Konkordate

K. sind völkerrechtl. oder quasivölkerrechtl. Verträge zwischen dem Hl. Stuhl und Staaten zur Regelung der gegenseitigen Beziehung. In der Schweiz wurden im 19. Jh. zudem Verträge zwischen Kantonen und ihren Diözesanbischöfen K. genannt. Der Begriff wurde ab 1803 auch auf interkant. Verträge übertragen, da sie interkantonale öffentl.-rechtl. Normen und Pflichten begründeten und kantonal vereinheitlichtes Recht schufen. Infolge der föderalist. Struktur der Schweiz erlangten die interkant. K. im öffentl. Recht des 19. und 20. Jh. eine zentrale Bedeutung

1 - Kirchenkonkordate

Erstes Konkordat ist das Wormser Konkordat von 1122, mit dem der Investiturstreit beendet wurde. Das Zeitalter der modernen K. leitete das zwischen Pius VII. und Napoleon I. geschlossene Konkordat von 1801 ein, das auch für Teile der heutigen Schweiz (Jura, Genf, Wallis) kurzzeitig gültig war. Im 19. und 20. Jh. handelten eine Reihe von Kantonen - ab 1848 auch die Eidgenossenschaft für sich oder für einzelne Kantone - mit dem Hl. Stuhl insbesondere zur Regelung der Diözesanverhältnisse K. aus: z.B. 1828 Wiedererrichtung der Diözese Basel, 1847 Errichtung der Diözese St. Gallen, 1884 und 1888 Regelung der Tessiner Diözesanfrage, 1968 Errichtung der Diözese Lugano.

Verträge von Kantonen mit ihren Diözesanbischöfen wurden im 19. Jh. ebenfalls K. (heute Bistumsverträge) genannt. Das bekannteste Beispiel ist das "Wessenbergische Konkordat" von 1806 zwischen Luzern und dem Bf. von Konstanz, welches das Verhältnis zwischen Kirche und Staat im staatskirchl. Geist der kath. Aufklärung regelte. Andere K. betrafen die Unterstellung von Kantonsgebieten unter eine neue Jurisdiktion (z.B. 1824 Schwyz unter Chur, 1857 Glarus unter Chur, 1858 Schaffhausen unter Basel), die Verwendung von säkularisiertem Kirchengut (1859 Wallis mit dem Bf. von Sitten, 1867 Freiburg mit dem Bf. von Lausanne), Zulassungsprüfungen für Pfarrer (1879 Luzern, 1865 Aargau mit dem Bf. von Basel), die Errichtung eines Priesterseminars (1858 Basler Diözesanstände mit dem Bf. von Basel) oder die theol. Fakultäten (1971 Luzern mit dem Bf. von Basel, 1985 Freiburg mit dem Dominikanerorden und der Schweizer Bischofskonferenz).

Autorin/Autor: Marco Jorio

2 - Interkantonale Konkordate

2.1 - Von der Mediationsakte bis zur Bundesstaatsgründung

Mit der Mediationsakte 1803 begann die Zeit der eidg. K. Im Kapitel XX der Akte, der sog. "Bundesverfassung", verbot Art. 10 Bündnisse der Kantone untereinander oder mit ausländ. Mächten. Art. 40 sah ferner vor, dass "in Allem, was die innere Einrichtung der Kantone und ihre gegenseitigen Verhältnisse betrifft, [...] keine Rechte auf den ehemaligen politischen Zustand der Schweiz begründet werden" können. Mit den beiden Artikeln sollten einerseits der Bruch mit den tradierten polit. und rechtl. Normen herbeigeführt und der erneute Abschluss von interkant. Übereinkommen und kant. begründeten Staatsverträgen verhindert werden. Andererseits führte Art. 40 zu einem Regelungsvakuum, das schon bald offen zutage treten sollte. Bern beantragte nämlich, dass die frühere Übereinkunft mit Solothurn, welche die kirchl. Verhältnisse des ref. Bucheggbergs regelte, wiederherzustellen sei. In diesem Dilemma entschied sich die Tagsatzung, interkant. Regelungen wieder zuzulassen. Am 29.6.1803 gestattete sie den Abschluss von "Verkommnissen" über konfessionelle, zivile, polizeil. und örtl. Angelegenheiten, unter der Bedingung, dass diese der Tagsatzung jedesmal zur Kenntnis gebracht würden. Die den Bucheggberg betreffende Übereinkunft wurde aufgrund ihres konfessionellen Inhalts mit "Konkordat" überschrieben. Künftig wurden solche interkant. Verträge nie zwischen den Vertragspartnern allein geregelt, sondern im Rahmen der Tagsatzung ausgehandelt. Sie bedurften der Zustimmung einer Mehrheit der Abgeordneten, waren freilich nur für die zustimmenden Kantone verbindlich. Als "K." stellten sie "ein ganz eigentüml. Gemisch von Vertrag und Gesetz" dar (Gustav Vogt) und gehörten zum Bundesrecht.

Der Bundesvertrag von 1815 ermöglichte die Fortführung der Praxis aus der Mediationszeit, da Paragraf 6 lediglich die für den Bund oder die Kantone "nachteiligen" Bündnisse verbot. Es waren gerade die Kantone, die 1815-48 eine neue Qualität der staatl. Integration in der Eidgenossenschaft herbeiführten. Von der Literatur interessanterweise fast unbemerkt, führten die zahlreichen K. zu einer fakt. Weiterentwicklung des Bundesvertrags. Dieser wurde gezielt von einem Geflecht aus K.n überlagert, um "auf diesem Wege der allseitig empfundenen Unvollkommenheit des Bundesvertrages in eidgenössischem Sinn und Geist nachzuhelfen" (Gustav Vogt). Der bundesrechtl. Charakter der K. zeigte sich auch in der Zuständigkeit der Tagsatzung: Trat die absolute Mehrheit von zwölf Kantonen einem Vertrag bei, welcher von einer Mehrheit der Stände in der Tagsatzung beschlossen worden war, galt dieser als "Eidgenössisches Konkordat". Diese K. begründeten die Zuständigkeit der Tagsatzung als einer Bundesbehörde. In diesem Sinne bestimmte Paragraf 8 Satz 1 des Bundesvertrags generell, dass die Tagsatzung die ihr von den Ständen übertragenen Bundesangelegenheiten besorge. Der einfache Austritt aus einem Eidg. Konkordat war nicht möglich. Vielmehr musste nach einem Tagsatzungsbeschluss vom 25. Juli 1836 eine Mehrheit der Konkordatskantone dem begründeten Austrittsgesuch zustimmen. Wurde der Austritt verweigert, so hatte die Tagsatzung über die Zulassung eines solchen zu befinden. Im positiven Fall konnte ein konkordatskündender Kanton gegenüber seinen Vertragspartnern schadenersatzpflichtig werden. Dieser Tagsatzungsbeschluss war wegen des Rückzugs mehrerer Kantone vom Konkordat vom 6.6.1806 und 9.7.1818 über die Auslieferung der Deserteure ("Ausreisser") von besoldeten Kantonstruppen gefasst worden. Diese Stände wollten die baselstädt. Regierung nicht in ihrer militär. Auseinandersetzung mit der Landschaft unterstützen.

Autorin/Autor: Andreas Kley

2.2 - Nach 1848

Die 1848 durch den Bundesstaat begründeten polit. Institutionen bauten inhaltlich direkt auf dem Bundesvertrag und den K. auf. Letztere büssten mit dem Erlass der BV zwar an Bedeutung ein, blieben aber erlaubt (Art. 7 Abs. 2 BV 1848 und Art. 48 BV 1999) und durchaus gebräuchlich. Die Rechtsgrundlage war indessen eine andere geworden: K. "ergänzten" nicht mehr als Teil des Bundesrechts einen Bundesvertrag, sondern stellten kantonal vereinheitlichtes Recht dar, das über dem Kantonalen Recht steht, jedoch den Bundesnormen untergeordnet ist. Damit verlor die im Tagsatzungsbeschluss von 1836 festgelegte Definition (Beitritt einer Mehrheit von zwölf Kantonen) ihren Sinn, das Konzept wurde offener. Die Verfassungsrevisionen seit 1848 haben die bis dahin geltenden K. in Kraft belassen, soweit sie nicht im Widerspruch zum neuen Bundesrecht standen.

Die kantonal ausgerichtete Demokratische Bewegung stellte während der 1860er Jahre ihre Forderung nach direkter polit. Mitsprache des Volkes auch im Zusammenhang mit den Kantonen. Im Gegensatz zum Gesetzesreferendum wurde das Konkordatsreferendum in etlichen Kantonen nicht oder nur beschränkt eingeführt. Es besteht v.a. in direktdemokratisch ausgerichteten Kantonen, die auch das obligator. Gesetzesreferendum kennen und kommt aufgrund der geringen und abnehmenden Bedeutung der K. selten zur Anwendung.

In der 2. Hälfte des 19. und zu Beginn des 20. Jh. regelten K. Materien wie die Form der Heimatscheine (1854), die gegenseitige Mitteilung von Zivilstandsakten (1855-75), den Schutz des literar. und künstler. Eigentums (1856-83), die Zulassung ref. Geistlicher (1862), die Verpflegungs- und Begräbniskosten armer Angehöriger (1865-75), die Freizügigkeit der Medizinalpersonen (1867-77), die Gewährleistung von Viehhauptmängeln (1852), den Fahrrad- und Automobilverkehr (1904 bzw. 1914) sowie die Rechtshilfe zur Eintreibung öffentlichrechtl. Ansprüche (1911). Themen von K.n zu Beginn des 21. Jh. waren die Zulassung ref. Pfarrer, die Lotterie, der Viehhandel, die Luftseilbahnen ohne Bundeskonzession, das Steuerrecht, das Gesundheits- und Submissionswesen, das Schul- und Universitätswesen, der Strafvollzug und der Waffenhandel. In der Normierung der letzten beiden Sachfragen ist das Konkordatswesen an seine Grenzen gestossen, sie erfolgt demnächst im Rahmen der Bundesgesetzgebung. Diese Entwicklung ist exemplarisch für den zunehmenden Bedeutungsverlust der K., bedingt durch die Zentralisierungstendenzen im Bundesstaat.

Autorin/Autor: Andreas Kley

Quellen und Literatur

Quellen
K. und weitere Verträge, hg. von C. Winzeler, 2004
Literatur
– G. Vogt, «Revision der Lehre von den eidg. K.n», in Zs. des Bern. Juristenvereins 1, 1864, 201-228
– U. Lampert, Kirche und Staat in der Schweiz 1, 1929, 65-83
– E. His, Gesch. des neuern Schweiz. Staatsrechts 3, 1938, 399 f.
– H. Kehrli, Interkant. Konkordatsrecht, 1968
– W. Borter, Demokratiegebot und interkant. Vertragsrecht, 1976
– U. Siegrist, Die schweiz. Verfassungsordnung als Grundlage und Schranke des interkant. kooperativen Föderalismus 1, 1976
Le concordat: forme vivante de la démocratie suisse?, 1990
Dictionnaire historique de la papauté, 1994, 442-446
– U. Abderhalden, Möglichkeiten und Grenzen der interkant. Zusammenarbeit, 1999
– L. Boegli, Les concordats intercantonaux, 1999