Wahlsysteme

W. sind Verfahrensordnungen, die in ständ., liberalen oder demokrat. Gesellschaften entwickelt wurden, um Organe für die Ausübung der Befugnisse einer Körperschaft zu bestellen. Der Artikel befasst sich hauptsächlich mit den Methoden zur Abgabe der Wählerstimmen in einem Gemeinwesen und zu deren Umsetzung in Mandate (Repräsentation) sowie mit deren Auswirkungen auf Parteiensystem und polit. Kultur. Über die Berechtigung zur Teilnahme an Wahlen und ihre Begrenzung informieren die Artikel Stimm- und Wahlrecht sowie Frauenstimmrecht, das sich wandelnde Erscheinungsbild und die polit. Bedeutung der Wahlen wird im Artikel Wahlen behandelt.

1 - Historischer Überblick

Die sich hauptsächlich im 13. und 14. Jh. organisierenden Kommunen der alten Eidgenossenschaft (Städte, Landschaften, Dörfer) entwickelten in Auseinandersetzungen zwischen herrschenden feudalen und zur Mit- oder Selbstbestimmung strebenden bürgerl. und bäuerl. Kräften Wahlordnungen für die Besetzung der polit. Ämter. Nur in ländl. Kommunen setzten sich (offene) Wahlen durch die Gesamtbürgerschaft durch; in den städt. Orten wurden die leitenden Ämter durch bestimmte Organe (Räte) oder Korporationen (Zünfte) bestellt, z.T. in geheimer Wahl. Der autoritären Zeittendenz entsprechend bildete sich im 16. und 17. Jh. in den Stadtkantonen ein auf gegenseitiger Stützung beruhendes System von Wahlen und Kooptation heraus, das zur Vorherrschaft einer immer engeren Elite führte (Aristokratisierung); in den Länderorten, in denen ebenfalls der Ämterkauf praktiziert wurde, zeigt sich trotz Landsgemeinde eine ähnl. Entwicklung. Dieser Oligarchisierung wirkte man teilweise durch das Los entgegen.

Die Helvet. Republik (1798-1803) führte mit der Schaffung eines schweiz. Einheitsstaates auch ein einheitl. Wahlsystem ein, das nicht mehr auf einer ständ., sondern auf einer demokrat. Gesellschaftsordnung beruhen sollte. Zur Wahrung einer Kontrolle durch die bürgerl.-revolutionäre Elite wurden aber die Auswirkungen des Wählerverhaltens eingeschränkt (indirektes Verfahren, gestaffelte Erneuerung, Los).

Die Mediation (1803-13) stellte die Souveränität der Kantone mit unterschiedl. Staatsformen und W.n sowie zusätzl. Beschränkungen wieder her (teilweise Einführung von direkten Wahlen, aber Verlängerung der Amtsdauern z.T. auf Lebenszeit, regionale und soziale Privilegierungen). In der Restauration (1814-30) wurden die elitären Elemente v.a. in den alten Patriziatskantonen weiter verstärkt.

Die Regeneration (1830-47) führte in den erneuerten Kantonen endgültig zum Durchbruch des Prinzips der Volkssouveränität, freilich in unterschiedl. Ausmass: Wahl von Verfassungsräten, überwiegend direkte Wahl der Legislative, Periodizität fast aller Wahlen, aber offene Stimmabgabe, teilweise noch Privilegierung bzw. Ausschluss bestimmter Volksteile und gestaffelte Erneuerung.

Die Errichtung des Bundesstaats brachte 1848 erneut die Bildung gesamtschweiz. Behörden (Bundesversammlung), wobei der Nationalrat grundsätzlich nach allg. und direktem Wahlrecht in eidg. Pluralwahlkreisen mit proportionaler Vertretung der Kantone und Mehrheitswahl (Majorz) bestellt wurde, der Ständerat dagegen nach kant. Regelungen (durch Parlament oder Landsgemeinde). Das Wahlrecht des Bundes bewirkte auf die Dauer eine zunehmende Anpassung der kant. W.; diese verzögerten in einigen Kantonen die Durchsetzung der Bundesnormen auch für die Bestellung des Nationalrates (Ausschlussgründe, geheime Wahl). Erst vereinzelt drangen auf Kantons- und Gemeindeebene die direkte Volkswahl von Exekutiv- und Gerichtsbehörden sowie die Verhältniswahl (Proporz) durch.

Im 20. Jh. siegte dann die Verhältniswahl für den Nationalrat sowie in den meisten Kantonen und den grösseren Gem. für die Legislative. Die direkte Wahl, da und dort auch die Verhältniswahl, gewann für weitere kant. Behörden an Boden, ebenso geheime Wahlen in Gemeinden. Vermehrt ersetzten grössere Gem. die Gemeindeversammlung durch ein Gemeindeparlament und entsprechend einzelne Kantone die Landsgemeinde durch die Urne. Eine bedeutsame Demokratisierung der Wählerschaft erfolgte durch den Einbezug der Frauen auf allen Ebenen zwischen 1959 und 1990.

Autorin/Autor: Peter Gilg

2 - Systemelemente

2.1 - Offene und geheime Wahl

Die offene Wahl (meist durch Handmehr) als einfache, aber auch von aussen kontrollierbare Form der Ämterbestellung war in der alten Eidgenossenschaft vorherrschend (Gemeindeversammlungen). Geheime Wahlen gab es nur im Rahmen begrenzter Gremien. Für Volkswahlen brachte erstmals die Helvet. Republik die Zusicherung der geheimen Stimmabgabe nach dem Vorbild der franz. Verfassung von 1795. In der Mediation anerkannten nur die Verfassungen der Stadtkantone das Prinzip der geheimen Wahl, in der Restauration verschwand es ganz und selbst in der Regeneration kehrte man aus Misstrauen gegenüber ungebildeten Schichten noch nicht zu ihm zurück. Radikale Bewegungen führten das Wahlgeheimnis dann wieder ein (zuerst 1846 im Kt. Bern). Die polit. Polarisierung im jungen Bundesstaat hemmte jedoch die vom Bundesrat angestrebte Durchsetzung geheimer Wahlen; auch liberale Kreise befürchteten, dass dadurch die Gegenpartei gestärkt würde. 1848 führten erst 4½ Kantone die Nationalratswahlen geheim durch; 1891-96 folgten ihnen die letzten 3½ Kantone. Zu Beginn des 21. Jh. wurden durch die Landsgemeinden von Glarus und Appenzell Innerrhoden sowie in einzelnen Wahlkreisen Graubündens noch kant. Ämter in offener Wahl bestellt, in zahlreichen kleineren Gem. auch kommunale.

Autorin/Autor: Peter Gilg

2.2 - Direkte und indirekte Wahl

In indirekten Wahlen bestimmen die Wahlberechtigten die Amtsträger nicht selbst, sondern bezeichnen eine Zwischeninstanz, welche die eigentl. Wahl vollzieht. In der alten Eidgenossenschaft gingen die leitenden Organe der Länderorte aus direkten Wahlen durch die Landsgemeinde hervor; in einigen Kantonen gab es indirekte Wahlen in dem Sinn, dass gewisse Amtsträger von anderen, von der Bürgerschaft gewählten Amtsträgern bestimmt wurden. Trotz ihrer demokrat. Tendenz führte die Helvet. Republik nach franz. Vorbild indirekte Wahlen ein, indem sie zwischen den als wenig aufgeklärt geltenden Bürgern und den Behörden gewählte Wahlmänner einschaltete, die keine Behördenfunktion besassen. Dieses System fiel in der Mediation wieder dahin, die Länderorte erhielten ihre direkten Wahlen zurück und in anderen Kantonen kam es zur Kombination von direkten und - im weiteren Sinn - indirekten Wahlen. Die Restauration baute diese Methode zur zusätzl. Einschränkung des Einflusses breiterer Schichten noch aus. Mit der Regeneration wurden direkte Wahlen vorherrschend; nur wenige Kantone (v.a. Bern und Freiburg) griffen auf die Institution der Wahlmänner zurück. In der Folge verdrängten sowohl radikale wie konservative Bewegungen und ab 1848 auch der allmählich normbildende Bund die Reste des indirekten Systems bei Parlamentswahlen (zuletzt 1875 in Basel-Stadt). Länger erhalten blieb die Bestellung kant. Exekutiven (in Freiburg bis 1921) und Gerichte (z.T. bis heute) durch die Legislativen, ebenso die Wahl der Ständeräte durch Kantonsparlamente (in Bern bis 1977) und schliesslich diejenige von kommunalen Exekutiven durch die entsprechenden Legislativen (so in einzelnen welschen Kantonen). Indirekt (durch die Bundesversammlung) werden auch Bundesrat (gescheiterte Volkswahlinitiativen 1900, 1942 und 2013) und Bundesgericht gewählt, was v.a. eine bessere Berücksichtigung der versch. Regionen und Parteien ermöglicht.

Autorin/Autor: Peter Gilg

2.3 - Amtsdauer und Erneuerung

Beschränkte Amtszeit und period. Erneuerungswahlen verstärken den Einfluss der Wahlberechtigten auf die Zusammensetzung der Behörden. Die alte Eidgenossenschaft kannte wohl teilweise bestimmte Amtsdauern und period. Wahlen, doch das Übergewicht der polit. Elite machte diese vielfach zur Formsache. In der ständ. Gesellschaft war nicht die Person, sondern ihre Fam. wesentlich. So blieben die Amtsträger oft lebenslang im Amt. Bis ins 16. Jh. wechselten sie trotzdem recht häufig wegen kurzer Lebenserwartung und räuml. Mobilität. Die Helvet. Republik setzte nach franz. Beispiel für Legislative, Exekutive und Gericht bestimmte Amtsdauern (mit Wiederwahlmöglichkeiten) fest und führte zur Erhaltung der Kontinuität ein gestaffeltes Erneuerungssystem ein, wobei jeweils der überwiegende Teil einer Behörde im Amt verblieb. In der Mediation wurden die Amtsdauern wieder verlängert, z.T. auf Lebenszeit; einschränkend wirkten in den Stadtkantonen Abwahlinstanzen (Abwahlrecht). In der Restauration tendierten die alten Stadtkantone, sofern sie nicht schon lebenslängl. Amtszeiten hatten, zu noch längeren Amtsdauern, während die meisten neuen Kantone gestaffelte Erneuerungswahlen einführten. Die Regeneration hob dann die lebenslängl. Amtsdauern in den liberalen Kantonen auf und verkürzte meist die Amtsperioden (für Legislativen auf zwei bis neun Jahre), hielt aber überwiegend an einer gestaffelten Erneuerung fest. In der Folge setzte sich jedoch überall die period. Gesamterneuerung der Legislative durch (in Zürich erst 1869). Die Bundesverfassung von 1848 schrieb für den Nationalrat wie für den Bundesrat eine dreijährige Amtszeit und die Totalerneuerung vor. Erst 1931 ging der Bund zu vierjährigen Wahlperioden über, die sich auch für die meisten Kantonsparlamente durchsetzten.

Autorin/Autor: Peter Gilg

2.4 - Mehrheits- und Verhältniswahl (Majorz und Proporz)

Bis um die Mitte des 19. Jh. ging es in den demokrat. Bestrebungen v.a. um die Allgemeinheit und Gleichheit des (Männer-)Wahlrechts, wobei die Gewinnung der Parlamentsmehrheit im Mittelpunkt stand. Das in den Kantonen und ab 1848 auch im Bund für die Legislativen angewandte Mehrheitswahlverfahren in Wahlkreisen mit mehreren Sitzen (Pluralwahlkreise) begünstigte aber eine Übervertretung der dominierenden Parteien. Solche Verzerrungen wurden noch durch die Abgrenzung der Wahlkreise verstärkt: Gebiete mit starker oppositioneller Mehrheit wurden zusammengefasst und die übrigen so eingeteilt, dass die Opposition in ihnen wenig Erfolgsaussichten erhielt und ihre Stimmkraft verpuffte (Wahlkreisgeometrie). Während der 2. Hälfte des 19. Jh. kam es v.a. auf Bundesebene nach jeder eidg. Volkszählung zu Kontroversen um die Anpassung der Wahlkreise an die veränderten Bevölkerungsverhältnisse. Das Auftreten neuer Parteien wie auch eine stärkere parteipolit. Mischung der Wählerschaft verminderten jedoch die Berechenbarkeit der Wahlergebnisse, welche die Spannungen entschärft hätte. Auf kant. Ebene gab es Verzerrungen durch eine von der Bevölkerungsentwicklung unbeeinflusste Fixierung der Wahlkreise und ihrer Sitzzahlen (Tessin).

Solche Benachteiligungen förderten bei polit. Minderheiten das Verlangen nach einer verhältnismässigen Vertretung in den Parlamenten. Eine proportionale Verteilung der Parlamentssitze empfahl sich ferner im Falle annähernder Stärkegleichheit zweier polit. Lager, die bei Wahlen abrupte Machtwechsel und Unruhen zur Folge haben konnte. Die Idee der Verhältniswahl verbreitete sich durch das Wirken des franz. Sozialisten Victor Considérant von Genf aus in versch. Kantone. Als erster Kanton führte das Tessin sie 1890 für die Verfassungsrats-, 1891 für die Grossrats- und 1892 für die Staatsratswahlen ein; bis zum Ende des 1. Weltkriegs wandten 8½ Kantone die Proporzwahl für das Parlament an. Ähnlich wie bei der geheimen Wahl hatte der in der 2. Hälfte des 19. Jh. gesamtschweizerisch dominierende Freisinn Mühe, sich mit dem seine Position gefährdenden Prinzip anzufreunden, sodass konservative und sozialist. Minderheiten seine Vorkämpfer wurden. Diesen gelang es denn auch 1918 (nach erfolglosen Versuchen 1900 und 1910), mit einer Volksinitiative das Proporzsystem für die Bestellung des Nationalrats durchzusetzen. Das kostete die im Bund bisher führende Partei ihre absolute Parlamentsmehrheit und förderte die Proportionalisierung der schweiz. Politik entscheidend. Die Methode, die im Bund und in den meisten Kantonen beim Proporz zur Anwendung kommt, ist diejenige des Basler Mathematikers Eduard Hagenbach. Um die Aufsplitterung des Parteiensystems zu begrenzen, setzten mehrere Kantone Quoren (Sperrklauseln) für eine Vertretung fest.

Um die polit. Spannungen abzubauen, begannen die jeweiligen Mehrheitsparteien schon im 19. Jh., durch Beschränkung der Zahl ihrer Wahlkandidaten den Minderheiten ohne Abschaffung der Majorzwahl den Einzug in versch. Behörden zu erleichtern (freiwilliger Proporz); eine weitere Konzession bildete in mehreren Kantonen die Reduktion des absoluten Mehrs auf weniger als 50%, um bei Regierungswahlen zusätzl. Wahlgänge zu vermeiden. Gelegentlich einigen sich die Parteien über die Sitzverteilung, damit gar nicht mehr gewählt werden muss (stille Wahl). Zu Beginn des 21. Jh. bestellten nur noch Graubünden und Appenzell Innerrhoden ihre kant. Parlamente nach Majorz, dagegen alle Kantone bis auf das Tessin und Zug ihre Regierungen. Auch auf kommunaler Ebene fand der Proporz oder eine andere Art der Minderheitenberücksichtigung bei Gemeindeparlamenten Eingang.

Autorin/Autor: Peter Gilg

Quellen und Literatur

Literatur
– E. His, Gesch. des neuern Schweiz. Staatsrechts, 3 Bde., 1920-38
– E. Gruner et al., Die Wahlen in den schweiz. Nationalrat 1848-1919, 4 Bde., 1978
– Peyer, Verfassung
– P. Blickle, «Friede und Verfassung», in Innerschweiz und frühe Eidgenossenschaft 1, 1990, 13-202
– P. Garrone, L'élection populaire en Suisse, 1991
– A. Kölz, Neuere schweiz. Verfassungsgesch., 2 Bde., 1992-2004
– A. Ghiringhelli, Il cittadino e il voto: materiali sull'evoluzione dei sistemi elettorali nel Cantone Ticino 1803-1990, 1995
– G. Lutz, D. Strohmann, Wahl- und Abstimmungsrecht in den Kantonen, 1998

Autorin/Autor: Peter Gilg