rückten und ausblendeten, dass die Organisations- und Konfliktfähigkeiten der verschiedenen gesellschaftl. Interessen ungleich sind, was dazu führt, dass kurzfristige und spezielle Interessen eher in den Verhandlungsprozess der Gesetzgebung einbezogen werden als allgemeine und langfristige. Sowohl neoliberale Kritiker wie auch solche aus dem Umfeld der Neuen sozialen Bewegungen betonten denn auch seit den späten 1980er Jahren die innovationsfeindl. Wirkung, die vom Referendum bzw. von einer blossen Androhung eines solchen ausgeht. Ähnlich wie beim Ständemehr - dieses sichert 20-25% aller Stimmbürger aus den 11,5 kleinsten Kantonen eine Sperrminorität, an der allein bis 2000 acht Vorlagen scheiterten - dürfte es aber auf absehbare Zeit hinaus schwierig sein, den Souverän zu einem Abbau der demokrat. Mitwirkungsrechte zu bewegen, selbst wenn diese nur verhindernd wirken und für konstruktive Lösungen unter Umständen wenig taugen. Der drohende Verlust demokrat. Selbstbestimmung infolge internat. Bindungen oder gar Eingliederung in einen supranationalen Verband haben vielmehr den Willen, an der traditionellen Ausstattung der D. festzuhalten, seit den 1990er Jahren wieder verstärkt.

Mit der Achtundsechziger-Bewegung verliessen demokrat. Wertvorstellungen das polit. Parkett und erreichten Unternehmen (Mitbestimmung), Schulen sowie Universitäten (Schüler- und Elternräte, Studentenversammlungen) und gar die Armee; in Letzterer scheiterten allerdings die Versuche zur Bildung von Soldatenkomitees Anfang der 1970er Jahre. In der ref. Kirche wurden Formen der Mitbestimmung bereits Ende des 19. Jh. realisiert (Kirchgemeinderat, Synode, Synodalrat), und auch in der kath. Kirche fassten solche in den staatskirchenrechtl. Strukturen Fuss.

Autorin/Autor: Georg Kreis

Quellen und Literatur

Literatur