Souveränität

Unter S. verstehen das Staats- und das Völkerrecht die höchste selbstständige, nicht abgeleitete Staatsgewalt (suprema potestas), die sich gegen innen in der Rechtssetzung, der Verwaltungsausübung und der Justiz manifestiert. S. gegen aussen konstituiert den Anspruch auf Unabhängigkeit (Recht auf unabhängige Aussenpolitik, Schutz vor Interventionen) und Gleichbehandlung unter den Gesichtspunkten des Völkerrechts. S. gilt seit der Mitte des 20. Jh. nicht mehr als absolut: Sie ist stets in ein Regelwerk von internat. Normen und Verträgen eingebunden. Staaten sind nicht in allen Bereichen gleich souverän.

1 - Die Souveränitätskonzeption in der frühen Neuzeit

Jean Bodin definiert 1576 S. (lat. maiestas) erstmals als absolute und zeitlich unbeschränkte Macht in einem Staat ("puissance absolue & perpétuelle d'une République"). Damit drückt der ältere, bisher für die oberste Rechtsinstanz ("cour souveraine") gebräuchl. Terminus S. neu das Gewaltmonopol und die Kompetenzkompetenz des Staats aus. Während ma. Herrschaft in der Rechtsprechung begründet lag, ist für Bodin die uneingeschränkte Gesetzgebung Kern der S., die dynamisch altes Recht aufhebt und neues schafft. Dank der S. emanzipiert sich der zu Gott unmittelbare Souverän - in der frühen Neuzeit in der Regel ein Fürst - innenpolitisch-staatsrechtlich von Trägern alter Rechte und aussenpolitisch-völkerrechtlich von bisher übergeordneten Universalmächten (Kaiser, Papst).

Wie anderswo betrafen in der Schweiz frühneuzeitl. Konflikte zumeist die S., deren Logik der traditionell reichsrechtl. Begründung von Herrschaft und Staatlichkeit durch kaiserl. Privilegien (Reichsprivilegien) gegenübergestellt wurde und sie schliesslich ersetzte. S. war wie "Staat", Republik oder Neutralität Teil einer französischen staatsrechtl. Terminologie, die je nach Machtstrukturen die Wahrung oder Veränderung polit. Hierarchien ermöglichte. In den französischsprachigen (Untertanen-)Gebieten der Eidgenossenschaft ist S. im 16. Jh. im traditionellen Sinn als letztinstanzl. Rechtsprechung und damit als Teil, aber nicht als Kern der Landesherrschaft belegt. Im frühen 17. Jh. bediente sich die Stadt Genf erfolgreich und die Stadt Neuenburg erfolglos des modernen S.-Konzepts, um sich von ihren fürstl. Herren, den Savoyern bzw. den Orléans-Longueville, abzulösen. Die Walliser Zenden setzten "als souverainischer status" 1628 den Fürstbf. von Sitten als Landesherren ab. In der dt. Schweiz übernahm zuerst Bern die Sprache der S. und beanspruchte gegenüber privilegierten Untertanen das Monopol darauf, "Gesaz und Statuta zemachen" (1644). 1682 wurde verfügt, dass die S. nicht nur Schultheissen und Kl. Rat zukomme, sondern auch dem Gr. Rat wie "einem souverainen fürsten und obersten landesherrn". In Basel (1691), Zürich (1713) und Genf (Genfer Revolutionen) wurden ähnl. Konflikte um die Frage ausgetragen, welche Teile der Bürgerschaft an der S. teilhaben. In Zug und im Gotteshausbund gelang es um 1700 auch ländl. Gemeinden, ihre "demokrat." S. gegen die Hauptstadt durchzusetzen. Allerdings verblieben die kath. Landsgemeindekantone im Allgemeinen noch bis in die Mitte des 18. Jh. bei einer reichsrechtl. Herrschaftslegitimation. Diese wurde durch den doppelköpfigen Reichsadler symbolisiert, wogegen die ref. Stadtkantone ihre S. zum Teil sehr bewusst repräsentierten, was z.B. die Bildprogramme im Berner Rathaus von 1682 und im neuen Zürcher Rathaus von 1698 illustrieren.

Der Verzicht auf die Reichsinsignien setzte die völkerrechtl. Lösung aus dem Reichsverband voraus, die sich als längerer Prozess weitgehend im 17. Jh. vollzog, für die geistl. Territorien aber erst im Reichsdeputationshauptschluss von 1803 abgeschlossen wurde. Obwohl im Unterschied zu diesen Zugewandten auch die nach 1499 der Eidgenossenschaft beigetretenen Orte im 16. Jh. nicht mehr politisch am Reich (Steuern, Heerfolge, Reichstag, Kammergericht) partizipierten, war etwa die Frage der kaiserl. Privilegienbestätigung ungeklärt. Rechtsprechung des Kammergerichts in Angelegenheiten Basels führten dazu, dass dessen Bürgermeister Johann Rudolf Wettstein (1594-1666) in den Westfäl. Friedensverhandlungen forderte, "eine Lobliche Eidgenossenschaft bey ihrem freyen, souverainen Stand" zu belassen (Westfälischer Frieden). Kaiser und Reichsstände folgten dieser neuartigen Argumentation nicht, die - von franz. Diplomaten inspiriert - die Schwächung des Reichs bezweckte, gewährten aber 1648 den 13 Orten das reichsrechtl. Privileg der Exemtion (Befreiung vom Kammergericht). Im Gefolge Frankreichs interpretierten die europ. Mächte diese als S. und behandelten die Eidgenossenschaft als Völkerrechtssubjekt. Im Frieden von Rijswijk wurde 1697 dieses Corpus helveticum als 13 Orte und deren einzeln aufgezählte Zugewandten definiert. In dieselbe Zeit fallen erste Traktate über die eidg. S. wie z.B. diejenigen von Franz Michael Büeler; die erste systemat. Abhandlung des gesamteidgenössischen öffentl. Rechts verfasste 1751 Isaak Iselin mit seiner Schrift "Specimen iuridicum inaugurale sistens tentamen iuris publici Helvetici".

Die äussere Anerkennung, selbst im Reich, zeigte sich beim dt. Öffentlichkeitsrechtler Johann Jacob Moser, der 1731 "Die gerettete völlige Souverainete der löbl. Schweitzerischen Eydgenossenschafft" vorlegte. Gemeinhin lokalisierte man die äussere, völkerrechtl. S. zumeist bei der Eidgenossenschaft (Tagsatzung), während die innere, staatsrechtl. S. bei den Kantonen lag; darin zeigte sich, dass sich die monist. Lehre Bodins letztlich nicht auf die Eidgenossenschaft anwenden liess.

Autorin/Autor: Thomas Maissen

2 - Die Volkssouveränität im 19. und 20. Jahrhundert

Im 19. und 20. Jh. waren die Kantone nicht souverän; so hatte es schon der Wiener Kongress (1814-15) abgelehnt, mit einzelnen Kantonen zu verkehren, weil diese keine Völkerrechtsobjekte und auch nicht völkerrechtlich handlungsfähig waren. Der Art. 3 der Bundesverfassungen (BV) von 1848, 1874 und 1999 diente der Beruhigung der föderalist. Kräfte; die dort erwähnte S. der Kantone stellt lediglich eine fiktive Traditionsbrücke dar, die an die einstige S. der Kantone vor 1848 erinnert und damit den Eintritt v.a. der Sonderbundskantone in den Bundesstaat erleichterte. Völkerrechtlich ist allein der Bund souverän; die Kantone haben im Bundesstaat nur eine abgeleitete und äusserst begrenzte Vertragschlusskompetenz, um im grenznachbarl. Bereich Verträge mit dem Ausland abzuschliessen. Die Staatsrechtslehre spricht daher seit Zaccaria Giacometti konsequent nur von der Autonomie der Kantone.

Die Aufklärung brachte einen Wandel in der inneren Souveränitätsvorstellung (ansatzweise fassbar im frühen 18. Jh. im Traktat von Chrysostomos Stadler). Diese ging von den Monarchen und Aristokratien auf den Gesamtstaat und das Volk über. Insbesondere Jean-Jacques Rousseau hatte dem Volk allein S. zugesprochen. In der radikalen Phase der Franz. Revolution übersetzte die Verfassung die S. direkt: Frankreich wurde eine Republik und z.B. die Montagnard-Verfassung von 1793 sah das Volk als den Erben der einstigen königl. (Teil-)S. der konstitutionellen Verfassung von 1791. Es wählte neu alle Behörden selbst oder indirekt. Das königl. Veto gegen Gesetze wurde auf das Volk übertragen, indem die Verfassung das Referendum gegen Gesetze vorsah. Die Wahlrechte und die direktdemokrat. Rechte der Montagnard-Verfassung und weiterer Entwürfe waren für die Schweiz von grosser Bedeutung, weil sie in der schweiz. Regeneration ab 1830 rezipiert werden sollten (Verfassung).

Die Helvet. Verfassung beraubte die Kantone weitgehend ihrer früheren S. und übertrug diese dem Helvet. Einheitsstaat. Sie sah zwar weniger direkte Demokratie als ihre franz. Vorbilder vor, aber als Grundsatz blieb die Volkssouveränität in Form der demokrat. Parlamentswahl erhalten. Auch die versch. nachfolgenden Verfassungsprojekte der Helvetik gingen von der Volkssouveränität aus. Die von Napoleon gegebene Mediationsverfassung von 1803 sprach die Volkssouveränität nicht mehr aus, immerhin aber waren die neuen Kt. Tessin, Aargau, Waadt, Thurgau und St. Gallen demokratisch organisiert, auch wenn das Zensusprinzip die Demokratie relativierte. Die Idee der Volkssouveränität vertrug sich überdies zwanglos mit der hergebrachten Landsgemeindeorganisation, die nur einem Teil der Bürger das volle Stimmrecht zugestand. In den alten Orten lehnten sich die Kantonsverfassungen der Restauration teilweise wieder an die konstitutionellen Traditionen des Ancien Régime an und schränkten die Volkssouveränität ein.

In der Regeneration spielte der Kt. Tessin eine Vorreiterrolle; die Verfassung vom 23.6.1830, die vor der Julirevolution in Paris erlassen wurde, sah weiterhin die Volkssouveränität vor. Die Ideen der Franz. Revolution setzten sich jetzt durch; die Volkssouveränität wurde nicht nur in den Verfassungen der eigentl. Regenerationskantone verankert, sondern auch in konservativen Kantonen wie in Luzern und im Wallis anerkannt; nur einzelne Reaktionäre wie etwa Johann Caspar Bluntschli oder Karl Ludwig von Haller hielten an ihrer Kritik fest. Die so ab den 1830er Jahren allgemein gewordene Volkssouveränität bedurfte aber noch der Übersetzung in die polit. Praxis. Dabei spielten die franz. Montagnard-Verfassung und der Gironde-Verfassungsentwurf vom 15. und 16.2.1793 als Ideenlieferanten eine wichtige Rolle. Auf diese Weise kam es in den Kantonen - zuerst in St. Gallen mit dem Veto - zur Ausbildung direktdemokrat. Rechte, welche diese Volkssouveränität für die einzelnen Bürger erlebbar machten. Im 19. Jh. fand eine Demokratisierung der öffentl. Angelegenheiten statt (Demokratische Bewegung), die sich auch auf den Bund übertrug, indem etwa 1874 das Gesetzesreferendum (Referendum) und 1891 die Verfassungsinitiative (Initiative) eingeführt wurden. Allerdings war das Prinzip der Volkssouveränität schon 1848 so breit akzeptiert, dass keine der Bundesverfassungen den Grundsatz je ausdrücklich aussprach.

Im 20. Jh. setzte sich die Demokratisierung fort und das Referendumsrecht wurde auf weitere Akte ausgedehnt, so z.B. auf Staatsverträge oder Staatsausgaben. Auch die Wahlrechte (Stimm- und Wahlrecht) wurden stets erweitert und auch auf Regierungs- und wichtige Verwaltungsstellen erstreckt. Auf diese Weise hatte sich die Idee der Volkssouveränität in ihrer Ausprägung der direkten Demokratie als eine schweiz. Spezialität herausgebildet, die heute das polit. Selbstverständnis des Landes mitbestimmt.

Der Aufschwung des Völkerrechts und die Internationalisierung führten dazu, dass sich Staaten vermehrt über internat. Verträge verständigen. Darüber hinaus besteht eine Reihe von Internationalen Organisationen, welche sich der gemeinsamen Aufgabenerfüllung widmen. In versch. Kontinenten begannen zudem Prozesse der wirtschaftlichen und - daran anschliessend - der polit. Integration von Staaten, so z.B. derjenige der europ. Integration, der mit der Europäischen Union bedeutende Erfolge vorzuweisen hat. In all diesen Fällen vermehrter internat. Zusammenarbeit verzichteten die Staaten mit ihrer eigenen Zustimmung auf Souveränitätsrechte und übertrugen diese auf Internat. Organisationen oder supranationale Gemeinschaften. Die damit verbundene Schmälerung der staatl. S. ist die unvermeidl. Kehrseite der Internationalisierung.

Autorin/Autor: Andreas Kley

Quellen und Literatur

Literatur
– J.C. Bluntschli, Allg. Statslehre, 51875, 561-636
– A. Kölz, Neuere schweiz. Verfassungsgesch., 2 Bde., 1992-2004
– M. Jorio, «Der Nexus Imperii», in 1648, die Schweiz und Europa, 1999, hg. von M. Jorio, 133-146
– L. Goetschel et al., Schweiz. Aussenpolitik, 2002
– T. Maissen, Die Geburt der Republic, 2006 (22008)
– B. Marquardt, Die alte Eidgenossenschaft und das Hl. Röm. Reich (1350-1798), 2007
– U. Häfelin et al., Schweiz. Bundesstaatsrecht, 72008