• <b>Aussenpolitik</b><br>Bündniserneuerung zwischen Ludwig XIV. und der Eidgenossenschaft in der Kathedrale Notre-Dame in Paris am 18. November 1663. Tapisserie aus der königlichen Gobelin-Manufaktur von Paris, gewoben nach einer Vorlage von Charles Le Brun  (Schweizerisches Nationalmuseum). In der Bildmitte hält Kardinal Antonio Barberini die geöffnete Bibel, auf die der Zürcher Bürgermeister Heinrich Waser (in schwarzer Tracht) und der König von Frankreich (Königshut mit Federbusch) ihre rechte Hand legen. Hinter Waser steht der Berner Schultheiss Anton von Graffenried mit den eidgenössischen Gesandten, die keine Perücken und vergleichsweise einfache Kleidung tragen, während sich die Höflinge des Sonnenkönigs in prachtvolle Gewänder hüllen.
  • <b>Aussenpolitik</b><br>Schild des Schweizer Konsulats in Bordeaux, Öl auf Holz, 1815  (Schweizerisches Nationalmuseum). Das erste Schweizer Konsulat öffnete 1798 zur Zeit der Helvetischen Republik in Bordeaux seine Tore. Zwischen 1798 und 1848 entstanden weltweit etwa 30 weitere Konsulate. Honorarkonsule waren bis 1848 Schweizer Kaufleute, denen die Vertretung wirtschaftlicher Interessen anvertraut wurde.
  • <b>Aussenpolitik</b><br>Die Ehrengarde empfängt Wilhelm II. auf dem Bahnhofplatz Zürich am 3. September 1912  © KEYSTONE/Photopress. Der deutsche Kaiser schreitet an der Spitze der Parade, direkt hinter ihm folgt Bundespräsident Ludwig Forrer (mit weissem Bart). Während des viertägigen Staatsbesuchs besichtigte Wilhelm II. Zürich und Bern, vor allem aber wohnte er an zwei Tagen den Manövern des 3. Armeekorps bei, die im Kanton St. Gallen zwischen Wil und Kirchberg stattfanden.
  • <b>Aussenpolitik</b><br>Max Petitpierre, Vorsteher des Eidgenössischen Politischen Departements, in einer Besprechung mit Walter Stucki (links)  in seinem Bundesratsbüro, 1946 © KEYSTONE/Photopress. Eine Schweizer Delegation unter der Leitung von Walter Stucki folgte 1946 der Einladung nach Washington zu Verhandlungen mit den Alliierten. Diese fanden im Mai 1946 im sogenannten Washingtoner Abkommen ihren Abschluss. Unter anderem verpflichtete sich die Schweiz, die im Zweiten Weltkrieg in der Schweiz deponierten deutschen Vermögenswerte zu liquidieren und 250 Millionen Franken als Entschädigung für den Kauf von deutschem Raubgold durch die Schweizerische Nationalbank zu zahlen. Dank dieses Abkommens gelang es der Schweiz, ihren Platz in der neuen Weltordnung der Nachkriegszeit zu finden.
  • <b>Aussenpolitik</b><br>Micheline Calmy-Rey, Vorsteherin des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten, überschreitet die Demarkationslinie zwischen Nord- und Südkorea, 20. Mai 2003  © KEYSTONE. Auf ihrem Staatsbesuch bot die Aussenministerin die Vermittlerdienste der Schweiz für Friedensgespräche zwischen den beiden Korea an. Ihr "kleiner Schritt" über die Grenze, die seit 50 Jahren die beiden Länder trennt, war von grosser symbolischer Bedeutung während der nordkoreanischen Atomkrise.

Aussenpolitik

Für die schweiz. A. sind die Ära der alten Eidgenossenschaft, die Übergangsphase vom Ancien Régime bis zur Bundesstaatsgründung sowie das Zeitalter des Bundesstaats zu unterscheiden. Generell drehte sich A. in der alten Eidgenossenschaft um militär. und wirtschaftl. Fragen. Bis zur Helvetik wurde die innere (Beziehungen zwischen den Orten) von der äusseren (aussereidg.) A. abgegrenzt. Waren bis Ende des 15. Jh. Expansionsanliegen das treibende Element der äusseren A., rückten im 17. Jh. Neutralitätsbestrebungen in den Mittelpunkt. Erste Ansätze zu einer Verlagerung aussenpolit. Kompetenzen von den Kt. auf eine übergeordnete staatl. Institution (Tagsatzung) in der Übergangszeit 1798-1848 wurden mit der Bundesstaatsgründung bekräftigt und vertieft. Insbes. rückte die A. in den Zuständigkeitsbereich des Bundesrats.

Bis zum Ende des Kalten Kriegs 1989/90 entwickelte sich die sog. klass. und nach 1945 in handlungsleitenden Maximen formulierte A. zur Behauptung staatl. Unabhängigkeit auf den fünf Grundpfeilern Neutralität, Solidarität (internat. Zusammenarbeit, Friedenssicherung), Universalität (flächendeckende, ideologiefreie diplomat. Beziehungen), Disponibilität (internat. Vermittlung, Gute Dienste) und Wohlstand, wobei die Neutralität den vier anderen übergeordnet wurde. Globalisierungstendenzen und die internat. Entspannung erforderten und begünstigten eine zwischenstaatl. Zusammenarbeit auch ausserhalb der klass. aussenpolit. Betätigungsfelder. Sie stärkten internat. den Willen zur Kooperation in ehemals ausschliessl. im Bereich der Innenpolitik angesiedelten Aufgabenbereichen wie der Umwelt-, Asyl-, Verkehrs- und Bildungspolitik sowie der Verbrechensbekämpfung. Ab 1993 stellte der Bundesrat die Interessenwahrung in den Mittelpunkt der A. Sie dient der Friedenssicherung, der Förderung der Menschenrechte, der Demokratie, dem Rechtsstaat sowie der Wohlfahrt und verfolgt den Abbau sozialer Gegensätze wie den Schutz natürl. Lebensgrundlagen. Diese Ziele werden mit fünf gleichwertigen Mitteln angestrebt: Solidarität, kollektive Sicherheit, europ. Integration, Mitwirkung und Mitentscheidung sowie Neutralität.

1 - Alte Eidgenossenschaft

In der eidg. A. bis zum Untergang der alten Eidgenossenschaft von 1798 muss zwischen zwei versch., miteinander in der Regel aber doch verknüpften Kategorien unterschieden werden: einer inneren A., welche die Beziehungen zwischen den Orten (bzw. Kt.) betraf, und einer äusseren A. mit "fremden Mächten", insbes. mit dem Haus Habsburg, dem Reich, mit Frankreich und Spanien, Mailand, Venedig, Savoyen, dem Papst, den Generalstaaten und, am Rande, mit England.

Beispiele für die innere A. sind etwa der Bundesbrief von 1315, der neben der Beistandspflicht eine gemeinsame A. einführte bzw. bilaterale Abmachungen mit Externen der Bewilligungspflicht der Allianzmitglieder unterwarf, oder der Sempacherbrief von 1393, der den gemeinsamen Verzicht auf "mutwillige" Raub- und Eroberungskriege festschrieb (Bundesbriefe). Die innere Aussen- und Kriegspolitik führte immer wieder zu Spannungen und auch zu bewaffneten Konflikten zwischen künftigen Bundesgenossen: mehrfach z.B. zwischen Schwyz und Zürich, zwischen Luzern und Zofingen im Sempacherkrieg, zwischen Basel und den Eidgenossen im Schwabenkrieg oder zwischen Bern und dem Wallis bei der Eroberung der Waadt.

Zur zweiten Kategorie, der äusseren A., gehören etwa die Ewige Richtung von 1474 zwischen den acht Orten und dem habsburg. Hzg. Sigismund von Österreich zur gegenseitigen Anerkennung des Besitzstandes oder der Ewige Frieden mit Frankreich von 1516. Gewissermassen eine Mittelstellung zwischen innerer und äusserer A. nehmen die Bündnisse mit Rottweil (1463) und Mülhausen (1466) ein, die nicht zu deren Integration in den gesamteidg. Bund geführt haben.

In beiden Fällen ist A. nicht etwa die Summe aller Arten von Aussenbeziehungen, sondern die Gestaltung der Beziehungen zwischen Inhabern herrschaftl. bzw. staatl. Autorität in Form von Abkommen, wobei sich die hist. Analyse nicht auf die Abkommen beschränken darf, sondern auch und sogar v.a. dem Herbeiführen und dem Umsetzen der Abkommen Beachtung schenken muss. A. beschränkte sich zunächst auf zwei Bereiche: erstens auf den militär. in Form von Beistands- oder Nichtangriffsverträgen sowie von Sold- und Transitverträgen (Fremde Dienste), und zweitens, in enger Kombination mit den Militärfragen, auf den wirtschaftl. Bereich mit der Gewährung von Handelsprivilegien (insbes. auch der Salzlieferungen) sowie der Regelung von Niederlassungsfragen.

Die A. der alten Eidgenossenschaft funktionierte nach dem Gesetz der variablen Geometrie. Zum einen galten nicht für alle dreizehn Orte die gleichen Rechte und Pflichten: Die Städte Zürich und Bern konnten mehr aussenpolit. Autonomie beanspruchen als beispielsweise die drei Urkantone; Bern unterhielt vom 13. Jh. bis gegen Ende des 15. Jh. ein eigenes Bündnissystem mit Solothurn, Biel und Freiburg, die vor 1481 noch nicht dem Bund angehörten (Burgundische Eidgenossenschaft). Basels Bundesmitgliedschaft (1501) war an die singuläre Bedingung geknüpft, äussere Kriege nur mit Zustimmung der Tagsatzungsmehrheit zu beginnen. Auch in der äusseren A. galten unterschiedl. Standards. So trat Zürich dem Ewigen Frieden erst 1614 bei oder gingen die Städte Zürich und Bern besondere Bündnisse, 1588 mit Strassburg und 1615 mit Venedig, ein. Immer wieder kam es zum Abschluss von Sonderbündnissen: in der inneren A. z.B. mit dem Ewigen Burgrecht von 1477 der Städte Zürich, Bern, Luzern, Freiburg und Solothurn (Stanser Verkommnis), dem Christlichen Burgrecht von 1527 zwischen Zürich und Konstanz, der Christlichen Vereinigung von 1529 zwischen den fünf innern Orten und Österreich, in der äusseren A. z.B. mit dem sog. Trücklibund von 1715 zwischen Ludwig XIV. und den kath. Orten (Allianzen).

Akteure der A. waren in der Regel die Kl. Räte bzw. die herrschenden Geschlechter der eidg. Orte. In einigen Fällen spielte ein plebiszitäres Element mit: Gewisse Verträge wurden den Landsgem. vorgelegt, und in Zürich musste sich der Rat nach der Niederlage im 2. Kappelerkrieg (1531) dem Landvolk gegenüber verpflichten, es vor wichtigen Entscheidungen zu konsultieren. Auch in Bern kam es über Verträge dann und wann zu sog. Ämteranfragen. Auf Unterzeichnungen folgten zumeist feierl. Beschwörungen, entweder am Ort des Vertragspartners (vgl. Allianzteppich von 1663, Schweiz. Landesmuseum) oder im eigenen Land (vgl. Darstellungen zur Allianzerneuerung von 1777 in der Ambassadorenstadt Solothurn, Zentralbibliothek Solothurn).

<b>Aussenpolitik</b><br>Bündniserneuerung zwischen Ludwig XIV. und der Eidgenossenschaft in der Kathedrale Notre-Dame in Paris am 18. November 1663. Tapisserie aus der königlichen Gobelin-Manufaktur von Paris, gewoben nach einer Vorlage von Charles Le Brun  (Schweizerisches Nationalmuseum).<BR/>In der Bildmitte hält Kardinal Antonio Barberini die geöffnete Bibel, auf die der Zürcher Bürgermeister Heinrich Waser (in schwarzer Tracht) und der König von Frankreich (Königshut mit Federbusch) ihre rechte Hand legen. Hinter Waser steht der Berner Schultheiss Anton von Graffenried mit den eidgenössischen Gesandten, die keine Perücken und vergleichsweise einfache Kleidung tragen, während sich die Höflinge des Sonnenkönigs in prachtvolle Gewänder hüllen.<BR/>
Bündniserneuerung zwischen Ludwig XIV. und der Eidgenossenschaft in der Kathedrale Notre-Dame in Paris am 18. November 1663. Tapisserie aus der königlichen Gobelin-Manufaktur von Paris, gewoben nach einer Vorlage von Charles Le Brun (Schweizerisches Nationalmuseum).
(...)

Die A. war neben der Verwaltung der gemeinen Herrschaften die stärkste Klammer der eidg. Gemeinschaft und machte die Herausbildung der ersten gemeinsamen Institution, der von 1421 an regelmässig versammelten Tagsatzung nötig. An der Stanser Tagsatzung von 1481 forderte Bern nach der Erfahrung der Burgunderkriege eine Zusammenlegung der versch. A.en durch die Schaffung eines gemeinen, gelichen und zimlichen pund. Mit der expliziten Beschränkung der Bündnispflichten auf den Wortlaut der gesworenen pünde wurde aber die Entwicklung hin zu einer einheitl. Führung der eidg. A. verhindert. Ein weiterer, 1503 mit dem sog. Pensionenbrief unternommener Versuch, die Souveränitäten der einzelnen eidg. Orte zugunsten des Bundes zu beschränken, blieb ohne Erfolg. Und die Tagsatzung war zu schwach, um die partikularen Interessen der souveränen Bundesglieder zu harmonisieren.

Bis zum Ende des 15. Jh. war die eidg. A. zu einem grossen Teil Expansionspolitik, jeweils in erster Linie von den unmittelbar interessierten Orten getragen: die Nordostexpansion von Zürich, Schwyz und Glarus, die Südexpansion insbes. von Uri, die Westexpansion hauptsächl. von Bern. Das Ende dieser Phase kündigte sich beinahe vier Jahrzehnte vor der Niederlage von Marignano (1515) an, die nach älteren Auffassungen den Verzicht auf Grossmachtpolitik bewirkt haben soll, und zwar mit der inneren Uneinigkeit, wie sie in der Stanser Tagsatzung von 1481 zum Ausdruck gekommen war. Allerdings stammt das dem Bruder Klaus in den Mund gelegte Wort Machend den zun nit zu wit (...) beladend üch nit frembder sachen aus Johannes Salats Text von 1537 und ist eine innerschweiz. und kath. Propagandaparole gegen das ref. Bern, das im Vorjahr die Waadt erobert hatte. Im 16. Jh. diente die eidg. A., mit entsprechenden Allianzen, hauptsächl. der Besitzstandswahrung unter konfessionellen Aspekten.

Im 17. Jh., insbes. im Dreissigjährigen Krieg, kam die künftig immer wichtiger werdende Neutralitätspolitik als Mittel zur Erhaltung des nationalen Besitzstandes hinzu. Die Loslösung vom Reich, d.h. die Aufhebung der Zuständigkeit des Reichskammergerichts, wurde schon nach dem Schwabenkrieg 1499 im Frieden von Basel erreicht. Für die erst 1501 Bundesmitglied gewordene Stadt Basel musste Johann Rudolf Wettstein (1594-1666) anlässl. des Westfälischen Friedens von 1648 separat die Unabhängigkeit vom Reich erwirken. Dies führte zu einer analogen, im Frieden von Osnabrück und im Frieden von Münster niedergelegten Bekräftigung der Exemtion auch der andern eidg. Orte und der völkerrechtl. Anerkennung des Corpus helveticum. Der heute vielgelobte Wettstein nahm damals markant eine andere als die dem Bruder Klaus zugeschriebene Position ein, indem er - und dies nicht einer vagen Legende gemäss, sondern in einem erhalten gebliebenen Brief - erklärte: "Es genügt nicht, die Hände in den Schoss zu legen; man muss sich in fremde Händel mischen und des Nachbars Haus löschen helfen, um das seine zu erhalten. (...) Heutzutage verlangt die Raison d'Etat mehr, als die Halbarte (eine "Sempacher") zum Polierer zu tragen und ausputzen zu lassen."

Autorin/Autor: Georg Kreis

2 - Von der Helvetik bis zum Bundesstaat

Im helvet. Einheitsstaat wurde erstmals ein Aussenministerium geschaffen, dies allerdings in einem Moment, da der Handlungsspielraum der Schweiz wegen der dominanten Stellung Frankreichs besonders klein war. Dass das schweiz. Territorium in der Zeit der Helvetik das "Schlachtfeld Europas" (Koalitionskriege) gewesen war, bildete später einen wichtigen Referenzpunkt für die Bemühungen, die kleinstaatl. Unabhängigkeit zu bewahren.

Die am Wiener Kongress festgelegte Neuordnung Europas brachte der Schweiz mit der Erklärung vom 20.3.1815 die Anerkennung ihres heutigen territorialen Bestandes und im Rahmen des 2. Pariser Friedens am 20.11.1815 die Anerkennung der "immerwährenden Neutralität" unter Einschluss Nordsavoyens. Die Schweiz verpflichtete sich, dessen Neutralität zu garantieren.

<b>Aussenpolitik</b><br>Schild des Schweizer Konsulats in Bordeaux, Öl auf Holz, 1815  (Schweizerisches Nationalmuseum).<BR/>Das erste Schweizer Konsulat öffnete 1798 zur Zeit der Helvetischen Republik in Bordeaux seine Tore. Zwischen 1798 und 1848 entstanden weltweit etwa 30 weitere Konsulate. Honorarkonsule waren bis 1848 Schweizer Kaufleute, denen die Vertretung wirtschaftlicher Interessen anvertraut wurde.<BR/>
Schild des Schweizer Konsulats in Bordeaux, Öl auf Holz, 1815 (Schweizerisches Nationalmuseum).
(...)

Der Bundesvertrag von 1815 brachte eine teilweise Vereinheitlichung der A., indem er einerseits die Kompetenz, Bündnisse und Handelsverträge abzuschliessen, der Tagsatzung übergab, andererseits den Kt. das Recht beliess, Militärkapitulationen und Wirtschaftsverträge einzugehen. In der Zeit der Restauration war die Schweiz mehrfach Pressionen von Seiten der konservativen Mächte, insbes. Österreichs, ausgesetzt. Bekanntestes Ergebnis solcher Interventionen war das Presse- und Fremdenkonklusum von 1823. Stellvertretend für weniger notorische Fälle ist ferner Frankreichs Begehren von 1838, den Prinzen Louis Napoléon wegen dessen von der Schweiz aus unternommenen Umsturzversuches auszuweisen. Mit der Schutzvereinigung der kath. Orte "zur Wahrung ihrer Souveränitäts- und Territorialrechte" kam es 1845 noch einmal zu einem Sonderbündnis alten Stils (Sonderbund).

Autorin/Autor: Georg Kreis

3 - Von der Gründung des Bundesstaats bis zur Gegenwart

In der entscheidenden Phase der Staatengründung vom Nov. 1847 bis Jan. 1848 versuchten die konservativen Mächte (Frankreich, Österreich und Preussen) ihre ablehnende Haltung geltend zu machen, während England die Vorgänge in der Schweiz mit einigem Wohlwollen begleitete. Die Bundesverfassung (BV) vom Sept. 1848 brachte eine weitere Kompetenzverschiebung zu Gunsten des Bundes: Art. 90 der BV von 1848 (Art. 102 von 1874) wies die Wahrung der Interessen der Eidgenossenschaft nach aussen - "wie namentl. ihre völkerrechtl. Beziehungen" - dem Zuständigkeitsbereich des Bundesrates zu und fügte bei: "er besorgt die auswärtigen Angelegenheiten überhaupt". Art. 10 bestimmte: "Der amtl. Verkehr zwischen Kt. und auswärtigen Staatsregierungen, sowie ihren Stellvertretern, findet durch die Vermittlung des Bundesrates statt." Art. 9 sah allerdings als Ausnahme vor, dass Verträge über Gegenstände der Staatswirtschaft, des nachbarl. Verkehrs und der Polizei von den Kt. abgeschlossen und, wie Art. 10 ebenfalls einräumte, mit untergeordneten Behörden und Beamten eines auswärtigen Staates unmittelbar Kontakte gepflegt werden durften. Der Bundesrat musste in den ersten Jahren sowohl den Kt. und eigenen Beamten als auch ausländ. Stellen immer wieder in Erinnerung rufen, dass die Eidgenossenschaft eine Einheit darstellt.

Im Nov. 1848 wurde mit der provisor., dann aber doch während 130 Jahren geführten Bezeichnung Eidg. Polit. Dep. (EPD) ein Aussenministerium geschaffen (seit 1978 Eidg. Dep. für auswärtige Angelegenheiten, EDA). Die Departementsleitung wurde anfängl. dem jährl. wechselnden Bundespräs. übertragen. Diese Lösung währte mit Ausnahme der Jahre 1887-92 (unter Numa Droz) und 1893-95 (unter Adrien Lachenal) im Prinzip bis 1914. Erst von 1869 an sorgte ein Sekr. für etwas Kontinuität in der Führung der auswärtigen Geschäfte. Unter Bundesrat Numa Droz erfuhr das EPD 1888 einen weiteren Ausbau. Bescheiden blieb aber die Aussenvertretung (Diplomatie). Längere Zeit begnügte man sich mit den vom Tagsatzungsregime übernommenen Gesandtschaften in Paris (seit 1798) und Wien (seit 1802). Erst nach den ital. Einigungskriegen wurden 1864 in Turin bzw. Florenz eine dritte und nach den preuss. Kriegen 1867 in Berlin eine vierte diplomat. Vertretung geschaffen. 1882 wurde nach Pressionen der USA und wegen der wachsenden Zahl von Auswanderern eine Gesandtschaft in Washington eröffnet. 1891 kamen Buenos Aires im Auswanderungsland Argentinien sowie London hinzu, nachdem jahrzehntelang die brit.-schweiz. Geschäfte zu beider Zufriedenheit durch die engl. Vertretung in Bern geregelt worden waren. 1906 folgte schliessl. auf die Verstärkung im aussereurop. Westen der Ausbau im Osten, d.h. in St. Petersburg und Tokio. Noch 1905 hatte Bundesrat Ludwig Forrer erklärt, dass vier Gesandtschaften in den direkten Nachbarstaaten eigentl. genügen würden.

Wegen ihrer Kleinstaatlichkeit, ihrer föderalist. Fraktionierung, aber auch anderer, z.B. konfessioneller Lagerbildung war die Schweiz vor 1848 häufigen Interventionen ausgesetzt gewesen. Die Hauptaufgabe des jungen Bundesstaates bestand darin, mit der Verteidigung der Souveränität diesen Interventionen ein Ende zu bereiten und zugleich die Ergebnisse der liberalen Revolution von 1847 vor dem monarchist. Umfeld zu schützen. Infragestellungen der kleinstaatl. Souveränität drohten v.a. in der Flüchtlings- und Emigrantenfrage (Flüchtlinge). Wenn die Behörden Ausweisungsbegehren des Auslandes nicht entsprachen, ging es weniger darum, Solidarität mit Gesinnungsgenossen einzulösen, als v.a. darum, den Souveränitätswillen zu manifestieren. Der Bundesrat glaubte jedoch, aus Gründen der Staatsräson militär. Zuspitzungen der Konflikte vermeiden und den beiden hauptsächl. betroffenen Mächten Österreich und Preussen mit Ausweisungen und Einschränkungen entgegenkommen zu müssen. Die stufenweise Aufhebung der Solddienste bis 1859 hatte mehrere Gründe: Einer der wichtigsten war auch in diesem Falle der Wille, die polit. Abhängigkeit vom Ausland abzubauen. Kompromisslos wurde die territoriale Integrität verteidigt. Im sog. Büsinger Handel von 1848 demonstrierte der junge Staat mit einem Aufgebot von 25'000 Mann in unmissverständl. Weise seine Entschlossenheit, selbst minimale Grenzverletzungen nicht zuzulassen. Und mit der Verhaftung und Ausweisung des auf sozialist. Emigranten angesetzten dt. Polizeiinspektors Wohlgemuth 1889 (Wohlgemuth-Affäre) gab die bereits konsolidierte Schweiz zu verstehen, dass sie auf ihrem Boden keine Agententätigkeit dulde. Als die Schweiz 1902 die Abberufung des ital. Gesandten Silvestrelli (Silvestrelli-Affäre) verlangte, ging es nicht um territoriale Fragen, sondern um die arrogante Art, mit welcher der Diplomat die schweiz. Regierung für die Publikation eines Anarchistenblattes verantwortl. gemacht hatte.

Der Kt. Neuenburg, auf den der preuss. König nach der republikan. Revolution von 1848 nicht formell verzichten wollte, befand sich in einem völkerrechtl. Zwitterverhältnis, welches für das erstarkende Souveränitätsverständnis des Bundesstaates auf die Dauer unverträglich war. Ein gescheiterter Putschversuch neuenburg. Royalisten und Preussens Drohungen führten 1856-57 in der Schweiz zu einer eindrückl. Demonstration der Wehrbereitschaft und schliessl. zur vollst. Einverleibung des vormals preuss. Besitzes (Neuenburgerhandel).

In Momenten, da im Ausland eine gewaltsame Austragung von Konflikten drohte (1859 und 1866 im Konflikt zwischen Italien und Österreich, 1867 in der Luxemburg-Affäre, 1870 vor Ausbruch des Deutsch-französischen Kriegs), wurde jeweils der offenbar noch nicht ganz gesicherte Souveränitätsanspruch bekräftigt: In erster Linie ging es um die Unversehrtheit der territorialen Integrität und nur sekundär um die Respektierung der Neutralität. Die als klass. Ergänzung zur Neutralität verstandene Vermittlungsaktion bildete sich erst später heraus. So war die Schweiz an der Gründung des Roten Kreuzes von 1863 offiziell nicht beteiligt. Der Bundesrat wurde erst eingeschaltet, als für den internat. Kongress von 1864 Einladungen zu verschicken waren. Die Internierung der Bourbakiarmee im Jan. 1871 gab dann der Idee der humanitären Schweiz und der Vorstellung starken Auftrieb, dass die Schweiz eine Friedensinsel und ein rettender Hafen für Asylsuchende sei (Asyl).

Im spektakulären Alabama-Schiedsgericht von 1872 konnte sich die Schweiz als Förderin des Schiedsgerichtsgedankens profilieren. Als Kleinstaat begrüsste sie die Idee der Konfliktregelung durch Rechtsprechung, zumal sie auf eine alte Schiedsspruch-Praxis zur Regelung interkant. Konflikte zurückblicken konnte. Allein 1890-1903 beteiligte sich die Schweiz an 14 internat. Schiedsgerichtsverfahren. An den Haager Friedenskonferenzen von 1899 und 1907 nahm die Schweiz in Wahrung ihrer eigenen Interessen eine eher bremsende Haltung ein (Haager Konventionen, Gute Dienste).

Die Idee der internat. Nützlichkeit des neutralen Kleinstaates erhielt erst mit der Domizilierung des Völkerbundes in Genf (1920) die heutige Bedeutung, obwohl die Schweiz schon früh Sitz mehrerer Internationaler Organisationen geworden war: 1869 der Telegraphenunion, 1874 des Weltpostvereins, 1883 des Internat. Patentamtes, 1886 der Union zum Schutze der literar. und künstler. Werke und 1890 des Eisenbahntransportamtes. 1891 bzw. 1892 kamen als private Zentralen das Internat. Friedensbüro und die Interparlamentar. Union hinzu (Nichtregierungsorganisationen).

Vor 1914 vertrat der Bundesrat die Meinung, dass die Schweiz als Kleinstaat eigentl. keine A. betreibe, sondern nur Sachbeziehungen zum Ausland unterhalte, in Handels- und Verkehrsfragen, in Auswanderungs- und Niederlassungsfragen, in Fragen kleiner Grenzberichtigungen und nötiger Korrekturen von Grenzgewässern, in Münzangelegenheiten und Massnahmen gegen den Mädchenhandel, in Fragen der Drogenbekämpfung, des Veterinär- und Seuchenwesens usw. Besonders wichtig war die Handelspolitik. Zunächst ging es darum, den gemeinsamen Aussenzoll einzuführen (Zölle). Dieser war geschaffen worden, um die kant. Einkommenseinbussen infolge der Aufhebung der Binnenzölle abzugelten und die junge Bundesverwaltung zu finanzieren. Im Prinzip aber blieb die Schweiz freihändlerisch eingestellt. Ausgangspunkt der Zollverhandlungen war der Generaltarif (oder Verhandlungszoll). Dieses Instrument sollte dazu dienen, günstigere Tarife auszuhandeln. Zur Abwendung protektionist. Massnahmen war von Schweizer Seite auch die temporäre Einführung von Kampfzöllen vorgesehen. Nach einer ausgesprochen prosperierenden Phase im Zeichen des Freihandels ging die Schweiz in den Jahren 1875-90 allmähl. zum Protektionismus über. Da die Beamten wegen ihrer geringen Zahl und mangels Fachwissen den fachl. Anforderungen der neuen Aussenhandelspolitik nicht gewachsen waren, gewannen mit der Milizdiplomatie die Verbände, insbes. der Schweizerische Handels- und Industrieverein (SHIV), einen starken Einfluss auf diese Geschäfte. Die Handelsabt. des EPD wechselte 1895 ins Volkswirtschaftsdep. Später wurde immer wieder der Ruf nach einer Rückführung ins EPD bzw. EDA laut, da man sich dadurch eine bessere Koordination der polit. und wirtschaftl. Aussenbeziehungen erhoffte.

So sehr die Schweiz davon ausging, dass ihr Territorium als Bestand unverletzbar sei und auch nicht für temporäre Nutzungen zur Verfügung stehe, gab es im eigenen Lager durchaus Kräfte, die gelegentl. Erweiterungen des eigenen Territoriums anstrebten, etwa durch den Anschluss Nordsavoyens (Savoyerhandel) oder von Teilen des Elsasses oder Oberitaliens. Mit dem Einsetzen des Wettlaufs um die letzten Kolonien wurde 1885 im Parlament die Frage aufgeworfen, ob sich nicht auch die Schweiz an solchen Erwerbungen beteiligen sollte. Der Bundesrat lehnte mit dem Hinweis ab, dass die Schweiz weder Meeresanstoss noch eine Flotte habe.

Mit der Verschärfung des dt.-franz. Gegensatzes, aber spätestens ab 1870, akzentuierte sich auch die Frage der schweiz. Position in diesem Konflikt, etwa mit der Linienführung der Alpenbahnen, deren Finanzierung und Bauvergabe. Nicht nur die Gotthard-Linie, sondern wider Erwarten auch die Simplon-Lötschberg-Linie wirkte sich zum Vorteil für den nördl. Nachbarn aus. So weit sich dies überhaupt verallgemeinern lässt, verschoben sich in den Jahrzehnten bis zum Ausbruch des 1. Weltkriegs die Einflussstärken zugunsten des Dt. Reichs und - nach Jahrhunderten franz. Präponderanz - zum Nachteil Frankreichs. Ausdruck des dt. Übergewichts waren die Kaisermanöver von 1912 und die schon vor 1914 sich vertiefenden Gegensätze zwischen der dt. und der franz. Schweiz. Eine markante Zäsur im Ersten Weltkrieg bildete die schnelle Demission des für die A. verantwortl. Bundesrates Arthur Hoffmann nach dessen neutralitätswidrigem Versuch, einen dt.-russ. Separatfrieden zu fördern.

<b>Aussenpolitik</b><br>Die Ehrengarde empfängt Wilhelm II. auf dem Bahnhofplatz Zürich am 3. September 1912  © KEYSTONE/Photopress.<BR/>Der deutsche Kaiser schreitet an der Spitze der Parade, direkt hinter ihm folgt Bundespräsident Ludwig Forrer (mit weissem Bart). Während des viertägigen Staatsbesuchs besichtigte Wilhelm II. Zürich und Bern, vor allem aber wohnte er an zwei Tagen den Manövern des 3. Armeekorps bei, die im Kanton St. Gallen zwischen Wil und Kirchberg stattfanden.<BR/>
Die Ehrengarde empfängt Wilhelm II. auf dem Bahnhofplatz Zürich am 3. September 1912 © KEYSTONE/Photopress.
(...)

Nachdem vorübergehend der dt. Einfluss dominiert hatte, bekam die Schweiz 1918 wiederum und insbes. im sog. Zonenstreit uneingeschränkt Frankreichs Vormachtstellung zu spüren. Eine Zielsetzung der damaligen A. bestand denn auch darin, das für den schweiz. Kleinstaat wichtige "Gleichgewicht der Kräfte" durch die Rückführung Deutschlands in die internat. Staatengemeinschaft wiederherzustellen. Bezügl. der jungen Sowjetunion blieben die Beziehungen von den ersten Tagen an negativ. Die diplomat. Beziehungen wurden erst 1946 normalisiert. Gegenüber den totalitären Regimes in Italien (1922) und Deutschland (1933) nahm die offizielle Schweiz dagegen eine betont freundl. Haltung ein, einmal weil hier ohne Bewertung der jeweiligen Regimes die Formel der guten Nachbarschaft galt, zum anderen weil diese Variante totalitärer Herrschaft dem vorherrschenden Selbstverständnis der Schweiz doch näher stand als die sowjet. Ausprägung. Später, nach 1945, sollte sich unter der Doktrin der Universalität das Prinzip herausbilden, dass die Schweiz Staaten bzw. Regierungen unabh. ihrer polit. Qualität anerkennt, sofern diese die fakt. Kontrolle über ein Land ausüben.

Geprägt wurde die Ära der Zwischenkriegszeit durch Bundesrat Giuseppe Motta, der wie schon Hoffmann (1914-17) das EPD nun kontinuierl. (1920-40) leitete. Mit dem 1920 über eine Volksabstimmung knapp zustande gekommenen Beitritt zum Völkerbund wurde die Schweiz Mitglied eines Systems kollektiver Friedenssicherung. Mit der Übernahme der Verpflichtung, sich an wirtschaftl., nicht aber an militär. Sanktionen zu beteiligen, galt nun die Doktrin der differentiellen Neutralität. Die Erfahrung mit der Teilnahme am wirtschaftl. Boykott im Abessinienkonflikt 1935 sowie der Druck der aus dem Völkerbund ausgetretenen Achsenmächte veranlassten die Schweiz, 1938 zum Status der integralen Neutralität zurückzukehren.

Im Zweiten Weltkrieg fielen mit der Niederlage Frankreichs im Sommer 1940 die für eine ausgewogene A. nötigen Voraussetzungen weg. Die Schweiz geriet vermehrt ins Kraftfeld insbes. Deutschlands. Bundesrat Marcel Pilet-Golaz als damaliger Leiter der A. gilt als Hauptverantwortlicher für eine dem Dritten Reich weit entgegenkommende Haltung und für das Versäumnis, mit der Sowjetunion nicht schon 1942-43 diplomat. Beziehungen aufgenommen zu haben. Wie weit die damals praktizierte wirtschaftl. Kooperation mit den Achsenmächten einem objektiven Zwang entsprach, bzw. wie weit sie auch das Ergebnis privaten Gewinnstrebens war, ist kontrovers. Jedenfalls musste die Schweiz nach dem Zusammenbruch der Achsenmächte den Anschluss an den Westen finden. Dies gelang mit dem Washingtoner Abkommen von 1946 über die Verwendung der dt. Guthaben in der Schweiz und dann insbes. 1948 mit der Beteiligung an der OEEC (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung). Die beiden Weltkriege verstärkten in hohem Masse das schon immer vorhandene Sonder- und Inselbewusstsein. Diesbezügl. ist das Erlebnis des 1. Weltkriegs sogar wichtiger als der "Reduitgeist" des 2. Weltkriegs, der für die bis in die 1990er Jahre anhaltende Tendenz zur Selbstisolierung verantwortl. gemacht wird.

<b>Aussenpolitik</b><br>Max Petitpierre, Vorsteher des Eidgenössischen Politischen Departements, in einer Besprechung mit Walter Stucki (links)  in seinem Bundesratsbüro, 1946 © KEYSTONE/Photopress.<BR/>Eine Schweizer Delegation unter der Leitung von Walter Stucki folgte 1946 der Einladung nach Washington zu Verhandlungen mit den Alliierten. Diese fanden im Mai 1946 im sogenannten Washingtoner Abkommen ihren Abschluss. Unter anderem verpflichtete sich die Schweiz, die im Zweiten Weltkrieg in der Schweiz deponierten deutschen Vermögenswerte zu liquidieren und 250 Millionen Franken als Entschädigung für den Kauf von deutschem Raubgold durch die Schweizerische Nationalbank zu zahlen. Dank dieses Abkommens gelang es der Schweiz, ihren Platz in der neuen Weltordnung der Nachkriegszeit zu finden.<BR/>
Max Petitpierre, Vorsteher des Eidgenössischen Politischen Departements, in einer Besprechung mit Walter Stucki (links) in seinem Bundesratsbüro, 1946 © KEYSTONE/Photopress.
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Der Beitritt zu den 1945 gegr. Vereinten Nationen (UNO) wurde erwogen, aber auf einen späteren Zeitpunkt zurückgestellt. In den 1960er Jahren wurde diese Frage wieder aufgenommen, 1986 aber in einer Volksabstimmung negativ beantwortet. 2002 wurde dem Beitritt schliesslich zugestimmt. Nach dem Ende des 2. Weltkriegs kam es nur zu einer zaghaften Erweiterung des in der Zwischenkriegszeit stark verengten Handlungsspielraums. Bundesrat Max Petitpierre (1944-60) ergänzte die schwergewichtig durch die Neutralitätsdoktrin bestimmte A. um die Maximen der Solidarität, der Universalität und der Disponibilität. Letzteres meinte den Ausbau der im 2. Weltkrieg wichtig gewordenen Guten Dienste im diplomat. Verkehr zwischen zerstrittenen Staaten. In der Ära des Kalten Kriegs hatte die Schweiz, wie der Einsatz der Korea-Überwachungsmission 1953 zeigte, die Position eines westl. Neutralen. 1962 gelang der Schweiz beim Abschluss des franz.-alger. Abkommens von Evian die letzte spektakuläre Vermittlungsmission.

Gegenüber dem westeurop. Integrationsprozess verhielt sich die Schweiz sehr zurückhaltend. Dem Europarat trat sie erst 1963 bei, vor die Alternative Zollunion oder Freihandelszone gestellt, sprach sie sich für die letztere Variante aus und trat nicht der Europ. Wirtschaftsgemeinschaft (Europäische Union), sondern der Europäischen Freihandelsassoziation (1960) bei. Problemlos erschienen das 1972 mit den Europ. Gemeinschaften abgeschlossene Freihandelsabkommen und 1973 die aktive Beteiligung am Aufbau der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa). Die Teilnahme am Europäischen Wirtschaftsraum wurde am 6.12.1992 knapp abgelehnt, weil viele glaubten, die über Jahrhunderte aufgebaute Souveränität verteidigen zu müssen und dass die Einführung des freien Personenverkehrs zu einer Überflutung der Schweiz führen würde. Um das Risiko einer Isolation einzudämmen, unterzeichnete die Schweiz 1999 mit der EU die bilateralen Abkommen I, welche 2000 vom Stimmvolk angenommen wurden und 2002 in Kraft traten. 2004 folgte die Unterzeichnung der bilateralen Abkommen II, welche seit 2005 fortlaufend in Kraft treten.

<b>Aussenpolitik</b><br>Micheline Calmy-Rey, Vorsteherin des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten, überschreitet die Demarkationslinie zwischen Nord- und Südkorea, 20. Mai 2003  © KEYSTONE.<BR/>Auf ihrem Staatsbesuch bot die Aussenministerin die Vermittlerdienste der Schweiz für Friedensgespräche zwischen den beiden Korea an. Ihr "kleiner Schritt" über die Grenze, die seit 50 Jahren die beiden Länder trennt, war von grosser symbolischer Bedeutung während der nordkoreanischen Atomkrise.<BR/>
Micheline Calmy-Rey, Vorsteherin des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten, überschreitet die Demarkationslinie zwischen Nord- und Südkorea, 20. Mai 2003 © KEYSTONE.
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Nach dem Einwanderungsabkommen mit Italien von 1964 hatten sich die Gegner der sog. Überfremdung zu organisieren begonnen und mit mehreren, allerdings erfolglosen Initiativen eine Beschränkung der Einwanderung gefordert. Mit der Zunahme der Asylbegehren in den 1980er Jahren wandten sich die Überfremdungsängste vermehrt gegen die Kategorie der als unecht eingestuften "Wirtschaftsflüchtlinge". Die Erwartung, dass sich die Preisgabe der humanitären Mission der Schweiz während des 2. Weltkriegs nicht wiederholen dürfe, bleibt aber als vorherrschende Maxime bestehen.

Obwohl die A. im Politikspektrum einen eher bescheidenen Platz einnimmt, ist die ideelle Anteilnahme einzelner Gruppen an Vorgängen im Ausland zuweilen recht intensiv, zumal weder die Bevölkerung noch die Medien zur Gesinnungsneutralität verpflichtet sind. So kam es immer wieder zu (mitunter auch polarisierenden) Solidarisierungen, angefangen mit den Freiheitsbewegungen des Jungen Europa (1834) und mit den Nordstaaten im amerikan. Sezessionskrieg (1860-65) über die bereits genannten Identifikationen mit der dt. bzw. franz. Kriegspartei 1914 und die direkten und indirekten Engagements im Span. Bürgerkrieg (1936-39) bis zu den Hilfsaktionen nach dem Volksaufstand der Ungaren (1956) und dem Prager Frühling (1968).

1950 wurde der erste Entwicklungshilfekredit gesprochen, 1960 die Entwicklungshilfe mit der Schaffung des Dienstes für Techn. Zusammenarbeit institutionalisiert. Inzwischen wurde daraus die Direktion für Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe (seit 1996 Deza). Die A. blieb trotz der demokrat. Prinzipien lange der Mitgestaltung und Kontrolle durch die Volksvertretung und das Volk entzogen und eine Prärogative der Exekutive. Obwohl in anderen Politikbereichen problemlos parlamentar. Komm. geschaffen worden waren, wehrten sich der Bundesrat und eine Minderheit der Räte gegen die Schaffung analoger ständiger Komm. auch für die A. Nach mehreren Anläufen gelang die Einführung solcher Komm. schliessl. 1936 im Nationalrat und 1945 im Ständerat.

Erste Elemente der direkten Demokratie in der A. wurden 1921 durch das sog. Staatsvertragsreferendum eingeführt, und zwar als Spätfolge der Opposition, welche die Ratifizierung des Vertrags über den Rückkauf der Gotthardbahn 1913 ausgelöst hatte (Gotthardvertrag). Weil die Regelung von 1921 sachl. nicht befriedigte, eine fremdenfeindl. Initiative zusätzl. Revisionsdruck ausübte und Staatsverträge an sich immer wichtiger wurden, kam es 1977 zu einem Ausbau des Staatsvertragsreferendums. Die Auseinandersetzung der Kt. mit den Konsequenzen des schliessl. aber abgelehnten EWR-Vertrags von 1992 zeitigte die Einführung eines Prozederes, das den Kt. schon zu Beginn von Verhandlungen ein gewisses Mitspracherecht gewährleistete und im Rahmen der Verfassungsrevision 1999 gesetzl. verankert wurde. Bereits zuvor war eine analoge Erweiterung des Mitspracherechts den aussenpolit. Komm. der eidg. Räte zugestanden worden.

Autorin/Autor: Georg Kreis

Quellen und Literatur

Quellen
EA
DDS
Literatur
– Bonjour Neutralität
– D. Frei, Neutralität - Ideal oder Kalkül, 1967
Hb. der schweiz. A., hg. von A. Riklin et al., 1975
Neues Hb. der schweiz. A., hg. von A. Riklin et al., 1992
Die Schweiz im internat. System der Nachkriegszeit 1943-50, hg. von G. Kreis, 1996
– L. Goetschel Aussenpolitik im Wandel, 2000 (Synthese des NFP 42)
– L. Goetschel et al. Schweiz. Aussenpolitik: Grundlagen und Möglichkeiten, 2002
– C. Altermatt La politique étrangère de la Suisse pendant la guerre froide, 2003

Autorin/Autor: Georg Kreis