28/09/2010 | Rückmeldung | PDF | drucken

Polizei

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Der Begriff P. stammt vom Griechischen politeia (Staat, öffentl. Leben) und Lateinischen politia (staatl. Ordnung) ab. Er bezeichnet heute jene Behördenorganisation, welche die staatsrechtl. Aufgabe der Durchsetzung und des Schutzes der öffentl. Ordnung und Sicherheit wahrnimmt. Die P. ist verwaltungsrechtlich und strafverfolgend tätig, wobei in einer rechtsstaatl. Ordnung jede polizeil. Handlung an eine gesetzl. Grundlage gebunden ist, den Prinzipien der Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit folgt und nicht den Interessen Privater dienen darf. In der Schweiz obliegt das Polizeiwesen mit Ausnahme des Staatsschutzes den Kantonen. Städte und grössere Gem. verfügen über eine eigene P., die v.a. verkehrs- und verwaltungsrechtl. Funktionen ausübt. Mit der Militär. Sicherheit besitzt auch die Armee eine Polizeiorganisation.

1 - Die "gute Policey" im Ancien Régime

Ab dem frühen 16. Jh. benannte der Begriff "gute Policey" das Staatsziel eines "Zustandes der guten Ordnung". Die staatsrechtl. und die ökonom. Entwicklungen nach 1648 bewirkten eine Verschiebung des Begriffs von den Zielen hin zu den Mitteln der Politik. Im Rahmen der polit. Ökonomie unterstanden im absolutist. Wohlfahrtsstaat sämtl. Bereiche der inneren Verwaltung der Gewalt der "guten Policey" (Absolutismus). Massnahmen zur Ausdehnung, Zentralisierung und Vereinheitlichung der Gesetzgebung, Rechtssprechung und Verwaltung wurden vom 16. bis 18. Jh. auch in den eidg. Orten ergriffen. Die in den Mandaten formulierten Normen reglementierten die öffentl. und privaten Lebensbereiche gemäss den Ordnungsvorstellungen der Obrigkeit. Diese konnten wegen der uneinheitl. Rechtsverhältnisse auf eidg. Ebene und innerhalb der Orte nicht flächendeckend eingeführt und durchgesetzt werden, was den Gem. einen breiten Handlungsspielraum für die Ausgestaltung ihrer ordnungssichernden Massnahmen liess. Zumeist sorgten in den Kommunen von Bürgerversammlungen gewählte Dorfwächter im Nebenamt für Ruhe und Ordnung.

In den Städten bildeten sich ab dem HochMA Ämter heraus, die ordnungserhaltende Aufgaben zu erfüllen hatten. Dazu zählten u.a. Bürger- oder Stadtwächter, Stadtknechte, Stadtdiener und Weibel. In den ländl. Untertanengebieten entstanden Funktionen wie die Patrouillenwächter (Harschiere) zu Beginn des 18. Jh. Ab dem 16. Jh. kam es auf den Landschaften sporadisch zu Betteljagden. Nachdem die Behörden nach 1648 eine starke Zunahme von Fahrenden festgestellt hatten, führten sie nach dem Muster der franz. Gendarmerie die Stationierung von Landjägern ein. Diese hatten den Auftrag, die ihnen zugewiesenen Gebiete zu kontrollieren. Die Betteljagden und Patrouillengänge blieben jedoch bis Ende des 18. Jh. weitgehend wirkungslos. 1771 schuf die Tagsatzung die eidg. Betteljagden ab.

Die dt. Aufklärungsphilosophie verengte ab Mitte des 18. Jh. den Begriff der "guten Policey" auf die Herstellung und Aufrechterhaltung der öffentl. Ordnung und Sicherheit durch Gefahrenabwehr. Gegen Ende des Ancien Régime fand diese Einengung des Begriffs auch Eingang in die staatsrechtl. Schriften der Schweiz. Gleichzeitig kristallisierte sich ein moderner, institutioneller Polizeibegriff heraus: Die P. als speziell geschulte, uniformierte, hierarchisch geführte und von der übrigen Verwaltung abgesonderte Behörde, welche die Staatsgewalt im Innern repräsentierte. Die Einführung einer modernen P. in den Kantonen stand in direkter Abhängigkeit zur Schaffung moderner Staat- und Verwaltungsstrukturen auf kant. Ebene. Die Umbenennung der Landjägerkorps in Polizeikorps gegen Ende des 19. Jh. und zu Beginn des 20. Jh. markierte in den meisten Fällen den Abschluss dieses Transformationsprozesses.

Autorin/Autor: Christoph Ebnöther

2 - Wandel zu Beginn des 19. Jahrhunderts

Eine der wichtigsten Errungenschaften der Helvet. Republik war die Schaffung eines einheitlichen polit. Raums und der Versuch, darin einen modernen Staatsapparat aufzubauen. Das Projekt einer gesamtschweiz. P. nach franz. Vorbild blieb jedoch v.a. aus finanziellen und organisator. Gründen in seinen Anfängen stecken.

Nach der Wiedererlangung ihrer Selbstständigkeit durch die Mediationsakte von 1803 und der rechtl. Gleichberechtigung von Stadt und Landschaft schuf die Mehrheit der Kantone nach Aufrufen der Tagsatzung in den Jahren 1803 und 1804 kant. Landjägerkorps. Diese waren in einem Postensystem dezentral organisiert, rekrutierten ehem. Söldner und hatten anfänglich einen schlechten Ruf. Die Landjägerkorps dienten weiterhin in erster Linie der Durchführung von Betteljagden. Da bis zur Gründung des Bundesstaats v.a. die kant. Truppen für die Wahrung der inneren Sicherheit sorgten (Militärwesen), repräsentierten die Landjägerkorps noch nicht die Staatsgewalt im modernen Sinne. In den 1820er und 30er Jahren übernahmen sie nach und nach jene Aufgaben, die im Ancien Régime von unterschiedlichsten Ämtern wahrgenommen worden waren.

Die Verfassung der Helvet. Republik und die kant. Verfassungen ab 1803 brachten auch die rechtl. Selbstständigkeit der Kommunen. Aus den städt. Bürger- und Stadtwachen gingen in den ersten Jahrzehnten des 19. Jh. eigenständige Polizeikorps hervor. Diese entwickelten sich parallel zu den kant. Landjägerkorps, was vor dem Hintergrund der Spannungen zwischen Staatshoheit und Gemeindeautonomie zu einem bis heute schwelenden Konflikt eines polizeil. Dualismus führte. Mit dem Wachstum der Gem. entstanden im 20. Jh. weitere kommunale P.en. Die Dorfpolizisten hingegen erfüllten bis zum Beginn des 21. Jh. nur untergeordnete Aufgaben.

Autorin/Autor: Christoph Ebnöther

3 - Die Polizei im Bundesstaat

Die Bundesverfassung von 1848 schrieb die historisch gewachsenen föderalen Polizeistrukturen der Schweiz fest. Die polizeil. Kompetenzen des Bundes bleiben bis heute eng begrenzt (Bundespolizei). Der Bund verfügt mit Ausnahme der Polizeieinheiten der Armee über keine eigenen, operativ tätigen Polizeikräfte und ist deshalb auf die Zusammenarbeit mit den Kantonen angewiesen. Die interkant. Kooperation der Polizeikorps hat ihre Wurzeln in der Mediationszeit und wurde kurz vor 1900 im Sinn einer verbesserten Koordination der polizeil. Arbeit der Kantone vom Bund gefördert. 1896 fand die erste Polizeikommandantenkonferenz statt und seit 1905 treffen sich die Polizeidirektoren der Kantone regelmässig. In der 2. Hälfte des 20. Jh. schufen die Kantone regionale Polizeikonkordate, welche ursprünglich die Fahndung über die Kantonsgrenzen hinaus erleichtern sollten. Sie standen für die kleinen und mittleren Kantone am Anfang gemeinsamer Ausbildungs- und Infrastruktureinrichtungen sowie des Aufbaus von Sondereinheiten. 1946 wurde das Schweiz. Polizeiinstitut in Neuenburg als private Stiftung mit dem Ziel gegründet, die Schulung zu organisieren, Grundsätze der Polizeiarbeit zu erarbeiten und die Zusammenarbeit der kant. Polizeikorps zu verbessern.

Nach der liberalen Rechtslehre handelt es sich bei den in der Gefahrenabwehr zu schützenden Gütern um die öffentl. Ruhe, die Sicherheit und die Ordnung. Diesen Begriffen mangelte es aber an einer eindeutigen jurist. Definition. Zudem erlaubt die sog. Generalklausel der P., in Notsituationen auch ohne direkte gesetzl. Grundlage einzuschreiten. Diese Umstände lösten eine bis in die Gegenwart andauernde Diskussion um die Kompetenzen der P. im demokrat. Rechtsstaat aus. Im Spannungsverhältnis zwischen dem Schutz der verfassungsmässig zugesicherten Freiheitsrechte und den polizeil. Eingriffen wurde immer wieder der Vorwurf der polizeil. Willkür laut. Zur Vermeidung Letzterer schränken die Prinzipien der Legalität und der Verhältnismässigkeit sowie der Grundsatz, dass sich das polizeil. Vorgehen nur gegen den Störer zu richten hat, den Handlungsspielraum der P. ein. Dennoch trat dieser prinzipielle Konflikt v.a. ab der 2. Hälfte des 19. Jh. während der Streiks, aber auch im 20. Jh. im Zug der Jurafrage und der Jugendunruhen Ende der 1960er und zu Beginn der 80er Jahre auf.

Ab 1830 setzte sich in den Kantonen der liberalstaatl. Polizeibegriff auf gesetzl. Ebene durch und erweiterte de facto das Tätigkeitsspektrum der P. Die wachsenden Aufgaben der Landjäger vertrugen sich zunächst noch nicht mit dem alten, ab Ende des 18. Jh. auf die Gefahrenabwehr reduzierten Verständnis der P. Trotz der vermeintlich klaren Abgrenzung zwischen negativer Gefahrenabwehr als Aufgabe der P. und den als positiv bezeichneten sozialgestalter. Aufgaben des Staats mittels der Sozial- und Wirtschaftspolitik hatten die Landjägerkorps in der Praxis aber weiterhin wohlfahrtspfleger. Tätigkeiten ausgeübt. Mit dem Ausbau der kant. Verwaltungen gelangten Ende des 19. Jh. einzelne Zuständigkeiten von der P. zu anderen Verwaltungseinheiten (Verwaltungspolizei). Dennoch kamen polizeil. Einschränkungen der Handels- und Gewerbefreiheit bis in die 1. Hälfte des 20. Jh. regelmässig vor. Erst 1971 verbot ein Bundesgerichtsentscheid rein wirtschaftspolit. Massnahmen der P. definitiv.

Die Entwicklung der Schweiz zur Industriegesellschaft am Ende des 19. Jh., in der die städt. Räume rasch wuchsen und die Mobilität stark stieg, stellte neue Anforderungen an die Polizeikorps und beeinflusste deren Organisation. Zwar wurden die Bestände der P. in der 2. Hälfte des 19. Jh. angehoben, aber nicht überall im selben Mass, wie es die Demografie und die sich v.a. in den industrialisierten und städt. Gebieten ausbreitende Kriminalität erfordert hätten. Dank der telefon. Verbindung der Hauptwache mit den Posten auf der Landschaft ab ca. 1880 war es immerhin möglich, umfangreiche Fahndungen sofort auszulösen, was wesentlich zur wirksameren Verbrechensbekämpfung beitrug. Die schlechte Schulbildung, hohe Arbeitsbelastungen, geringer Sold und ungenügende soziale Absicherungen der Polizisten erwiesen sich aber als Problem, das sich v.a. in mangelnder Disziplin bemerkbar machte. Die Landjägerkorps begegneten dieser Herausforderung mit der Einführung militär. Führungsstrukturen, kasernierten Mannschaften in den Kantonshauptorten sowie einer intensiveren Polizeiausbildung. Die um 1900 gegr. Polizeibeamtenverbände vertraten die Interessen ihrer Mitglieder gegenüber den Kommandanten und polit. Behörden. Erfolge verbuchten sie aber erst in der 2. Hälfte des 20. Jh.

Das sich vom letzten Viertel des 19. Jh. an verändernde soziale, infrastrukturelle und wirtschaftl. Umfeld äusserte sich auch in einem breiter werdenden Aufgabenspektrum der P. und in der organisator. Ausdifferenzierung der Korps. Den Kernauftrag der Gefahrenabwehr erfüllten zunächst die kasernierten Bestände und die Stationierten auf den Posten. Nach 1945 begannen die Polizeikorps ihre Führungsstrukturen allmählich zu entmilitarisieren und die modernen Kommunikations- und Informationsmittel sowie die Motorisierung für eine Effizienzsteigerung zu nutzen. Die grösste Bedeutung als Fahndungs- und Führungsmittel kam dabei dem Einsatz des Polizeifunks in Verbindung mit der Ausrüstung der Korps mit Automobilen zu. Mit der Schaffung neuer Einsatzzentralen in den 1970er Jahren änderte sich das Einsatzkonzept der Polizeikorps: Die dezentrale, stationäre Postenstruktur wurde zugunsten zentral koordinierter Polizeieinsätze mit mobilen, regional organisierten Patrouillen verkleinert. Ziel der Reformen war es, die Arbeitsbelastung zu reduzieren, gleichzeitig die Polizeipräsenz zu erhöhen und schneller zu reagieren. Aus dem Wandel der Einsatzkonzeption gingen die Sicherheitspolizeien hervor, welche die kasernierten Bestände ersetzten. Die besonders geschulten Polizisten versahen ihren regulären Dienst in den versch. Abteilungen der Korps und wurden im Bedarfsfall zu einer Einheit zusammengezogen. Sie erfüllen seither zusammen mit den regionalen Posten das Kerngeschäft der P.

Mit dem aufkommenden Massenverkehr ab den 1950er Jahren wurden spezialisierte Verkehrspolizeieinheiten geschaffen. Seit den 1950er Jahren können auch Frauen in den Polizeidienst eintreten. Vor dem Hintergrund des Terrorismus der 1970er Jahre stellten die Korps in den urban geprägten Kantonen zudem Sondereinheiten aus Polizeigrenadieren auf, die zur Bekämpfung der Schwerstkriminalität eingesetzt wurden. Abteilungen wie Polizeihundegruppen, See- oder Flughafenpolizeien erfüllen weitere spezif. Aufgaben.

Steigende Kriminalitätsraten ab dem letzten Drittel des 19. Jh. führten zur Bildung von Kriminalpolizeien. Als Fahndungsinstrumente für die Suche und Identifizierung der Täter standen zunächst Steckbriefe und die Polizeifotografie zur Verfügung. Nach dem Vorbild der Pariser P. kam ab 1900 in der Schweiz das anthropometr. Signalement, die sog. Bertillonage (Körpervermessung), auf, die nur wenige Jahre später durch die weit einfacher zu handhabende Daktyloskopie (Fingerabdrücke) abgelöst wurde. Die Qualität der Arbeit verbesserte sich ab Mitte der 1970er Jahre dank der elektron. Erfassung der bisher manuell geführten Registraturen sowie ab Mitte der 80er Jahre dank der Einführung des vernetzten Automat. Fingeridentifizierungssystems (Afis) und des elektron. Fahndungssystems (Ripol) spürbar. Ab den 1990er Jahren stellten der Aufbau vereinzelter kant. Datenbanken sowie biometr. Erfassungsmethoden auf der einen Seite für die Kriminalpolizeien eine erhebl. Qualitätssteigerung ihrer Arbeit dar. Auf der anderen Seite brachte die Nutzung elektron. Informationssysteme die Debatte um neue Polizeigesetze aus datenschutzrechtl., aber auch grundrechtl. Überlegungen ins Rollen. Die Fichen-Affäre 1989-90 löste schliesslich neue Gesetzesvorlagen aus. Die in einigen Kantonen erlassenen Polizeigesetze zielten darauf ab, das bisher bestehende, rechtsstaatlich bedenkl. Regelungsdefizit bei polizeil. Eingriffen im Staatsschutz auf Gesetzesstufe zu beheben. Das Bundesgericht hatte schon ab den frühen 1970er Jahren entsprechende Schritte gefordert, doch die Umsetzung der richterl. Vorgaben war unter den Vorzeichen des Kalten Kriegs nur schleppend vorangekommen. Die Schaffung einer Bundessicherheitspolizei scheiterte 1978 an einer Volksabstimmung.

Die schlechte Finanzlage der Kantone sowie Massnahmen gegen neue Gefährdungen (Terrorismus, Wirtschafts-, Internet-, Jugend- und organisierte Kriminalität, Gewalt bei Sportveranstaltungen) führten in den 1990er Jahren dazu, dass der Bestand der kant. Polizeikorps zu Beginn des 21. Jh. nur knapp zur Sicherung der polizeil. Grundversorgung ausreichte. Das Fehlen einer ständig verfügbaren, starken Polizeireserve zwang Politik und P. in Konfliktsituationen, zunächst Dialoglösungen zu suchen, deeskalierend zu wirken und erst als ultima ratio durchzugreifen (3-D-Strategie). Die Unterbestände belasteten aber die Beamten in einem hohen Mass, so dass in den letzten Jahren eine Erhöhung der Korpsbestände beschlossen wurde.

Bund, Kantone und Gem. begegnen den aktuellen Bedürfnissen mittels Strukturanpassungen, Neuverteilung der Kompetenzen und intensiverer horizontaler und vertikaler Zusammenarbeit der Sicherheitskräfte. Die Armee, das Grenzwachtkorps, das mit der Integration der Schweiz in den Schengenraum seit 2008 weitere polizeil. Aufgaben in der grenzüberschreitenden Bekämpfung der Kriminalität übernimmt, und die kant. Polizeikorps kooperieren inzwischen bei gesamtschweiz. Sicherheitsaufgaben weitgehend problemlos. Grundlage der Zusammenarbeit zwischen der Armee und den Kantonen bildet die seit 2006 bestehende sog. Plattform. Umstritten bleibt die Frage, wie weit private Sicherheitsfirmen (z.B. Bahnpolizei) polizeil. Aufgaben des Staats übernehmen sollen. Nach wie vor fehlen nationale Planungen und nationale Stäbe für akute Lagen.

Die Kantone bauten unter der Führung der Konferenz der kant. Justiz- und Polizeidirektoren (KKJPD) ihre Polizeikonkordate in den Bereichen Logistik, Technik, Sondereinheiten und Ausbildung aus. Weiterführenden Kooperationen, wie sie das Projekt Polizei XXI der KKJPD vorschlug, mangelte es aber an polit. Unterstützung. Innerhalb der Kantone kam es aber zu tiefgreifenden Veränderungen, wobei diese auf unterschiedl. Wegen nach Synergien suchten. Zürich behielt z.B. die Stadt- und Kantonspolizei bei, regelte aber die Zusammenarbeit 2006 neu. Zug (2002), Schaffhausen (2006) und Luzern (2010) fusionierten ihre städt. Korps mit der jeweiligen Kantonspolizei. Bern ging 2008 einen Schritt weiter und integrierte auch einen Teil der Gemeindepolizeien zu einer Einheitspolizei. In der Westschweiz und im Tessin stossen Reformprojekte hingegen auf Widerstand der Gemeinden.

Die Schweiz koordiniert die internat. Polizeizusammenarbeit eng über Interpol (seit 1923) und Europol (seit 2006) sowie über zahlreiche bilaterale Polizeiabkommen. Federführend ist dabei das Bundesamt für Polizei, das die Kontaktnahme zwischen den Polizei- und Strafverfolgungsbehörden unterstützt.

Autorin/Autor: Christoph Ebnöther

Quellen und Literatur

Literatur
– K. Ebnöther, «Polizeigesch. in der Schweiz», in SZG, 1995, 458-489
1804-2004: Polizia cantonale, 2004
– J.-P. Narindal, Je le promets, 2004
– M. Suter, Kantonspolizei Zürich 1804-2004, 2004
– L. Gschwend et al., Gesch. der KKJPD, 1905-2005, 2005
– F. Lehmann, Der Polizeikompass, 2007

Autorin/Autor: Christoph Ebnöther