Föderalismus

Eine einheitliche Definition des F. ist nicht möglich. Der Begriff bezeichnet einerseits den Zusammenschluss kleinerer polit. Einheiten zu einem grösseren selbstständigen polit. Gebilde, wobei die Selbstständigkeit der Kleinordnungen erhalten bleibt. Dabei kann F., wie in den USA, Kanada und Australien, die Notwendigkeit der Einigung oder, wie in der Schweiz, Österreich und Deutschland, die unaufhebbare Vielfalt betonen. F. ist aber andererseits auch ein polit. Programm, ein polit. Handlungsstil, ein Prinzip zur Gestaltung polit. Gemeinschaften, das in jeder hist. Situation neu überdacht werden muss.

1 - Begriff

In jedem Föderalismusbegriff ist die dauerhafte Verbindung von autonomen Gebilden zu einem grösseren Ganzen enthalten. Der Zusammenschluss vorher bestehender staatl. Einheiten unterscheidet den föderalistischen vom dezentralisierten Einheitsstaat, der den kleineren Gebilden nur von oben delegierte Aufgaben und Befugnisse zubilligt. F. fordert daher Vielheit in der Einheit. Er verlangt die Integration politisch und rechtlich selbstständig bleibender Kleinordnungen. Zugleich hat der F. einen genossenschaftl. Grundzug: Er baut auf der Gleichrangigkeit der Kleinordnungen mit der Gesamtordnung auf. F. fordert schliesslich Subsidiarität sowie Solidarität. Nach dem Grundsatz der Subsidiarität soll die kleinere Gemeinschaft ihre eigenen Angelegenheiten selbst besorgen, und die übergeordnete Ebene soll nur jene Aufgaben übernehmen, welche die untergeordnete Ebene nicht erfüllen kann oder wichtige Interessen des Gesamtverbandes berühren. Daraus ergibt sich u.a. das Gebot, dass eine Ebene den Wirkungsbereich der anderen achtet, insbesondere die grössere Ordnung den der kleineren. Aus dem Solidaritätsgebot folgert schliesslich die Pflicht zur gegenseitigen Hilfestellung. Endlich verlangt der F. die Mitbestimmung und Teilnahme der Teilordnungen an der Gesamtordnung. In der Praxis ist der Bundesstaat die wichtigste Ausdrucksform des F., da er föderative und zentralist. Elemente kombiniert. Gegenbegriffe zum F. sind Zentralismus und Unitarismus (Unitarier).

Der Begriff F. leitet sich vom lat. foedus (Bündnis) ab, womit in der staatsrechtl. Literatur des 16. und 17. Jh. ein Staatenbund gemeint war. Samuel von Pufendorf etwa verwendet den Begriff confoederatio 1667 in seiner Beschreibung des Hl. Röm. Reichs, das weder einen Staatenbund noch eine Monarchie bilde, sondern einen irregulären, einem Monstrum gleichenden Körper. Implizit schildert Pufendorf das Reich als föderalen Staat, wenngleich er diese Staatsform ablehnt. In ähnlicher Weise bezeichnete auch die franz. Staatsrechtslehre des 18. Jh. das Reich als "Fédération germanique"; hier schwingt die Abgrenzung gegenüber dem einheitsstaatl. Frankreich bewusst mit.

Der moderne Föderalismusbegriff wurde vornehmlich in der nordamerikan. Diskussion geprägt. In den amerikan. Kolonien, die sich bereits 1634 zu einer confoederatio zusammengeschlossen hatten, entstand das Konzept des F. nicht als Theorie, sondern aus der Praxis der sich formierenden Staaten, die auf Kooperation und Koordination untereinander angewiesen waren. 1783, bei der Unterzeichnung des Friedens von Paris, der den Unabhängigkeitskrieg beendete, bildeten die Vereinigten Staaten noch einen losen Staatenbund. Erst 1787 schuf der Konvent von Philadelphia die bis heute gültige bundesstaatl. Verfassung der USA, welche Spannungen zwischen Bundesgewalt und Einzelstaaten löste, indem sie die Souveränität zwischen Ober- und Gliedstaat aufteilte. In der Auseinandersetzung um die Annahme dieser Verfassung veröffentlichten Alexander Hamilton (1757-1804), James Madison (1751-1836) und John Jay (1745-1829) eine Reihe richtungsweisender Schriften, um die Öffentlichkeit für die Verfassung zu gewinnen. Das Hauptanliegen dieser "Federalist Papers" war es, die Skepsis gegen die beabsichtigte Zentralisierung zu Lasten der bisher völlig unabhängigen und nur lose miteinander verbundenen Staaten zu überwinden, was zur Verteidigung der eben gewonnenen Unabhängigkeit notwendig war. Das amerikan. Konzept des F. implizierte dementsprechend v.a. das Prinzip der (eingeschränkten) Zentralisierung als Programm für den Zusammenschluss. In dieser Bedeutung wird der Begriff heute noch im angelsächsischen Sprachraum verwendet. In Frankreich vermittelte Montesquieu in "L'esprit des lois" (1748) erste vage Vorstellungen einer "république fédérative" und Rousseau lobte die Vorzüge des F. in seiner Schrift "Considérations sur le gouvernement de Pologne et sa réformation projetée" (1782); während der Revolution wurde dann aber der Zentralismus der Jakobiner massgebend. Im dt. Sprachraum verwendete zuerst Immanuel Kant den Begriff F. in seiner Schrift "Zum ewigen Frieden" (1795), in der er den Zusammenschluss aller Staaten zu einem föderalen Weltstaat forderte.

Autorin/Autor: Rainer J. Schweizer, Ulrich Zelger

2 - Der schweizerische Föderalismus im Ancien Régime

Die Entwicklung föderalist. Gedankenguts in der Schweiz war der in Nordamerika ähnlich, nahm aber einen erheblich längeren Zeitraum ein. Die Eidgenossenschaft entstand aus dem Zusammenschluss von Städten und Landschaften im 14. und 15. Jh. Dieser Zusammenschluss wies einen hohen Grad an Festigkeit auf, da die eingegangenen Bünde als unbefristet und unkündbar galten; zugleich war das Bündnis lose, da jeder Ort Selbstständigkeit beanspruchte, wie auch der Zusammenschluss selbst im Verständnis der Zeitgenossen v.a. der Verteidigung der Freiheit und Unabhängigkeit sowie der Friedenssicherung unter den Eidgenossen diente. Im Ancien Régime erreichte die Schweiz nicht den Grad der Integration, den man nach heutigen Vorstellungen mit einem föderalist. Staat verbindet.

Obwohl der Begriff selber nicht verwendet wurde, war das staatsrechtl. Denken der Eidgenossen genuin föderalistisch. Die neuzeitl. Staatsrechtler standen vor dem Paradox, dass die Eidgenossenschaft in Ansätzen ab 1500, unstrittig jedenfalls ab 1648 als souveräne Einheit angesehen wurde (Corpus helveticum), die einzelnen eidg. Orte die Souveränität aber für sich selbst beanspruchten. Während die Schweiz nach aussen ihre staatl. Eigenständigkeit erfolgreich behauptete und dabei durchaus geschlossen auftrat, wachten im Inneren die eidg. Orte achtsam über ihre Freiheit und Unabhängigkeit. Da die Eidgenossenschaft somit weder als Staatenbund anzusehen war - dafür war die Bindung der Orte untereinander zu eng und ihr Auftreten zu geschlossen - noch unstrittig als Staat einzustufen war - dazu pochten die Orte zu sehr auf ihre Souveränität - erörterte die zeitgenössische Literatur die Frage, welche Rechtsnatur die Schweiz hätte. Namentlich jene Autoren, die die Staatlichkeit der Eidgenossenschaft behaupteten, verwendeten Argumentationsmuster im Einklang mit der modernen Föderalismustheorie. Ihr Schwerpunkt lag dabei auf dem Moment der Zusammengehörigkeit der Orte, um so die Einheitlichkeit der Eidgenossenschaft zu belegen. Bereits 1576 bejahte Josias Simler im Gegensatz zu Jean Bodin die Frage, ob die Schweiz ein Staat sei; dabei stützte er sich auf Denkmuster, die denen des F. ähnlich waren. In seinem Werk "De republica Helvetiorum libri duo" führte er aus, dass der Eidgenossenschaft zwar eine oberste Befehlsgewalt und damit ein wichtiges Merkmal des Staats fehle; zugleich hielt er aber den Zusammenhalt ihrer Glieder für so eng, dass man dennoch von einem schweiz. Staat sprechen könne. In der Terminologie seiner Zeit bezeichnete Franz Michael Büeler die Schweiz 1691 als den "Eydtgenössischen Stand". Als Johann Jacob Leu 1735 Simlers Werk überarbeitete und neu herausgab, hielt er an der Beschreibung der Eidgenossenschaft als föderalen Staat fest. Seine Darstellung der Schweiz auf den Anfangsseiten ist ein frühes Beispiel föderalist. Rechtsliteratur.

Autorin/Autor: Rainer J. Schweizer, Ulrich Zelger

3 - Das Ringen um die föderale Ordnung (1798-1848)

Die amerikan. Föderalismusdebatte wurde ab den 1780er und 90er Jahren in der Schweiz wahrgenommen. Schon in der Beschreibung der Eidgenossenschaft als "konföderierte Stände" von Joseph Anton Felix von Balthasar von 1783 klingt die nordamerikan. Terminologie an. Vor der Eroberung durch Frankreich hatten sich auch noch die überzeugten Helvetiker um Peter Ochs, Frédéric-César de La Harpe, Paul Usteri, Heinrich Pestalozzi und Hans Konrad Escher Gedanken über eine Umgestaltung der Eidgenossenschaft im föderalist. Sinn gemacht. Sie meinten damit noch im amerikan. Sinn des Wortes einen engeren Zusammenschluss der Orte und die Schaffung einer wirksamen Zentralgewalt.

In den Verfassungskämpfen um 1800 wurde F. dann aber rasch zur Bezeichnung der den Einheitsstaat bekämpfenden polit. Richtung (Helvetische Republik), wobei die Bandbreite der Föderalisten von Gemässigten, welche z.B. die neuen Individualrechte durchaus begrüssten, der Helvet. Revolution das Schicksal der französischen ersparen wollten und z.T. Verfassungsentwürfe vorstellten, bis zu restaurativen und antirevolutionären Kräften reichte, die nur durch den vagen Wunsch der Rückkehr zu den vorrevolutionären Verhältnissen verbunden waren. In zahlreichen Flugschriften betonten Jean-Louis-Philippe Bridel, Frédéric Monneron, Rudolf Stettler, Franz Rudolf von Lerber, Jacques Mallet-du Pan, Karl Ludwig von Haller und weitere Autoren, dass der alte Bund keinerlei Schuld an der Invasion 1798 habe, schliesslich seien auch grössere und zentralist. Staaten von Frankreich erobert worden. Sie warnten vor dem neuen Prinzip der Repräsentation, das der Willkür vom Volkswillen losgelöster Behörden wie während der Pariser Schreckensherrschaft Vorschub leiste, und beschworen den Staatenbund als historisch gewachsenes, sich nicht am theoretisch Wünschbaren, sondern pragmatisch am Machbaren orientierendes Strukturprinzip, das allein eine gewisse Integration ursprünglich voneinander unabhängiger Gemeinwesen ohne Freiheitsverlust ermögliche. Napoleon hatte einzelne Argumente der Föderalisten, die ihm ihre Verfassungsentwürfe zukommen liessen, schon bei der Ausarbeitung des Entwurfs von Malmaison von 1801 berücksichtigt, der von einer "gemeinsamen Organisation" für die Ausübung der "National-Souveränität" und einer "besonderen Organisation" für die Kantone, also einer bundesstaatl. Ordnung, ausging. Weitgehend zu Eigen machte er sie sich in der Mediationsakte. Der schweiz. Föderalismusbegriff setzt deshalb bis heute den Akzent auf das Streben nach einer möglichst dezentralen, örtlich verwurzelten Staatsstruktur, während das angelsächsische Federalism die Integration der Einzelstaaten in den Bund in den Vordergrund rückt.

Mit dem Bundesvertrag von 1815 wurde das einheitsstaatl. Element so weit zurückgedrängt, dass zu recht strittig ist, ob mit dem Bundesvertrag ein Bundesstaat oder ein Staatenbund errichtet wurde. Eine Verfassungs- und Föderalismusdiskussion setzte verstärkt erst wieder in den 1830er Jahren ein, wobei die amerikan. Verfassung jetzt selbstverständlicher Gegenstand des polit. Diskurses wurde. Auch die dt. Staatswissenschaft (Karl Wenzeslaus von Rotteck, Karl Theodor Welcker) setzte sich intensiv mit ihr und dem amerikan. F. auseinander. In der Schweiz beabsichtigten besonders die Liberalen einen engeren Zusammenschluss der Stände. Nachdem sie mehrere neue Kantonsverfassungen durchgesetzt hatten, betraute die Tagsatzung 1831 eine Kommission mit der Ausarbeitung eines Revisionsentwurfs. In seinem Bericht zu der neuen Bundesurkunde bestritt Pellegrino Rossi die Anwendbarkeit des amerikan. Zweikammermodells für die Schweiz. Die Föderalisten werteten damals den Bundesstaat noch als zentralist. Modell und lehnten deshalb den Rossi-Plan ab, ebenso die nicht amtl. Verfassungsentwürfe von Ignaz Paul Vital Troxler und Karl Albrecht Kasthofer von 1833, in denen diese einen Bundesstaat mit einem Zweikammersystem propagierten. Einen weiteren solchen Entwurf verfasste 1837 James Fazy. Diese Entwürfe sollten dann 1848 bei der Ausarbeitung der Bundesverfassung und der Ausgestaltung des F. eine Rolle spielen.

Autorin/Autor: Rainer J. Schweizer, Ulrich Zelger

4 - Föderalismus und Bundesstaat

Der Bundesverfassung von 1848 ging mit dem Sonderbundskrieg ein Bürgerkrieg voraus, bei dem sich die liberalen ref. und kath. Kantone, die eine stärkere Zentralisierung wünschten, gegen die kath.-konservativen durchsetzten, welche als Föderalisten die kant. Souveränität verteidigten. Dennoch war die Bundesverfassung von 1848 kein Siegerdiktat, sondern ein Ausgleich zwischen zentralistischen und föderalen Bestrebungen, der gerade die Eigenständigkeit und Unabhängigkeit der Kantone betonte. Das unterlegene konservative Lager stand dem Bundesstaat anfänglich ablehnend gegenüber und brachte den Revisionsversuch von 1872 zum Scheitern; erst der Übergang von der repräsentativen Demokratie zur halbdirekten nach 1874 ermöglichte eine Aussöhnung. Seitdem gilt die Bundesstaatlichkeit auch in den Augen der Konservativen als Wahrerin des F., der für sie wie für das freisinnige Lager ein Grundprinzip des schweiz. Staatswesens darstellt und konsequent gegen Angriffe neu aufgekommener polit. Kräfte verteidigt wurde. Weder die vielen Teilrevisionen seit 1874 noch die Totalrevision von 1999 haben an den zentralen Inhalten der Verfassung wie der Kompetenzvermutung zugunsten der Kantone, der Organisationsautonomie der Kantone oder der institutionellen Ausstattung (Ständerat, Ständemehr bei Verfassungsänderungen, Anhörungsverfahren der Kantone, Referendums- und Initiativrecht der Kantone) Wesentliches geändert. Beobachtet werden kann lediglich eine fortlaufende Verlagerung von Kompetenzen, die ursprünglich den Kantonen vorbehalten waren, auf den Bund, etwa zuerst die Gesetzgebungskompetenz im Obligationen- und dann im gesamten Privatrecht, sodann die Wirtschafts- und die Sozialgesetzgebung. Mit der Verlagerung kam es häufig auch wieder zu Rückübertragungen namentlich der Vollziehungsaufgaben ("Vollzugsföderalismus") und zu Kompetenzvermischungen nach föderalist. Gesichtspunkten.

Mit der Bundesverfassung von 1848 gab sich die Schweiz nicht nur nach dem Urteil der Historiker, sondern auch nach dem der meisten Zeitgenossen und Akteure eine föderale Verfassung: "Ein Föderativsystem, welches die beiden Elemente, die nun einmal in der Schweiz vorhanden sind, nämlich das nationale oder gemeinsame und das kantonale oder besondere achtet, welches jedem dieser Elemente gibt, was ihm im Interesse des Ganzen oder seiner Teile gehört, welches sie verschmelzt, vereinigt, welches die Glieder dem Ganzen, das Kantonale dem Nationalen unterordnet, indem sonst keine Eidgenossenschaft möglich wäre und die Kantone an ihrer Vereinzelung zu Grunde gehen müssten: - das ist's, was die jetzige Schweiz bedarf, das ist's, was die Kommission anstrebte im Entwurf zur Bundesverfassung" hielt der Bericht der Revisionskommission vom 26. April 1848 fest, die sich damit inhaltlich und terminologisch zu den noch heute gültigen Grundprinzipien des F. bekannte. Auch die zeitgenöss. Lehre würdigte diese Entwicklung und machte wesentliche, die Verfassung von vorhergehenden Dokumenten unterscheidende Merkmale fest: Die explizite Bezeichnung als Verfassung der Eidgenossenschaft, die Machtstellung, welche die Bundesbehörden hinsichtlich des einzelnen Bürgers erhielten und v.a. die geteilte Souveränität zwischen Bund und Kantonen. "Das Föderativsystem", stellte Johann Caspar Bluntschli schon 1849 fest, "ist im Allgemeinen die Grundlage auch des neuen Bundes geblieben,wenn es sich auch nicht ganz frei erhalten hat von der Verwechselung mit dem System des nationalen Einheitsstaates", bevor auch er auf die geteilte Souveränität zwischen Bund und Kantonen hinwies.

Seit 1848 sind der föderale Aufbau und die Lehre von der geteilten Souveränität zwischen Bund und Kantonen grundsätzlich unstrittig. Letztere erfuhr allerdings durch Fritz Fleiner zu Beginn des 20. Jh. eine neue Akzentuierung: Weil eine Staatsgewalt schon dann nicht mehr souverän sei, wenn sie nur in einem Punkt von einer anderen Gewalt abhinge, wäre die Souveränität in der Schweiz nicht zwischen Bund und Kantonen geteilt, sondern einzig dem Bund vorbehalten. Geteilt wären hingegen die staatl. Aufgaben. Den Kantonen käme somit eine eigene Staatsgewalt zu; sie besässen aus eigener Macht das Recht, freien Menschen zu befehlen, und seien daher Staaten, wenn auch keine souveränen. Auch die von Zaccaria Giacometti besorgte zweite Auflage von Fleiners Bundesstaatsrecht bestreitet die Souveränität und Staatlichkeit der Kantone. Giacometti achtete jedoch die historisch gewachsene und im Lande fest verwurzelte Vorstellung von der bundesstaatl. Struktur und versuchte, die "Bundesstaatlichkeit der Schweiz trotz der fehlenden Staatlichkeit der Kantone" zu begründen. Als entscheidendes Kriterium für die Bundesstaatlichkeit wertete Giacometti nicht mehr die Souveränität der Gliedstaaten, sondern die verfassungsrechtlich fixierte Mitwirkung der Kantone an der staatl. Willensbildung, besonders bei der Verfassungsrevision, in der sich die hist. Rolle der Kantone als Schöpfer des Bundesstaates widerspiegle. Der Anteil der Kantone an der Ausübung der "Kompetenzkompetenz" des Bundes machte die Schweiz zu einem föderalist. Staat, zum Bundesstaat.

Die heutige Staatsrechtslehre hält demgegenüber am Konzept der geteilten Souveränität fest, anerkennt jedoch, dass die Zuerkennung von Souveränität an die Kantone eine politische und normative Aussage ist. Sie distanziert sich damit von der formalen Definition von Souveränität, wie sie noch in der 1. Hälfte des 19. Jh. vorherrschend war. Souveränität wird nunmehr als Eigenständigkeit, als Mitbestimmung verstanden. In einer enger zusammenrückenden Welt hat der formale Souveränitätsbegriff, der auf das Fehlen übergeordneter Instanzen abstellt, an Bedeutung eingebüsst. Insbesondere in der Schweiz, die ihre Machtausübung explizit dem Völkerrecht unterstellt, ist dieser wenig zielführend und wurde daher aufgegeben. In der Föderalismusdiskussion hat die Frage nach der Souveränität der Kantone damit an Gewicht verloren; das Hauptaugenmerk liegt nun auf den Elementen und Möglichkeiten des Mitwirkens am Bund bzw. des Zusammenwirkens von Bund und Kantonen, die in ihren bezeichneten Handlungsräumen "souverän", also eigenverantwortlich und unabhängig handeln. In diesem Zusammenhang sind auch Modelle einer dreigeteilten Souveränität zu sehen, die sogar den Gemeinden Souveränitätsrechte, verstanden als eigenständigen Wirkungsbereich, zugestehen und somit ihre Bedeutung für die Erledigung wichtiger Aufgaben gebührend Rechnung tragen. Zu Beginn des 21. Jh. fragt die staatsrechtl. Forschung nach Konzepten möglichst effizienter und bürgernaher Zusammenarbeit und nach der Einbindung möglichst vieler in die Willensbildung, gleichgültig auf welcher Ebene diese stattfindet.

Autorin/Autor: Rainer J. Schweizer, Ulrich Zelger

Quellen und Literatur

Archive
– Inst. für F., Univ. FR
Literatur
– Z. Giacometti, Schweiz. Bundesstaatsrecht, Neubearbeitung der 1. Hälfte des gleichnamigen Werkes von F. Fleiner, 1949
– H. Wild, Das Ringen um den Bundesstaat. Zentralismus und F. in der schweiz. Publizistik von der Helvetik bis zur Bundesrevision, 1966
– E. Deuerlein, F., 1972
– P. Saladin, «Art. 3», in Kommentar zur BV der Schweiz. Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874, hg. von J.-F. Aubert et al., 1986
– J.H. Hutson The Sister Republics: Die Schweiz und die Vereinigten Staaten von 1776 bis heute, 1992 (engl. 1991)
– A. Kölz, Neuere schweiz. Verfassungsgesch., 1992
– P. Pernthaler, Allgemeine Staatslehre und Verfassungslehre, 21996
– A. Vatter, «F.», in Hb. der Schweizer Politik, hg. von U. Klöti et al., 1999, 77-108
Verfassungsrecht der Schweiz, hg. von D. Thürer et al., 2001, 427-546
– L. Neidhart, Die polit. Schweiz, 2002, 238-281
– P. du Bois, R. Freiburghaus, «Le fédéralisme dans tous ses états», in Revue d'Allemagne et des pays de langue allemande 35, 2003, Nr. 3.
Schweizer F. in vergleichender Perspektive, hg. von A. Vatter et al., 2003