• <b>Bundesrecht</b><br>Titelseite der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts in deutscher Sprache, 1851 (Schweizerische Nationalbibliothek).
  • <b>Bundesrecht</b><br>Titelseite der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts in französischer Sprache, 1849 (Schweizerische Nationalbibliothek).
  • <b>Bundesrecht</b><br>Titelseite der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts in italienischer Sprache, 1851 (Schweizerische Nationalbibliothek).

Bundesrecht

Das B. umfasst die Rechtssätze, welche den Bund betreffen, sei dieser nun ein Staatenbund oder ein Bundesstaat. Für die Zeit vor 1848 fallen diejenigen Bestimmungen unter das B., welche das staatsrechtl. Verhältnis der Mitglieder des Bundes regeln, so z.B. nach 1815 der Bundesvertrag selber, Verträge der Eidgenossenschaft mit einzelnen Kantonen über Bundesverhältnisse, Vergleiche und Schiedsrichtersprüche sowie Tagsatzungsbeschlüsse. Staatsverträge mit anderen Staaten, welche entweder der ganze Bund oder die Mehrheit der Kantone eingegangen waren, gehörten nicht zum B.

Im Bundesstaat nach 1848 umfasst das B. die geschriebenen und ungeschriebenen Normen des Bundesverfassungsrechts (Bundesverfassung), die Konkretisierung und Ergänzung der Verfassungsnormen in Bundesgesetzen und -verordnungen (Gesetze), die von der Schweiz ratifizierten Staatsverträge, das von der Schweiz inkorporierte weitere Völkerrecht sowie das aufgrund der Rechtsprechung ergangene Richterrecht (Bundesgericht) und das Gewohnheitsrecht. Unter den Begriff Bundesprivatrecht werden die gestützt auf Art. 64 aBV erlassenen Bundesgesetze und -verordnungen sowie die in den entsprechenden Bereichen von der Schweiz abgeschlossenen Staatsverträge subsumiert. Art. 49 der BV (= Art. 2 der Übergangsbestimmungen der aBV) setzt implizit den Vorrang der BV und der Bundesgesetzgebung vor dem kant. und kommunalen Recht voraus: Als Folge der sog. derogatorischen Kraft des B.s ist diesem widersprechendes oder gleichlautendes kantonales und kommunales Recht ungültig.

Bekannt gemacht wird das schweiz. B. durch die "Amtl. Sammlung des B.s", welche die Bundeskanzlei herausgibt (früher zeitweise unter anderem Namen); die Publikation ist Gültigkeitserfordernis. Der thematischen Erschliessung dient die "Systemat. Sammlung des B.s.", die seit 1970 erscheint.

<b>Bundesrecht</b><br>Titelseite der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts in deutscher Sprache, 1851 (Schweizerische Nationalbibliothek).<BR/>
Titelseite der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts in deutscher Sprache, 1851 (Schweizerische Nationalbibliothek).
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<b>Bundesrecht</b><br>Titelseite der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts in französischer Sprache, 1849 (Schweizerische Nationalbibliothek).<BR/><BR/>
Titelseite der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts in französischer Sprache, 1849 (Schweizerische Nationalbibliothek).
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<b>Bundesrecht</b><br>Titelseite der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts in italienischer Sprache, 1851 (Schweizerische Nationalbibliothek).<BR/><BR/>
Titelseite der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts in italienischer Sprache, 1851 (Schweizerische Nationalbibliothek).
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1 - Entwicklung der verfassungsrechtlichen und staatsvertraglichen Grundlagen

Im Folgenden wird v.a. die Entwicklung der Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Kantonen dargestellt, die den Rahmen für die Fortbildung des B.s zum Teil setzt. Verzichtet wird auf die Erörterung der verfassungsrechtl. Bestimmungen über die staatl. Organisation des Bundes und die Politischen Rechte der Bürger, obwohl diese ebenfalls Bestandteile des B.s bilden.

Die Staatswesen, welche die Mediationsakte 1803 bzw. der Bundesvertrag 1815 begründeten, werden in der Regel als Staatenbünde verstanden; nur wenige Autoren haben die bundesstaatl. Aspekte in den Vordergrund gestellt. In der Mediationszeit bestand die Eidgenossenschaft aus den 13 alten und sechs neuen Kantonen, die weitgehend selbstständige und grundsätzlich gleichberechtigte Staaten waren. Der Bund war für die auswärtige Politik und die Erhaltung des Landfriedens zuständig; die Tagsatzung, ein periodisch zusammentretender Kongress der Vertreter der Kantone, bildete sein oberstes Organ. Der Bundesvertrag von 1815, der von 22 "souveränen" Kantonen geschlossen wurde, betonte die föderalist. Tendenzen stärker als je zuvor; gemäss Vertrag übte der Staatenbund nur in den Bereichen Militär-, Aussen- und Handelspolitik rechtssetzende Funktionen aus. Die Verfassungs- und Gesetzgebung oblag an sich den Kantonen (Kantonales Recht). Die Tagsatzung bildete das Beratungs- und Beschlussfassungsorgan der Eidgenossenschaft und besorgte die Bundesangelegenheiten. Ihre Beschlüsse wurden in erster Linie von den Kantonen vollzogen.

Schon in der Mediationszeit gestattete die Tagsatzung den Abschluss von Konkordaten zwischen den Kantonen unter der Voraussetzung, dass diese ihr jeweils zur Prüfung vorgelegt würden. Die Konkordate und v.a. die sog. eidgenössischen Konkordate, die von einer Mehrheit von mindestens zwölf Kantonen geschlossen wurden, spielten eine grosse Rolle für die Entwicklung des B.s. Obwohl die Konkordate bloss für die beigetretenen Kantone verbindlich waren, werden sie mitunter als Vorläufer der späteren Bundesgesetze interpretiert. In den 1830er Jahren wurden in versch. Kantonen Straf- und Zivilrechtskodifikationen eingeleitet, welche die späteren Bundeskodifikationen (Kodifikation) erheblich beeinflussten.

Mit der Gründung des Bundesstaates von 1848 verloren die Kantone Teile ihrer Souveränität, auch wenn sie weiterhin für alle Bereiche, in welchen die BV nicht explizit die Kompetenz dem Bund überantwortete, zuständig blieben. Der Bundesstaat verfügte über eigene gesetzgebende, vollziehende und richterl. Behörden. Bezüglich der Aussenpolitik, des Münzregals, der Festlegung der Masse und Gewichte sowie der öffentl. Werke stand seinen Organen das Recht zu, Gesetze zu erlassen und zu überwachen. Durch sie konnte der Bund neu auch in die Rechtsstellung der Gliedstaaten oder der einzelnen Bürger unmittelbar eingreifen.

Ab den 1860er Jahren wurde eine Neuordnung der Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Kantonen angestrebt. Mit einer Totalrevision der Verfassung sollten die durch die teilweise immer noch kant. Militärhoheit bedingten Mängel der schweiz. Armee beseitigt sowie Forderungen nach der Säkularisierung des Staates, der Sicherung der Glaubens- und Gewissensfreiheit, dem Ausbau der Niederlassungsfreiheit, einer Bundeszuständigkeit für Banknoten und einer Vereinheitlichung des Zivilrechts entsprochen werden. Der erste Verfassungsentwurf scheiterte 1872, weil er als zu zentralistisch empfunden wurde. Erst ein Kompromiss, der die Vereinheitlichung des Rechts auf bestimmte Materien des Zivilrechts beschränkte und den Kantonen in der Militärverwaltung gewisse Kompetenzen beliess, fand 1874 die Zustimmung von Volk und Ständen. Die neue BV verlieh dem Bund u.a. im Eisenbahnwesen, im Privatrecht, im Bereiche der Fischerei und Jagd sowie im Versicherungswesen Kompetenzen. Zudem wurde das Bundesgericht zur ständigen Einrichtung.

Die Verfassung von 1874 leitete einen langen Prozess ein, in dem sich der Bund zum Mittler zwischen den versch. Interessengruppen der Verhandlungsdemokratie entwickelte und auch Aufgaben im sozialen Bereich übernahm. Die weitaus meisten der ca. 140 bis 1998 erfolgten Teilrevisionen der aBV erweiterten die Bundeskompetenzen und zogen, wenn auch manchmal mit erhebl. Verzögerung, eine entsprechende Ausdehnung oder Fortbildung des B.s nach sich. Viele der neuen Bundesgesetze wurden und werden allerdings von den Kantonen vollzogen (Vollzugsföderalismus). Die Totalrevision der BV von 1999 hat an der historisch gewachsenen Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Kantonen keine wesentl. Änderungen vorgenommen (Föderalismus).

Die Ausweitung des B.s wurde durch das seit dem 2. Weltkrieg enorm wachsende internat. Recht (u.a. rund 2'000 Staatsverträge), das sich immer stärker mit dem Landesrecht verwebt, beschleunigt. Nicht nur die Bedeutung, sondern auch der Rang des internat. Rechts ist gestiegen: Während Staatsverträgen im 19. Jh. nach amerikan. Vorbild Gesetzesrang zukam, wird ihnen heute ein mindestens übergesetzl. Rang zuerkannt. Gemäss der monist. Auffassung, welche die Eidgenossenschaft teilt, bedürfen unterzeichnete Staatsverträge keiner Transformation ins schweiz. Recht; die völkerrechtl. Verbindlichkeit zieht automatisch die landesrechtl. Gültigkeit nach sich.

Eine immer wichtigere Rolle spielt das europ. Recht. Bezüglich der Frage, wie weit eine Harmonisierung des B.s mit dem supranationalen Gemeinschaftsrecht der EU gehen soll, sind Bevölkerung und Wirtschaft zu Beginn des 21. Jh. tief gespalten. Der Bundesrat scheint v.a. in ökonom. Fragen - hier ist der Handlungsdruck am grössten - diesem Dilemma mit einer Doppelstrategie zu begegnen: Einerseits setzt er in den Bereichen, in denen ohne eine gewisse Anpassung an die europ. Normen der Zugang zum europ. Markt nicht zu erreichen ist, Harmonisierungen durch; andererseits versucht er den Branchen, die von den Differenzen zwischen europ. und schweiz. Recht profitieren, den Spielraum zu erhalten.

Autorin/Autor: Rainer J. Schweizer

2 - Der Ausbau des Bundesrechts seit 1848

In der Verfassungs- und Rechtsgeschichte der Schweiz nimmt die Regelung des Militärwesens eine zentrale Stellung ein. Schon während der Restauration wurde die allg. Wehrpflicht eingeführt (1817), aber noch nicht durchgesetzt. Im Bundesstaat wurde 1850 das erste Bundesgesetz über die Militärorganisation erlassen, das 1874 aufgrund der stark erweiterten Bundeszuständigkeiten revidiert wurde. Es wurde durch die Militärorganisation von 1907 ersetzt, auf die wiederum das Militärgesetz von 1995 (geändert 2001) folgte.

Die Kantone hatten schon vor 1848 Konkordate über die Rückschaffung von Heimatlosen in andere Kantone, das Bürgerrecht von Ehefrauen anderer Konfession oder den Gerichtsstand im Fall einer Scheidung einer solchen Ehe geschlossen. 1850 erging ein Bundesgesetz betreffend die Heimatlosigkeit; 1903 wurden Erwerb und Verzicht des Schweizer Bürgerrechts geordnet (heutiges Bundesgesetz von 1952). Angesichts der hohen Ausländerquote (vor dem 1. Weltkrieg etwa 15%) und v.a. nach dem Vollmachtenrecht des Krieges erhielt der Bund 1925 die Kompetenz zur Ordnung des Ausländerrechts (Art. 69ter aBV; Art. 121 BV), worauf 1931 das Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer erging. Dieses ordnete auch das Asylrecht, für das 1979 angesichts der wachsenden Zahl von Asylbewerbern ein spezielles Bundesgesetz erlassen wurde.

Erst 1971 wurde auf Bundesebene das Frauenstimmrecht eingeführt. 1981 wurde der Absatz über die Gleichstellung von Frau und Mann eingefügt (Art. 4 Abs. 2 aBV bzw. Art. 8. Abs. 3 BV), auf dem das Gleichstellungsgesetz von 1995 aufbaut.

Wichtig war für den Bund nach 1874 namentlich die Kodifikation des Zivilrechts, insbesondere des Wirtschaftsprivatrechts; 1881 wurde das erste Obligationenrecht erlassen, 1889 das Schuldbetreibungs- und Konkursrecht (bezügl. Letzterem waren schon während der Restauration in Konkordaten erste gemeinsame Richtlinien beschlossen worden). 1898 erhielt der Bund die Zuständigkeit im Bereich des gesamten Zivil- sowie des Strafrechts (Art. 64 und Art. 64bis aBV). 1907 wurde das Zivilgesetzbuch mit dem Personen-, Familien-, Vormundschafts-, Erb- und Sachenrecht vereinheitlicht, 1911 das revidierte Obligationenrecht (Schuld- und Gesellschaftsrecht) erlassen. 1937 kam die Kodifikation des Strafrechts zustande. 1888 wurde der Erfindungsschutz erstmals gesamtschweizerisch geregelt (aktuelles Patentgesetz von 1954), 1883 der Urheberrechtsschutz (revidiert letztmals 1992), 1892 der Schutz der Fabrik- und Handelsmarken (revidiert 1992), 1900 der Schutz der gewerbl. Muster und Modelle.

Die ersten Bundeseinnahmen flossen aus den Zöllen. 1848 wurden die Binnenzölle abgeschafft und 1849 durch das Bundesgesetz über das Zollwesen die Grenzzölle geordnet. Erste Verbrauchssteuern waren diejenigen auf alkohol. Getränken. 1885 erhielt der Bund die Kompetenz, Steuern auf gebrannten Wassern zu erheben. Eine direkte Bundessteuer, die sog. Wehrsteuer, wurde 1940 wegen der Verteidigungsausgaben nötig und durch Vollmachtenrecht eingeführt; erst in der BV 1999 wurde sie unbefristet verankert. Die 1941 eingeführte Warenumsatzsteuer wurde 1995 durch eine Mehrwertsteuer ersetzt.

Im 19. Jh. stiegen die Kommunikations- und Verkehrsbedürfnisse massiv. 1848 wurde das Postwesen Bundessache; 1849 regelte ein Bundesgesetz das Postregal, 1851 ein weiteres das Telegrafenwesen. Nach rund 150 Jahren wurden 1997 die Post teilweise und die Telekommunikation ganz privatisiert. Für Radio und Fernsehen erging 1991 ein Bundesgesetz. Die wichtigsten öffentl. Werke des 19. Jh. waren Flusskorrektionen und Eisenbahnbauten. Das Bundesgesetz von 1852 überliess Bau und Betrieb den Kantonen und den Privaten, das von 1872 ordnete die Konzessionierung und das von 1875 den Eisenbahntransport. 1878 wurde die Unterstützung des Alpenbahnbaus durch den Bund beschlossen, 1897 die Verstaatlichung der Hauptbahnen und die Schaffung der Schweiz. Bundesbahnen. 1957 wurde ein generelles Eisenbahngesetz erlassen. In der 2. Hälfte des 20. Jh. wurde der Nationalstrassenbau zum grössten Werk des Bundes; die entsprechende Verfassungsrevision datiert von 1958, das darauf basierende Gesetz von 1960. Den Strassenverkehr regelte (aufgrund von Art. 37bis aBV von 1919; heute Art. 82 BV) erstmals ein Bundesgesetz von 1932 (heutiges von 1958). Die Schifffahrt auf den Binnengewässern wurde 1919 Bundessache (Art. 24ter aBV), eine einheitl. Gesetzgebung folgte erst 1974. Die Bundeszuständigkeit für die Luftfahrt (Art. 37ter aBV) wurde 1921 begründet; das Luftfahrtgesetz von 1948 wurde 1998 erneuert. Die Ordnung der Verkehrsträger beruht auf Art. 87 der BV 1999.

Schon der junge Bundesstaat hat Pionierleistungen im Ökologierecht erbracht. 1876 wurde die eidg. Oberaufsicht über die Forstpolizei mit dem Grundsatz der Walderhaltung eingeführt (das aktuelle Waldgesetz stammt von 1991). 1877 wurde die Wasserpolizei im Hochgebirge geregelt. 1875 erliess der Bund ein Fischereigesetz und 1904 das Bundesgesetz über Jagd- und Vogelschutz. Der Wirtschaftsaufschwung und die zunehmende Urbanisierung machten in der 2. Hälfte des 20. Jh. weitere Massnahmen notwendig. 1962 wurde die Bundeskompetenz für den Natur- und Heimatschutz (Art. 24sexies aBV; Art. 78 BV), 1965 das entsprechende Bundesgesetz beschlossen. 1971 kam das erste Gewässerschutzgesetz zustande (aktuelles von 1991); 1969 erhielt der Bund in Art. 22quater aBV (Art. 75 BV) die Kompetenz für eine Rahmengesetzgebung über die Raumplanung, die 1979 erfolgte (Änderung 1998). Aufgrund von Art. 24septies aBV von 1971 (heute Art. 74 BV) erging 1983 das Umweltschutzgesetz.

Im Bereich des Gesundheitswesens verfügt der Bund nur über beschränkte Kompetenzen. Zur Abwehr der Cholera schlossen die Kantone schon 1829 ein Konkordat gegen Epidemien. Gestützt auf Art. 69 aBV wurde 1886 das Bundesgesetz gegen gemeingefährl. Epidemien erwirkt (heute Epidemiengesetz von 1970), und aufgrund von Art. 69bis BV von 1897 (vgl. Art. 118 BV) erliess der Bund 1905 ein Gesetz über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (das aktuelle Lebensmittelgesetz datiert von 1992).

Aus den sozialen Bewegungen des 19. Jh. entstanden die ersten Krankenkassen. Der Art. 34bis aBV von 1890 (Art. 117 BV) gab dem Bund die Kompetenz zur Regelung der Kranken- und Unfallversicherung, was 1911 zum Kranken- und Unfallversicherungsgesetz führte (heute Unfallversicherungsgesetz von 1981 und Krankenversicherungsgesetz von 1994). Aufgrund der Erfahrungen aus der Kriegszeit beantragte der Bundesrat 1919 die Kompetenz zur Gesetzgebung über die Alters-, Hinterlassenen und Invalidenversicherung (Art. 34quater aBV von 1925; vgl. Art. 111 Abs. 2 BV); das entsprechende Gesetz kam 1946 zustande. Es wurde seither ausgebaut (10. Revision 1994 bzw. 1997) und 1985 durch das Bundesgesetz über die berufl. Vorsorge (sog. 2. Säule) ergänzt. Sozialpolit. Massnahmen zugunsten der Arbeitnehmer, insbesondere zum Gesundheitsschutz und zum Schutz der Frauen und Kinder drängten sich schon im 19. Jh. wegen der rasanten Industrialisierung auf. Nach dem Vorbild versch. Kantone erliess der Bund 1877 das Gesetz über die Arbeit in Fabriken, das 1914 totalrevidiert und 1964 zum umfassenden Arbeitsgesetz ausgebaut wurde (heutige Version von 1998).

1908 erhielt der Bund mit Art. 24bis aBV (Art. 76 BV) die Kompetenz zur Regelung der Nutzung der Wasserkraft, 1916 erging das Wasserrechtsgesetz; das heute geltende ist seit 1997 in Kraft. 1902 schon war das erste Elektrizitätsgesetz erlassen worden. 1963 wurden die Rohrleitungen für Erdöl und Gas geregelt. 1959 erging das Gesetz über die friedl. Verwendung der Atomenergie (Atomgesetz), das allerdings wegen des öffentl. Widerstandes gegen die Kernenergie 1978 durch einen restriktiven Bundesbeschluss ergänzt wurde. Eine erfolgreiche Initiative von 1990 erwirkte eine zehnjährige Pause für die Erteilung von Betriebsbewilligungen für Atomkraftwerke (Art. 19 Übergangsbestimmungen aBV; vgl. Art. 90 und und 196 Ziffer 4 BV). Aus demselben Jahr datiert der Energieartikel (Art. 24octies aBV bzw. Art 89 BV), auf dem das Energiegesetz von 1999 basiert.

Die ökonom. Krise in den 1930er Jahren und die Schwierigkeiten der Kriegswirtschaft führten 1947 zur Neuordnung der Wirtschaftsrechtsartikel der BV (Art. 31 und weitere aBV; vgl. Art. 94-107 BV), die dem Bund Einflussnahmen auf die Wirtschaft mit polizeilichen und protektionist. Massnahmen ermöglichten. Das Bundesgesetz über die Förderung der Landwirtschaft war bereits 1893 beschlossen worden (ersetzt durch das Landwirtschaftsgesetz von 1951, totalrevidiert 1995). Gefördert wurden sodann der Wohnungsbau, die Uhrenindustrie oder das Hotelgewerbe. Bleibend wichtig war die Einrichtung der Exportrisikogarantie 1958. Zu zentralen Wirtschaftsmassnahmen gehörten die Aufsicht über Banken und Sparkassen (Bundesgesetz von 1934) und über Anlagefonds (Bundesgesetze von 1966 bzw. 1994) sowie die Aufsicht über Privatversicherungen (Bundesgesetze von 1885, 1919 und 1978). In der 2. Hälfte des 20. Jh. bemühte sich der Bund auch um die Sicherung der Wettbewerbsordnung, etwa durch das Kartellgesetz von 1962 (neu 1995), das Gesetz gegen unlauteren Wettbewerb (1986), das Binnenmarktgesetz und das Gesetz über techn. Handelshemmnisse (beide 1995).

Wichtige Schritte für die Rechtssetzung waren der Beitritt zum Europarat 1963 und die 1974 erfolgte Ratifikation der Europ. Konvention für Menschenrechte (EMRK). Die Berücksichtigung der Praxis der EMRK und des Europ. Gerichtshofes für Menschenrechte durch das Bundesgericht trägt mittelbar zu einer Annäherung an die Verfassungsrechtsprechung der anderen Mitgliedstaaten des Europarates bei. Die Mitgliedschaft der Schweiz in der EFTA und der Abschluss des Freihandelsabkommens mit der EG im Jahre 1972 ermöglichten der Schweiz eine Teilnahme an der wirtschaftl. Zusammenarbeit in Europa. Nach der Ablehnung des Beitritts zum EWR 1992 handelte die Schweiz in sieben sog. Dossiers (Personenverkehr, Landverkehr, Luftverkehr, Forschung, öffentl. Beschaffungswesen, techn. Handelshemmnisse und Landwirtschaft) bilaterale Abkommen mit der EU aus, die 2000 von Volk und Ständen angenommen wurden. Verhandlungen über weitere Sachfragen (verarbeitete Landwirtschaftsprodukte, Umwelt, Statistik, Betrugsbekämpfung) wurden bereits aufgenommen.

Autorin/Autor: Rainer J. Schweizer

Quellen und Literatur

Literatur
– J.J. Blumer, J. Morel, Hb. des Schweiz. Bundesstaatsrechts 1, 31891
– J. Schollenberger, Das Bundesstaatsrecht der Schweiz, 1902
– E. His, Gesch. des neuern Schweiz. Staatsrechts, 3 Bde., 1920-38
– W. Burckhardt, Kommentar der schweiz. BV vom 29. Mai 1874, 31931
– F. Fleiner, Z. Giacometti, Schweiz. Bundesstaatsrecht, 1949
– J.-F. Aubert, «Geschichtl. Einführung», in Kommentar zur Bundesverfassung der Schweiz. Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874, 1987- (Losebl. mit Bibl.)
– P. Saladin, «Art. 3 und Art. 2 UeB», in Kommentar zur BV der Schweiz. Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874, 1987 (Losebl. mit Bibl.)
– J.-F. Aubert, Bundesstaatsrecht der Schweiz, 2 Bde., 1991-95
– A. Kölz, Neuere schweiz. Verfassungsgesch., 1992
– D. Thürer, «BV und Völkerrecht», in Kommentar zur BV der Schweiz. Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874, 1995 (Losebl. mit Bibl.)
– U. Häfelin, W. Haller, Schweiz. Bundesstaatsrecht, 52001