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Bundesverfassung (BV)

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Das erste moderne Grundgesetz der Schweiz war die Helvet. Verfassung, die sich an der franz. Direktorialverfassung bzw. an denjenigen der Tochterrepubliken Holland und Italien orientierte (Helvetische Republik). Sie trat 1798 in Kraft; ihr Zentralismus stand im Gegensatz zum gewohnten Regionalismus und liess weder den Kantonen noch den Gemeinden Raum für eine Selbstverwaltung. 1803 wurde diese Verfassung durch die von Napoleon aufoktroyierte Mediationsakte ersetzt, welche die zentrale Gewalt wieder weitgehend beschränkte. Der Mediationsakte folgte nach dem Ende der Herrschaft Napoleons der Bundesvertrag von 1815, der durch die siegreichen Allierten diktiert worden war. Dieser brachte zwar Fortschritte in der militär. Organisation, zugleich aber auch eine, verglichen mit der Mediationsakte, weitere Schwächung der zentralen Gewalt. Über die Rechte der Staatsbürger schwieg sich der Vertrag aus.

Die BV von 1848 war die erste Verfassung der Eidgenossenschaft, die sich das Schweizer Volk selbst gab; sie machte, weil die Revolutionen in den Nachbarländern scheiterten, die Schweiz für die 2. Hälfte des 19. Jh. zur demokrat.-republikan. Insel inmitten der Monarchien Europas. Da die BV in einem Bürgerkrieg wurzelte, stand ihr das in diesem unterlegene kath.-konservative Lager anfänglich ablehnend gegenüber. Erst die Verfassungsrevision von 1874, welche den Übergang von einer repräsentativen zu einer halbdirekten Demokratie einleitete, ermöglichte die Aussöhnung der Kath.-Konservativen mit dem liberalen Bundesstaat. Die Einführung der Initiative für die Partialrevision der Verfassung 1891 erleichterte einerseits die ständige Fortbildung des Verfassungsrechts und erübrigte so eine weitere Totalrevision, liess aber anderseits die BV bis Ende des 20. Jh. zu einem unübersichtl. Flickwerk werden.

Ab den 1960er Jahren wurde eine erneute Totalrevision gefordert. Nur sehr zögerlich setzte sich in einem über 30 Jahre dauernden Prozess die Erkenntnis durch, dass die BV von 1874 infolge einer veralteten Sprache, z.T. überholter Inhalte und einer grossen Inhomogenität ihre Orientierungs- und Integrationsfunktion nicht mehr erfüllte. 1999 nahmen Volk und Stände schliesslich das heute gültige Grundgesetz an.

Ja-Stimmenanteile bei den wichtigsten Verfassungsabstimmungen nach Kantonen
Kanton1848187218741999
Aargau70%62%65%49%
Appenzell Ausserrhoden78%a37%83%45%
Appenzell Innerrhoden7%a7%14%34%
Basel-Landschaft90%84%87%66%
Basel-Stadt88%81%86%76%
Bern77%69%78%62%
FreiburgJab22%21%73%
Genf82%37%77%86%
Glarus100%a74%76%30%
GraubündenJac43%53%52%
Jura---76%
Luzern59%d35%38%57%
Neuenburg95%47%93%70%
Nidwalden17%a13%19%41%
Obwalden3%a7%17%47%
St. Gallen68%50%57%48%
Schaffhausen79%94%97%42%
Schwyz25%15%18%34%
Solothurn62%62%65%53%
Tessin27%46%33%72%
Thurgau87%84%83%40%
Uri14%a4%8%40%
Waadt82%6%60%76%
Wallis40%13%16%50%e
Zug33%29%40%54%
Zürich91%81%95%62%

a geschätzter Stimmenanteil an der Landsgemeinde

b Grossratsbeschluss

c 54 zu 12 Commitialstimmen

d Nichtstimmende wurden den Ja-Stimmen zugerechnet

e 18 905 Ja- zu 19 073 Nein-Stimmen

Quellen:Bundesblatt, HistStat

1 - Die Bundesverfassung von 1848

1.1 - Vorgeschichte

Nach 1830 setzten sich liberale Bewegungen, welche die Verfassungsidee aus der Zeit der Helvetik wieder aufgriffen, in vielen Kantonen durch (Regeneration). In weniger als einem Jahr gaben sich in einem friedlichen revolutionären Akt elf Orte neue Kantonsverfassungen, in denen das Prinzip der Volkssouveränität und einzelne Grundrechte verankert wurden.

Die Liberalen drängten zudem auf eine Revision des Bundesvertrags; der Kt. Thurgau brachte 1831 den offiziellen Antrag auf der Tagsatzung ein. 1832 beschloss die Mehrheit der Tagsatzung (13½ Stände) die Durchführung einer solchen Revision; die daraufhin von einer Kommission ausgearbeitete, in einer zweiten Lesung überarbeitete Bundesurkunde wurde heftig von kath. und ref. Konservativen, Föderalisten und Radikalen bekämpft und scheiterte in den kant. Volksabstimmungen im Sommer 1833 (Rossi-Plan).

In den 1840er Jahren, in denen sich die Gewichte innerhalb des liberalen Lagers auf die Radikalen und innerhalb des konservativen auf die Ultramontanen verschoben, gewann der Konflikt infolge der Konfessionalisierung an Schärfe. 1847 bildeten nach Umschwüngen in Genf und St. Gallen die Revisionsbefürworter die Mehrheit an der Tagsatzung; ihre Forderungen nach Aufhebung des Sonderbunds, Ausweisung der Jesuiten und Wiederaufnahme der Revision des Bundesvertrags führten zum Sonderbundskrieg, der nach einem knappen Monat Ende Nov. 1847 entschieden war.

Die von der Tagsatzung für die Revision des Bundesvertrags eingesetzte - und nicht, wie die Radikalen gefordert hatten, vom Volk gewählte - Kommission bestand mehrheitlich aus pragmatisch denkenden und kompromissfreundl. Regierungsmitgliedern einzelner Stände, die nur wenig Wert auf die theoret. Konsistenz ihrer Konzepte legten. Nur fünf Tage, nachdem die Kommission im Febr. 1848 erstmals zusammengetreten war, brach in Paris die Revolution aus; rasch griff diese auf die autoritären Monarchien über, die noch im Jan. 1848 der Tagsatzung Interventionen im Falle einer Veränderung des Bundesvertrags angedroht hatten. Nach den inneren waren jetzt auch die äusseren antiliberalen Kräfte entscheidend geschwächt. Die Kommission nutzte diese Chance: Sie verzichtete auf weitere Ausbesserungen am alten Bundesvertrag und schuf in wenigen Wochen den Bundesstaat. Im Juni akzeptierte die Tagsatzung das neue Verfassungswerk; im Juli und August folgten die Abstimmungen in den Kantonen, von denen 15½ zustimmten, während 6½ (Uri, Schwyz, Ob- und Nidwalden, Zug, Wallis, Tessin und Appenzell Innerrhoden) den Verfassungsentwurf ablehnten. In Luzern erfolgte die Annahme nur, weil man die Nichtstimmenden zu den Ja-Stimmen zählte, in Freiburg hatte der Gr. Rat allein entschieden.

Am 12.9.1848 erklärte die Tagsatzung, dass die BV "damit angenommen (sei) und als Grundgesetz der Eidgenossenschaft" gelte. Der alte Bundesvertrag blieb noch während einiger Wochen neben der neuen Verfassung in Kraft. Nach Art. 7 der Übergangsbestimmungen wurde er hinfällig, nachdem die Bundesversammlung und der Bundesrat konstituiert waren. Im Okt. 1848 bestellten die Kantone National- und Ständerat durch Volkswahl bzw. durch Ernennung durch die Kantonsparlamente. Die Abgeordneten beider Räte versammelten sich am 6. Nov. 1848 in Bern; am 16. Nov. wählten sie als Vereinigte Bundesversammlung die sieben ersten Bundesräte. Der Bundesvertrag von 1815 trat somit ausser Kraft.

Autorin/Autor: Andreas Kley

1.2 - Bund und Kantone

Die neue BV verband das nationale Prinzip mit dem Fortbestand der Stände als souveräne Kantone; Bund und Gliedstaaten erfüllen ihre Aufgaben in einem dualist. Zusammenwirken. Gemäss Art. 3 benötigte der Bund für seine Kompetenzen eine ausdrückliche oder stillschweigende Grundlage in der BV; die Kantone wurden - dieses Prinzip blieb auch in den Verfassungen von 1874 und 1999 bestimmend - soweit subsidiär generalkompetent, als die BV den Bund nicht für zuständig erklärt. Dem Bund oblag die Garantie der kant. Verfassungen, die an drei Bedingungen geknüpft war: Sie mussten bundeskonform sein, eine gewisse demokrat. Beteiligung ermöglichen und revidiert werden können, sofern die Mehrheit der Stimmenden dies verlangte. Insgesamt waren die Befugnisse des Bundes äusserst bescheiden: Sie umfassten neben der Aussenpolitik (Krieg und Frieden, Staatsverträge, Verkehr mit anderen Staaten) nur das Münzregal, die Festlegung der Masse und Gewichte sowie die Errichtung öffentl. Werke. Die Kantone behielten die Kompetenzen über das Zivilrecht, das Strafrecht, das Prozessrecht und die Polizei in vielen Bereichen. Sie blieben auch verantwortlich für das Unterrichtswesen, den Verkehr, den grössten Teil des Militärwesens und die Gesetzgebung über die wichtigsten Wirtschaftszweige wie Handel und Banken.

Autorin/Autor: Andreas Kley

1.3 - Bundesbehörden

Die in der BV von 1848 verankerte staatsrechtl. Organisation hat zu Beginn des 21. Jh. noch Bestand. Allerdings verschob die wirtschaftliche, politische und soziale Entwicklung die Gewichte von den Kantonen immer mehr zum Bund und zeigte die Grenzen der Belastungsfähigkeit von dessen Institutionen auf.

Das Parlament wurde als Folge eines Kompromisses zwischen Zentralisten und Föderalisten nach amerikan. Vorbild als Zweikammersystem ausgestaltet: Im Nationalrat, der bundesweit direkt nach dem Majorzverfahren gewählt wurde, sind die Kantone entsprechend Bevölkerungsgrösse vertreten; der Ständerat besteht aus je zwei Ständeräten pro Kanton bzw. einem pro Halbkanton. Die beiden Kammern sind gleichberechtigt. Die Vereinigte Bundesversammlung verfügt als oberste Behörde über eine ausserordentl. Machtfülle: Sie wählt die Bundesräte, die Bundesrichter sowie im Kriegsfall den General und übt eine gewisse Aufsicht über die anderen Gewalten aus. Als richterl. Instanz regelte sie Streitigkeiten staatsrechtl. Natur zwischen den Kantonen und ist auch für einzelne Regierungsentscheide, wie z.B. für die innere und äussere Sicherheit, zuständig. Die BV realisierte demnach die Gewaltenteilung nur unvollständig.

Für die Exekutive folgten die Verfassungsväter, welche die durch das Fehlen einer eigentl. Regierung bedingte Schwäche des Vorortssystems während des "Züriputsches" (1839) noch vor Augen hatten, dem Beispiel der Regenerationsverfassungen und kombinierten das Kollegialsystem mit einem Departementalsystem: Die sieben Bundesräte stehen einzelnen Departementen der Bundesverwaltung vor und bilden als Körperschaft gemeinsam Regierung und Staatsoberhaupt. Der Bundespräsident ist nur Primus inter Pares. Der Bundesrat kann während seiner anfangs dreijährigen, später vierjährigen Amtsdauer nicht zum Rücktritt gezwungen werden.

Das Bundesgericht nahm in der BV von 1848 eine sehr schwache Stellung ein. Es war kein ständiges Gericht mit vollamtl. Richtern, sondern wurde nur von Fall zu Fall in wenigen, meist zivilrechtl. Streitsachen einberufen. Die ordentl. Rechtspflege besorgten die Kantone. Die Staatsrechtspflege wurde nahezu ausnahmslos vom Bundesrat wahrgenommen; dessen Entscheide konnten mit Rekurs an die Bundesversammlung weitergezogen werden.

Autorin/Autor: Andreas Kley

1.4 - Demokratische und liberale Errungenschaften

Den zeitgenössischen demokrat. Ansprüchen suchten die Verfassungsschöpfer von 1848 mit dem Repräsentationsprinzip gerecht zu werden. Die Stimmberechtigten hatten das Recht, den Nationalrat zu wählen. Ausserdem konnten sie sich - dies waren die einzigen direktdemokrat. Elemente der neuen BV - infolge des obligator. Referendums zu Partial- oder Totalrevisionen äussern (Art. 113-114) und mittels 50'000 Unterschriften die Totalrevision der BV verlangen (Art. 113). Auch wirtschaftsliberales Gedankengut fand Eingang in die BV (Liberalismus). Etliche Bestimmungen suchten den Handel sowie den Personenverkehr zwischen den Kantonen zu erleichtern (Art. 29-32), wenn auch die Gewährleistung der Handels- und Gewerbefreiheit von der Tagsatzungskommission nicht einmal diskutiert worden war. Die Zölle im Innern der Eidgenossenschaft wurden abgeschafft (Binnenmarkt) und für christl. Schweizerbürger, nicht aber für jüdische, die Niederlassungsfreiheit eingeführt (Art. 41 und 42). Die in der Verfassung verankerte Kultusfreiheit hob nur die Diskriminierung von Reformierten in kath. Kantonen bzw. von Katholischen in ref. Kantonen auf; Israeliten oder Gläubige anderer Religionen konnten dieses Recht nicht für sich beanspruchen. Der Art. 54 enthielt ein Verbot der Todesstrafe für polit. Verbrechen.

Autorin/Autor: Andreas Kley

1.5 - Die Teilrevision 1866

1864 schloss die Schweiz einen Handels- und Niederlassungsvertrag mit Frankreich ab, der eine Schwäche der BV offenlegte. Der Vertrag räumte allen franz. Staatsangehörigen, also auch den franz. Juden, Rechtsgleichheit und Freizügigkeit ein; Letztere waren somit besser gestellt als Schweizer Juden. Die Bundesbehörden schlugen zur Beseitigung dieser Diskriminierung und zur Behebung weiterer Mängel eine Revision der BV vor. 1866 unterbreitete das Parlament Volk und Ständen neun Vorlagen, durch welche die Juden den übrigen Schweizerbürgern gleichstellt, neue Individualrechte (Gewissensfreiheit und kommunales Stimmrecht für niedergelassene Schweizer) begründet sowie weitere Bundeskompetenzen geschaffen werden sollten. In der Volksabstimmung wurde lediglich die Anpassung der Niederlassungsfreiheit und der Rechtsgleichheit (Art. 41 und 49) angenommen; die übrigen acht Teilrevisionspostulate wurden abgelehnt.

Autorin/Autor: Andreas Kley

2 - Die Bundesverfassung von 1874

2.1 - Der gescheiterte Versuch von 1872

In den 1860er Jahren erstarkte die Demokratische Bewegung, die in Opposition zur liberalen Elite, den sog. Bundesbaronen, einen weiteren Ausbau der direktdemokrat. Institutionen verlangte. Nachdem sie die Erneuerung vieler kant. Verfassungen durchgesetzt hatte, strebte sie auch eine Revision der BV an. Der Entwurf, den die Revisionskommission der beiden Räte ausarbeitete, enthielt viele Neuerungen: Die 1869 in einem Postulat geforderte Einführung der Zivilehe brachte ein kulturkämpferisches Moment ins Spiel, das an Schärfe noch gewann, nachdem das 1. Vatikan. Konzil 1870 die päpstl. Unfehlbarkeit zum Dogma erhoben hatte und auch in der Schweiz der Kulturkampf entbrannte. Liberalem Gedankengut entsprangen die Vorschläge für einen Schulartikel und die Festschreibung der Handels- und Gewerbefreiheit. Der Schweiz. Juristenverein forderte eine Rechtsvereinheitlichung und die Reorganisation des Bundesgerichts. Die während der Grenzbesetzung im Dt.-Franz. Krieg unübersehbar gewordenen Mängel der Landesverteidigung legten eine Verschiebung der Kompetenzen auf den Bund nahe. Die demokrat. Bewegung forderte neben einer bundesstaatl. Fabrikgesetzgebung das Initiativrecht für Bundesgesetze und Bundesbeschlüsse sowie die entsprechenden Referendumsrechte. Der Verfassungsentwurf vereinte insgesamt zu viele Postulate; seine Gegner rekrutierten sich aus dem kath.-konservativen Lager und den welschen Föderalisten. In der Abstimmung vom 12.5.1872 wurde die totalrevidierte BV mit 260'859 gegen 255'609 Volks- und dreizehn zu neun Standesstimmen verworfen.

Autorin/Autor: Andreas Kley

2.2 - Die neue Verfassung von 1874

Das knappe Ergebnis bewog die Befürworter zu einem zweiten Anlauf. Es gelang ihnen, die Gegnerschaft auf die Kath.-Konservativen zu beschränken, indem sie im neuen Entwurf einerseits die Bundeskompetenzen in den Gebieten Armee, Recht und Schule sowie die demokrat. Rechte gegenüber der Vorlage von 1872 abbauten und anderseits die kulturkämpferischen Bestimmungen verschärften. Die ref. Kt. Appenzell Ausserrhoden, Graubünden, Waadt, Neuenburg und Genf wechselten das Lager; in der Volksabstimmung vom 19.4.1874 wurde die Vorlage mit 340'199 zu 198'013 Volks- und 13½ zu 8½ Standesstimmen angenommen.

Die neue BV brachte eine Konsolidierung des Bundesstaats. Die erweiterte Gesetzgebungskompetenz des Bundes schuf die Grundlage für eine einheitl. Rechtsanwendung, die durch das jetzt ständige Bundesgericht gesichert werden sollte. Die BV gewährte allen Glaubensgemeinschaften die Kultusfreiheit und nicht nur den beiden grossen christl. Konfessionen. Die Niederlassungsfreiheit wurde erweitert und Gemeinden sowie Kantonen vorgeschrieben, auch den männl. Niedergelassenen aus anderen Orten oder Kantonen nach einer kurzen Übergangsfrist die Ausübung der polit. Rechte zu ermöglichen. Die Glaubens- und Gewissensfreiheit, die Handels- und Gewerbefreiheit und das Recht auf Ehe wurden erstmals garantiert. Schliesslich schaffte die BV Körperstrafen, die Schuldhaft und die Todesstrafe ab; Letztere wurde aber schon 1879 in einer Volksabstimmung wieder eingeführt. Die Verfassung erklärte Zivilstandsangelegenheiten zur reinen Staatssache und verbot die Gründung neuer Orden und Klöster. Schweizer Bürger geistl. Standes wurden von der Wahl in den Nationalrat ausgeschlossen. Das Jesuitenverbot von 1848 wurde verschärft und die Schaffung neuer Bistümer von der Genehmigung des Bundes abhängig gemacht (Ausnahmeartikel). Diese Bestimmungen, die eine Mehrheit der Katholiken als diskriminierend erachtete, spielten für das Selbstverständnis des polit. Katholizismus bis in die 2. Hälfte des 20. Jh. eine identitätsstiftende Rolle.

Obwohl das liberale System durch die Verankerung neuer Freiheitsrechte und die weiter vorangetriebene Säkularisierung seinen Höhepunkt erreichte, war in der BV 1874 zugleich auch der Übergang von einer repräsentativen zu einer halbdirekten Demokratie und damit auch das Ende der liberalen Alleinherrschaft angelegt. Da die Kantone eine Reihe von Kompetenzen verloren hatten, wurden Bundesgesetze und allgemeinverbindl. Bundesbeschlüsse als Kompensation dem fakultativen Referendum unterstellt; 30'000 Unterschriften mussten gesammelt werden, um eine Abstimmung über ein vom Parlament verabschiedetes Gesetz zu verlangen. Diese Neuerung machte den Einbezug jener Kräfte, die nicht nur in Bezug auf einen speziellen Themenkreis, sondern auf ein breites Spektrum politischer Fragen referendumsfähig waren, über kurz oder lang zu einer Notwendigkeit und leitete damit einen langen soziopolit. Prozess ein, in dessen Verlauf die schweiz. Konkordanzdemokratie entstehen sollte.

Autorin/Autor: Andreas Kley

3 - Erweiterungen bis 1996

Die BV von 1874 wurde bis 1996 über 140-mal teilrevidiert. Die Einfügungen in den bestehenden Text wurden mit lat. Zahlen (bis, ter, quater usw.) gekennzeichnet. Da sie in Bezug auf Entstehungszeit, Ausführlichkeit und sprachl. Formulierung grosse Unterschiede aufwiesen, wurde die BV zusehends heterogener und unübersichtlicher. Die Änderungen tangierten die bundesstaatl. Kompetenzverteilung, die polit. Rechte, die Organisation der Bundesbehörden, die Grundrechte sowie den Bestand und die Zahl der Kantone.

3.1 - Bundesstaatliche Kompetenzverteilung

Die Mehrzahl der Teilrevisionen betraf die Aufgabenteilung zwischen Eidgenossenschaft und Kantonen; dabei verschob sich das Gewicht tendenziell auf den Bund. Ihm wurden Kompetenzen im Bereich der Rechtsvereinheitlichung (Zivil- und Strafrecht), des Bürgerrechts, des Sozialversicherungswesens und zum Schutz schwächerer Vertragsparteien wie z.B. Arbeitnehmer, Mieter und Konsumenten zugewiesen. Ausserdem wurden in Bezug auf Raumordnung und Umweltschutz, Verkehrswesen, Wirtschaftspolitik und staatl. Abgaben bestehende Zuständigkeiten erweitert bzw. neue begründet. Viele dieser Kompentenzerweiterungen zogen die Schaffung von entsprechenden Behörden, z.B. neuen Bundesämtern, nach sich und führten so zu einem massiven Ausbau der Bundesverwaltung und einer Zunahme des Bundespersonals.

Neue oder erweiterte Bundeskompetenzen (Auswahl)
JahrVerfassungsartikelAufgabe
189034bisKranken- und Unfallversicherung
189139Banknotenausgabe
189724Forstwesen (Erweiterung)
189864, 64bisVereinheitlichung des materiellen Zivil- und Strafrechts
190824bisWasserkraft
190834terAllgemeiner Schutz der Arbeitnehmer
191741bisStempelabgaben
191924terSchifffahrt
192137bisAutomobilverkehr
192534quaterAlters- und Invalidenversicherung
192844Regelung des Bürgerrechts
194534quinquiesMutterschaftsversicherung
194731, 31bis-quinquies, 32Wirtschaftsartikel
194734terArbeitslosenversicherung
194734terAllgemeiner Schutz der Arbeitnehmer
195324bis und quaterWasserkraft
195841bisVerrechnungssteuer
195841terWarenumsatzsteuer, direkte Bundessteuer
196922quaterRaumplanung
197124septiesUmweltschutz
197234quaterAlters- und Invalidenversicherung
197234septiesMieterschutz
197524bis und quaterWasserkraft
197634noviesArbeitslosenversicherung
197831quinquiesKonjunkturpolitik
1981 und 198231sexies und septiesKonsumentenschutz
198634septiesMieterschutz
199335Aufhebung des Verbots der Spielbanken
199341terUmwandlung der Warenumsatz- in die Mehrwertsteuer

Quellen:Autor

Autorin/Autor: Andreas Kley

3.2 - Politische Rechte

Das 1874 eingeführte fakultative Gesetzesreferendum erwies sich als Waffe der parlamentarischen Minderheiten: 1874-91 konnte die vom Freisinn dominierte Mehrheit nur sechs Vorlagen durchbringen, während 13 Vorlagen an Referenden scheiterten, die von konservativen und föderalist. Gruppen ergriffen wurden. Um dem Stimmvolk die Möglichkeit zu geben, nicht nur verhindernd, sondern auch gestaltend in das polit. Geschehen einzugreifen, wurde 1891 die Volksinitiative für eine Teilrevision der BV eingeführt (Art. 121 und 122 BV); 50'000 Unterschriften waren nötig, um eine Abstimmung über eine Verfassungsänderung zu erzwingen. Die meisten Initiativen wurden als ausformulierte Verfassungstexte eingereicht; die offizielle Mitwirkung der Bundesversammlung beschränkte sich in diesem Fall auf eine Empfehlung für die Volksabstimmung. Einzelne Initiativen nahmen aber auch die in der Verfassung ebenfalls vorgesehene Form einer allg. Anregung an. Stimmte das Parlament ihrer Stossrichtung zu, so entwarf es einen konkreten Vorschlag für die Abstimmung. Wenn das Parlament aber die Anregung ablehnte, kam es zu einer ersten Abstimmung; setzte sich in dieser die Initiative durch, so erarbeitete das Parlament den konkreten Text der entsprechenden Verfassungsänderung, über den dann das Stimmvolk in einer zweiten Abstimmung entschied. Das Initiativrecht stand jedem Kanton, den beiden Räten, den Ratskommissionen oder einzelnen Parlamentariern zu.

Die Initiative wurde im 20. Jh. zum Instrument der ausserparlamentarischen Kräfte sowie der linken und rechten Gruppierungen, die im Parlament für ihre Anliegen keine Mehrheiten fanden. Die weitaus meisten Initiativen scheiterten; da sie aber Gegenvorschläge und polit. Diskussionen provozierten, leiteten sie häufig eine - in der Regel erheblich verzögerte - Gesetzgebung durch das Parlament ein.

1918 wurde nach zwei erfolglosen Anläufen 1900 und 1910 durch eine Initiative die Wahl des Nationalrates nach dem Grundsatz der Proportionalität eingeführt (Art. 73), die auch das Oltener Aktionskomitee im Landesstreik gefordert hatte (Wahlsysteme). Diese Änderung kostete die Freisinnigen 1919 die absolute Mehrheit im Nationalrat, während die Sozialdemokraten gleich viele Sitze wie die Kath.-Konservativen gewannen. Auch die neu entstandene Bauern- und Bürgerpartei zog ins Parlament ein und festigte die bürgerl. Vorherrschaft.

Als Folge des umstrittenen Gotthardvertrags mit Italien und Deutschland (1909) wurde 1921 das Staatsvertragsreferendum als weiteres direktdemokrat. Element in der Verfassung verankert. Die Umschreibung der referendumspflichtigen Verträge war wenig glücklich; so war der Beitritt zur Europ. Menschenrechtskonvention 1974 z.B. nicht referendumspflichtig. Wegen dieser Mängel, aber auch wegen der zunehmenden Bedeutung der internat. Vertragswerke in der 2. Hälfte des 20. Jh., wurde 1977 genauer definiert, welche Verträge dem Referendum unterstehen (Art. 89 Abs. 3-5). Andere Initiativen, die einen weiteren Ausbau der direktdemokrat. Elemente forderten, lehnte das Volk dagegen ab. So verwarf es z.B. 1987 eine Volksinitiative für die Einführung eines Rüstungsreferendums. Das Parlament sprach sich überdies 1906 und 1952 gegen die Einführung einer Gesetzesinitiative aus.

1966 erhielt der Bundesgesetzgeber die Befugnis, das Stimmrecht der Auslandschweizer zu regeln (Art. 45 Abs. 2). Das allg. Erwachsenenstimmrecht fand erst 1971 eine Mehrheit (Art. 74), nachdem noch 1959 eine entsprechende Vorlage abgelehnt wurde (Frauenstimmrecht). Nach einem erfolglosen Versuch von 1979 wurde 1991 das Stimm- und Wahlrechtsalter von 20 auf 18 gesenkt (Art. 74).

1977 billigten Volk und Stände die vom Parlament vorgeschlagene Erhöhung der Unterschriftenzahlen für das fakultative Referendum auf 50'000 und für die Initiative auf 100'000 wie auch die zeitl. Befristung der Unterschriftensammlung für Volksbegehren auf 18 Monate mit grossen Mehrheiten. 1987 behob man einen grundlegenden Mangel des Abstimmungsverfahrens, indem der Bund bei einer Abstimmung über eine Volksinitiative und einen Gegenentwurf der Bundesversammlung neu das doppelte Ja (Art. 121bis) ermöglichte. Seitdem ist es nicht mehr möglich, die reformfreudigen Kräfte durch die Lancierung eines Gegenvorschlags in zwei Lager aufzuspalten.

Die BV von 1874 enthielt die sog. Dringlichkeitsklausel, mit der referendumspflichtige Bundesgesetze und Bundesbeschlüsse dem Referendum entzogen werden konnten. Die ausserordentlich häufige Anwendung dieser Klausel in der 1. Hälfte des 20. Jh. beseitigte das Gesetzesreferendum auf kaltem Wege. Eine 1939 angenommene Volksinitiative gegen das Dringlichkeitsrecht schuf diesem Missstand nur ungenügend Abhilfe. Neu formuliert wurde das Dringlichkeitsrecht (Art. 89bis) erst durch die Initiative "Rückkehr zur direkten Demokratie", die 1949 angenommen wurde.

Autorin/Autor: Andreas Kley

3.3 - Organisation der Bundesbehörden

Die Bestimmungen über die Bundesbehörden wurden während 125 Jahren kaum geändert, obwohl sich das polit. Gewicht allmählich von der Bundesversammlung auf den Bundesrat verlagerte. Sozialdemokrat. Initiativen, welche die Volkswahl des Bundesrats und eine Vergrösserung desselben auf neun Mitglieder vorsahen, wurden 1900 und 1942 abgelehnt. 1914 wurde im Art. 114bis das Bundesgericht auch zum obersten Verwaltungsgericht des Bundes erhoben. Seine Kompetenzen wurden auf Gesetzesstufe indessen nur zögerlich ausgebaut; eine lückenlose Verwaltungsgerichtsbarkeit wurde nie verwirklicht.

Viele Massnahmen, die der Bundesrat zur Bewältigung der Notlagen während des 1. Weltkriegs, der Wirtschaftskrise in den 1930er Jahren und des 2. Weltkriegs ergriff, hatten keine verfassungsmässige Basis. Die Bundesversammlung übertrug dem Bundesrat damals, gestützt auf ungeschriebenes "extrakonstitutionelles Notrecht", ausserordentl. Vollmachten (Vollmachtenregime). So wurde in jener Zeit z.B. die Wehrsteuer eingeführt, eine direkte Einkommenssteuer, die erst 1958 eine Grundlage in der BV erhielt.

Autorin/Autor: Andreas Kley

3.4 - Grundrechte

Der Teil der BV über die Grundrechte erfuhr nur wenige Änderungen. 1969 fügte man die Eigentumsgarantie als Art. 22ter BV ein, nachdem das Bundesgericht diese bereits zehn Jahre zuvor als ungeschriebenes Grundrecht der BV anerkannt hatte. Nach 1950 wuchs die Kritik an den konfessionellen Ausnahmeartikeln; 1973 wurden schliesslich die Bestimmung gegen die Jesuiten sowie das Verbot, neue Klöster zu errichten, aufgehoben. 1974 trat die Eidgenossenschaft der Europ. Menschenrechtskonvention (EMRK) bei; die in der EMRK vereinbarten Rechte wurden von da an faktisch wie Rechte der BV behandelt (Menschenrechte). Die Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit fielen 1975 völlig weg (Art. 45, nochmalige Änderung 1983). 1981 wurde die Gleichberechtigung der Geschlechter im Art. 4 Abs. 2 verankert (Gleichstellung). 1992 wurde für Militärdienstverweigerer ein ziviler Ersatzdienst eingeführt, nachdem 1977 und 1984 entsprechende Vorlagen noch gescheitert waren. Soziale Grundrechte hatten es besonders schwer; auf Ablehnung stiessen z.B. das Recht auf Arbeit (1894, 1946, 1947), das Recht auf Wohnung (1970) und das Recht auf Bildung (1973). 1987 entschied sich die Bundesversammlung auch gegen die Unterzeichnung der 1961 verabschiedeten Europ. Sozialcharta. Um 1960 begann das Bundesgericht, die in der BV formulierten Grundrechte durch sog. ungeschriebene Grundrechte zu ergänzen, sofern diese die Voraussetzung für ein geschriebenes Freiheitsrecht darstellten oder als unentbehrl. Bestandteil der demokrat.-rechtsstaatl. Ordnung angesehen wurden (Meinungsfreiheit, die persönliche Freiheit und das Recht auf Leben, die Sprachenfreiheit sowie die Versammlungsfreiheit).

Autorin/Autor: Andreas Kley

3.5 - Bestand und Zahl der Kantone

Die Zahl der Kantone und ihr jeweiliges Territorium blieben von der Bundesstaatsgründung bis 1978 unverändert, als Volk und Stände der Gründung des Kt. Jura zustimmten, was eine Anpassung der Art. 1 und 80 der BV nach sich zog. Die späteren Gebietsverschiebungen, der Wechsel des Laufentals von Bern zu Basel-Landschaft 1993 und der Übertritt der Gem. Vellerat von Bern zum Jura 1996, unterlagen jeweils dem eidg. Verfassungsreferendum, da die Kantonsterritorien im Art. 5 der BV garantiert wurden.

Autorin/Autor: Andreas Kley

4 - Der Totalrevisionsversuch von 1935

Nach dem 1. Weltkrieg wurde die Totalrevision der BV zunächst von linker Seite gefordert, doch angesichts der drängenden sozialen Probleme rückte das Bestreben bald wieder in den Hintergrund.

In den 1930er Jahren reichten die Frontisten zusammen mit gewerbl. Gruppen, Jungkonservativen und der Aufgebotsbewegung um Jacob Lorenz eine Initiative auf eine Totalrevision der BV ein. In den Vorstellungen der Initianten verbanden sich in diffuser Weise faschistische, nationalistische, antikommunistische, antisemitische, antiparlamentarische und antiliberale Anschauungen. Das kapitalist. Wirtschaftssystem sollte durch ein korporatives ersetzt werden, das Arbeitgeber und -nehmer wieder vereinte; die Wahl- und Referendumsdemokratie sollte einem autoritären Ständestaat weichen, dessen starke Führer - die frontist. Theoretiker dachten in diesem Zusammenhang an einen eidg. Landammann - die durch die internationalist. Sozialdemokratie dem Vaterland entfremdete Arbeiterschaft zurückgewinnen würde. Am 8.9.1935 wurde die Initiative mit 511'578 zu 196'135 Stimmen deutlich verworfen.

Autorin/Autor: Andreas Kley

5 - Die Bundesverfassung von 1999

5.1 - Vorgeschichte

Die vom Staatsrechtler Max Imboden nach der Mirage-Affäre veröffentlichte Schrift "Helvet. Malaise" veranlasste 1965 den freisinnigen Ständerat Karl Obrecht und den liberal-demokrat. Nationalrat Peter Dürrenmatt, je eine Motion für eine Totalrevision der als nicht mehr zeitgemäss erachteten BV einzureichen. Die Motion wurde überwiesen und 1967 eine erste Expertenkommission unter alt Bundesrat Friedrich Traugott Wahlen eingesetzt. Der Schlussbericht der Wahlen-Kommission 1973 bildete die Grundlage für einen ersten Verfassungsentwurf, den eine zweite, 46-köpfige Expertengruppe unter der Leitung von Bundesrat Kurt Furgler bis 1977 erarbeitete. Nach der weitgehenden Ablehnung dieses Entwurfs in der Vernehmlassung - kritisiert wurden in den fast 900 Stellungnahmen die offene Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen sowie die Sozial-, Eigentums- und Wirtschaftsordnung - gerieten die Revisionsbestrebungen ins Stocken.

1985 schlug der Bundesrat dem Parlament vor, die Totalrevision fortzuführen; erst 1987 beauftragte die Bundesversammlung den Bundesrat, einen weiteren Entwurf zu erstellen. Der Auftrag beinhaltete lediglich die Neuordnung, die sprachl. Vereinheitlichung sowie die Nachführung des geltenden geschriebenen und ungeschriebenen Verfassungsrechts. Durch die Abtrennung der sprachl. und rechtl. Aktualisierung von den Reformen der Volksrechte und der Justiz, die inhaltl. Neuerungen zum Ziel hatten, sollte einerseits verhindert werden, dass das Projekt wie die Vorlage von 1977 von Anfang an zum Scheitern verurteilt wäre. Eine Expertenkommission arbeitete einen Verfassungsentwurf aus, der 1995 in die Vernehmlassung geschickt wurde. 1996 legte der Bundesrat, gestützt auf die Ergebnisse der Vernehmlassung, der Bundesversammlung einen zweiten Entwurf vor, der Ende 1998 von beiden eidg. Räten verabschiedet wurde. Nach einem flauen Abstimmungskampf wurde die totalrevidierte Verfassung am 18.4.1999 mit 969'310 zu 669'158 Volks- und 13 zu 10 Ständestimmen gutgeheissen.

Autorin/Autor: Andreas Kley

5.2 - Der Inhalt der Verfassung von 1999

Die neue BV, die am 1.1.2000 in Kraft trat, gab im Wesentlichen die bis dahin geltenden verfassungsrechtl. Bestimmungen in zeitgemässer Formulierung wieder. Das übersichtl. Werk ist in sechs Titel gegliedert: Der 1. Titel umfasst die allg. Bestimmungen. Im 2. Titel werden erstmals die Grundrechte systematisch aufgeführt, zusammen mit einem Katalog der Sozialziele, von denen aber weder Kompetenzen noch unmittelbare Ansprüche auf staatl. Leistungen abgeleitet werden können. Der 3. Titel regelt die Aufgabenteilung von Bund, Kantonen und Gemeinden; dabei wird die partnerschaftl. Zusammenarbeit besonders betont. Der 4. Titel definiert die polit. Rechte der Bürger. Der 5. Titel enthält die Bestimmungen über die Bundesbehörden und der 6. Titel diejenigen über die Revision der Verfassung.

In der neuen BV wurde einerseits auf nicht mehr verfassungswürdige Bestimmungen oder auf veraltete Regeln verzichtet. Nicht mehr übernommen aus der BV 1874 wurden z.B. diejenigen über das Brotgetreide (Art. 23bis) oder das Absinthverbot (Art. 32ter) sowie diejenigen zur Kontrolle der Auswanderungsagenturen (Art. 34), über die Unstatthaftigkeit der Brauteinzugsgebühren (Art. 54) oder das Verbot von Untertanenverhältnissen (Art. 4). Anderseits wurden einige Normen, die früher auf Gesetzesebene verankert waren, neu in die Verfassung von 1999 integriert, wie z. B. der Anspruch auf Datenschutz (Art 13) oder die Bestimmungen über die Offenlegung der Interessenbindungen (v.a. Verwaltungsratsmandate, Art. 161) und die Immunität (Art 162) der Mitglieder des Parlaments. Ausserdem wurden grundlegende Normen der richterl. Verfassungsrechtsprechung mitberücksichtigt, die in der BV 1874 nicht kodifiziert waren.

Für die Verfassungsschöpfer stand dabei zwar der Gedanke der Nachführung immer im Vordergrund; da die sprachl. Neufassung, die textl. Fixierung von richterl. Recht, die Aufwertung von Gesetzesrecht in Verfassungsrecht bzw. die Abwertung von Verfassungsrecht in Gesetzesrecht immer auch Akte der polit. Wertung darstellen, zog die Aktualisierung dennoch Akzentverschiebungen nach sich, deren Konsequenzen vorläufig noch nicht abzusehen sind. Die BV 1999 brachte nur wenige materielle Neuerungen. Es handelt sich dabei ausnahmslos um Fragen, bei denen im Parlament ein breiter Konsens bestand. So fügte das Parlament z.B. einen Artikel zur Kulturförderung in die Verfassung, obwohl eine Vorlage mit ähnl. Zielsetzung 1994 in einer Volksabstimmung am Ständemehr gescheitert war. Die meisten Neuerungen wurden von der Konferenz der Kantonsregierungen oder den staatspolit. Kommissionen der beiden eidg. Räte angeregt; sie betrafen mehrheitlich das Verhältnis von Bund und Kantonen sowie das Parlamentsrecht.

Materielle Neuerungen der BV 1999 (Auswahl)
ArtikelBereich
8 Abs. 2Diskriminierungsverbot
48, 56Abschaffung der generellen Genehmigungspflicht für Staatsverträge der Kantone mit anderen Kantonen oder dem Ausland
53 Abs. 3Abschaffung des obligator. Referendums bei Gebietsveränderungen zwischen Kantonen
58Verankerung des Milizprinzips der Armee auf Verfassungsstufea
63Bund erhält neue Kompetenzen im Bereich der Berufsbildung
69Bund erhält Kompetenz zur Förderung der Kultur
70Bund erhält Auftrag zur Unterstützung von mehrsprachigen Kantonen
143Aufhebung des Ausschlusses der Geistlichen vom passiven Wahlrecht für den National- und Bundesrat
151Neuregelung bezüglich der Einberufung von ausserordentl. Sessionen der Bundesversammlung
155Parlamentsdienste sind neu der Bundesversammlung unterstellt
163Vereinfachtes System der Erlassformen der Bundesversammlung (der allgemeinverbindl. Bundesbeschluss entfällt)
170Bundesversammlung ist dafür verantwortlich, dass die Wirksamkeit der Massnahmen des Bundes evaluiert werden

a Die Formulierung "grundsätzlich nach dem Milizprinzip organisiert" impliziert die Möglichkeit von Ausnahmeregelungen (Durchdiener).

Quellen:Autor

Autorin/Autor: Andreas Kley

5.3 - Die begleitenden Reformen

Der Beschluss von 1987, der die Nachführung der BV von den übrigen Reformvorhaben trennte, hat entscheidend dazu beigetragen, dass nach einem mehr als 30 Jahre dauernden Prozess die neue Verfassung die Zustimmung von Volk und Ständen fand.

In den Augen der Befürworter der Verfassungsrevision war die Nachführung immer nur die blosse Voraussetzung für die weiteren Reformen, auch wenn es sich um rechtlich voneinander unabhängige Revisionen handelte. Weiter verfolgt wurde aber einzig die Justizreform; allerdings beschloss der Nationalrat schon während der Vorberatung im Parlament 1999 den Verzicht auf einen Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit. Die Vorlage, die am 12.3.2000 mit 86,4% Ja-Stimmen angenommen wurde, beschränkte sich auf die unbestrittene Vereinheitlichung des Straf- und Zivilprozessrechts und den Ausbau der richterl. Vorinstanzen, die das Bundesgericht entlasteten.

In der Volksabstimmung vom 10.6.2001 wurde eine hist. Anomalie beseitigt: Der Verfassungsgeber strich den sog. Bistumsartikel aus der Verfassung, der noch aus den Zeiten des Kulturkampfes gegen die röm.-kath. Kirche herrührte. Das Parlament hatte dieses Thema aus der Vorlage über die Totalrevision herausgenommen, um das Vorhaben nicht zu belasten.

Die Vorschläge des Bundesrats, die einen Ausbau der Volksrechte (Gesetzesinitiative, fakultatives Verwaltungs- und Finanzreferendum) sowie eine Erhöhung der Unterschriftenzahl bei der Verfassungsinitiative und dem Gesetzesreferendum vorsahen, waren im Parlament nicht konsensfähig. Eine parlamentarische Initiative aus dem Ständerat übernahm 1999 die mehrheitsfähigen Punkte, die 2003 erfolgreich zur Abstimmung gebracht wurden: Über die sog. allgemeine Volksinitiative kann die stufengerechte Umsetzung (Verfassungs- oder Gesetzesebene) eines allgemein formulierten Anliegens verlangt werden, wobei den Initianten bei einer inhalts- oder zweckfremden Umsetzung der Beschwerdeweg an das Bundesgericht offensteht. Zusätzlich wurde das fakultative Staatsvertragsreferendum auf alle, auch bilaterale, nicht direkt anwendbare Staatsverträge ausgedehnt.

Die ebenfalls auf eine Änderung des Verfassungsrechts abzielende Staatsleitungsreform, die zwar unabhängig von der Totalrevision der BV um 1990 eingeleitet wurde, aber inhaltlich mit dieser zusammenhing, verlor nach dem weitgehenden Scheitern der Regierungsreform 1993 allen Elan. Da diese Projekte offenbar nicht vorwärts kommen, erscheint es zu Beginn des 21. Jh. fraglich, inwieweit sich die in den 1980er und 90er Jahren an die Aktualisierung der BV geknüpften Hoffnungen auf eine weitergehende Reform der staatl. Institutionen erfüllen oder ob die Annahme der neuen BV nicht vielmehr das Ende dieser Pläne bedeutet.

Autorin/Autor: Andreas Kley

Quellen und Literatur

Literatur
– C. Hilty, Die BV der schweiz. Eidgenossenschaft, 1891 (Nachdr. 1991)
– T. Curti, Gesch. der Schweiz im XIX. Jh., 1902
– E. His, Gesch. des neuern Schweiz. Staatsrechts, 3 Bde., 1920-38
– H. Nabholz, P. Kläui, Quellenbuch zur Verfassungsgesch. der schweiz. Eidgenossenschaft, 31947
– W.E. Rappard, Die BV der Schweiz. Eidgenossenschaft 1848-1948, 1948
– J.-F. Aubert, Petite histoire constitutionnelle de la Suisse, 31979
– J.-F. Aubert, «Geschichtl. Einleitung», in Kommentar zur BV der Schweiz. Eidgenossenschaft, 1987- (Losebl. mit Bibl.)
– A. Kölz, Neuere schweiz. Verfassungsgesch., 1992
– U. Häfelin, W. Haller, Schweiz. Bundesstaatsrecht, 52001
– J.-F. Aubert, P. Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, 2003