• <b>Gemeindebehörden</b><br>Eine Sitzung der Zürcher Rechenherren im Rathaus, 17. Jahrhundert. Stich eines unbekannten Künstlers (Zentralbibliothek Zürich). "Sic ditatur Ærarium" – So wird der Staatsschatz angehäuft, lautet die Überschrift dieses Bildes. Links erkennt man den Rechenschreiber, am Tisch die Rechenherren und im Hintergrund die Amtsperson, deren Rechnung abgenommen wird.

Gemeindebehörden

Als G. gelten die polit. Organe auf kommunaler Ebene, die mit ausführenden (Exekutive), gesetzgebenden (Legislative) oder richterl. (Judikative) Kompetenzen ausgestattet sind.

1 - Mittelalter und frühe Neuzeit

Parallel zur Bildung der Gemeinde im hohen und späten MA formte sich eine Behördenstruktur mit dem Zweck, gemeindl. Bedürfnisse zu bündeln, Problemlösungen zu schaffen und beschlossene Massnahmen umzusetzen. Die sich entwickelnde Gem. bediente sich hierfür bestehender Strukturen der weichenden Feudalordnung, und auch die Legitimation der Personen, die für die Gemeinschaft handelten, namentlich der frühe Ammann, Schultheiss oder Maire, lässt sich z.Z. der Gemeindebildung häufig nicht eindeutig feudal- oder kommunalrechtlich begründen. Um die führungserfahrenen Personen sammelten sich, wie z.B. von den grundherrl. Gerichtstagen der Hofjünger gewohnt, die Männer der Stadt oder des Dorfs, beschränkt nach unterschiedl. Kriterien (Volljährigkeit, Wehrfähigkeit, Hausbesitz), zunehmend zur autonomen Behandlung gemeinsamer Angelegenheiten: Die auch als "Gemeinde" bezeichneten Gemeindeversammlungen bzw. Landsgemeinden erhielten insbesondere als Wahlgremien (Wahlen) der G. polit. Charakter und Rechtsetzungsgewalt.

Die der einzelnen polit. Führungsperson zugewiesene exekutive Kompetenz, v.a. der Auftrag zur Friedenswahrung, wurde früh mit dem Schutz der Autorität verstärkt. Die Zunahme der Aufgaben, bedingt durch die fortschreitende Schwächung der feudalen Herrschaft, das Wachstum von Bevölkerung und Wirtschaft oder den Erwerb von Herrschaften (Vogteien), erforderte die personelle Stärkung der polit. Führung: Den Ammann, Schultheissen, Maire oder Syndic unterstützten nach gewohnheitsrechtl. Vorbildern Gerichtsbeisassen. Dieses Gremium gewann die Funktion eines Rats (später meist Kl. Rat), der häufig zusammentrat (daher auch Wochenrat), die Geschäfte der Versammlung vorbereitete oder selbstständig entschied. V.a. in den Städten wurde der Kl. Rat zum eigentl. Machtzentrum der polit. Führungsgruppen. Im Lauf des SpätMA entstanden grössere Räte als Repräsentativorgane der Zünfte bzw. Dörfer (Rat der Sechzig, Rat der Zweihundert, Gr. Rat, Landrat usw.), die je nach Bedeutung der Angelegenheit und örtl. Ordnung auch in doppelter und dreifacher Zahl (Zwei- bzw. Dreifacher Rat) oder in versch. Zusammensetzung (z.B. "Rät' und Landleute" in Nidwalden) tagten. Im Kl. Rat entstanden, unter unterschiedl. Bezeichnungen, z.B. die Ämter des Statthalters, des Säckelmeisters, des Bannerherrn oder Venners, des Oberstzunftmeisters (Zunftmeister), des Bau- und des Zeugherrn. Dem Kl. Rat zur Seite standen beratende und vorbereitende Gremien und Ratsausschüsse wie der Dreizehnerrat in Basel oder die Sechzehner in Bern, aber auch ausführende Organe wie die Weibel. Die Organisationen der städt. und ländl. Gem. wiesen trotz grosser Vielfalt (Kompetenzen, Rats- und Ämterbezeichnungen) strukturell weitgehende Kongruenz auf (zur Behördenstruktur einzelner Orte siehe die betreffenden Gemeinde- und Kantonsartikel).

Unter dem Blickwinkel der hist. Genese gaben sich zuerst die Pfarreien, oft ausgehend von Bruderschaften von Laien, eigene Strukturen und etablierten um den Kirchmeier bzw. die Kirchenpfleger eine eigene Verwaltung. Die mit der Beschränkung der Aufnahme ins Bürgerrecht einhergehende innere Differenzierung von Gem. und Genossenschaften war verbunden mit der Schaffung spezif. Behörden.

<b>Gemeindebehörden</b><br>Eine Sitzung der Zürcher Rechenherren im Rathaus, 17. Jahrhundert. Stich eines unbekannten Künstlers (Zentralbibliothek Zürich).<BR/>"Sic ditatur Ærarium" – So wird der Staatsschatz angehäuft, lautet die Überschrift dieses Bildes. Links erkennt man den Rechenschreiber, am Tisch die Rechenherren und im Hintergrund die Amtsperson, deren Rechnung abgenommen wird.<BR/>
Eine Sitzung der Zürcher Rechenherren im Rathaus, 17. Jahrhundert. Stich eines unbekannten Künstlers (Zentralbibliothek Zürich).
(...)

Den Bestrebungen auf Verengung des Machtkreises, die in der frühen Neuzeit zum langfristigen Trend in den regierenden Orten, aber auch (und noch wenig erforscht) in den ländl. Dorfgemeinden wurden, widerstanden die behördl. Strukturen nur formell: In den Städteorten z.B. wurde die Ratstätigkeit zur Geheimsache erklärt, eine Verantwortlichkeit der "Gnädigen Herren" gegenüber dem Volk verneint. Die Ratsplätze und Ämter wurden auf Lebenszeit vergeben, erkauft (Ämterkauf) und durch Kooptation faktisch erblich. Beschlüsse von ländl. Gemeinden der eigenen Landschaft - soweit sie überhaupt eingeholt wurden - akzeptierte die Obrigkeit nur, wenn sie dem eigenen Interesse entsprachen.

Autorin/Autor: Peter Steiner

2 - 19. und 20. Jahrhundert

2.1 - Helvetik und Mediation

Mit der nach dem Vorbild der franz. Direktorialverfassung gestalteten Helvet. Verfassung gelangte 1798 ein komplexes, gleichzeitig aber auch die örtl. Verschiedenheiten nivellierendes autoritäres Administrationsprinzip zur Anwendung. Die Gem. verloren ihre Funktion als Selbstverwaltungskörper und gerieten zu Wahlkreisen und Verwaltungseinheiten. Trotz der Kurzlebigkeit der Helvet. Republik hielt deren Wirkung bezüglich der G. bis in die Gegenwart an.

Nach der Gesetzgebung der Helvetik bildeten mind. 100 Bürger eines Dorfs, einer Stadt bzw. eines Stadtquartiers ab dem erfüllten 20. Altersjahr die Urversammlung zwecks Annahme der Konstitution und Bestimmung der Wahlmänner. Die Einberufung der Urversammlung erfolgte durch den vom Direktorium eingesetzten Statthalter, der in den Distrikten seinerseits Unter- oder Distriktsstatthalter installierte. Letztere bestimmten für die Verwaltung der Dörfer bzw. Stadtquartiere (National-)Agenten, die zu Beginn ihrer Amtsdauer zwei Assistenten beriefen. Aufgaben der Agenten waren der Vollzug der Anordnungen höherer Instanzen sowie die Wahrung der öffentl. Ruhe.

Parallel zum Agentensystem wurden in Umsetzung des Gleichheitsprinzips eine Einwohnergemeinde und in Respekt vor den gewachsenen Strukturen eine Bürgergemeinde etabliert (Gesetz vom 15.2.1799). Die Generalversammlung der Einwohner wählte in geheimer Wahl die Munizipalität, die je nach Gemeindegrösse aus drei bis elf Munizipalbeamten bestand. Diese waren u.a. für Ruhe und Ordnung, Strassenbau und -beleuchtung, Feuerschutz und Nachtwache, verschiedene polizeil. Aufgaben, Märkte und Wirtshäuser, Masse und Gewichte, Zivilstandsangelegenheiten und militär. Einquartierungen zuständig. Unterstatthalter und Agent konnten den Verhandlungen der Munizipalität stets beiwohnen und die direkte Kontrolle ausüben. Die Oberaufsicht oblag der kant. Verwaltungskammer.

Aufgabe der Bürgergemeinde war die Verwaltung der Gemeindegüter. Ihre Generalversammlung wählte eine Gemeindekammer mit höchstens 15 Mitgliedern, kontrollierte u.a. die Jahresrechnung, beschloss evtl. die Erhebung von Steuern und entschied über den Kauf bzw. Verkauf von Liegenschaften. Zu ihren zentralen Aufgaben gehörte die Armenpflege. Aus dem Aufgabenkreis ergaben sich die Ämter des Säckelmeisters, des Armenpflegers, des Bauinspektors und des Forstaufsehers, wobei in kleineren Gem. Doppelfunktionen zulässig waren. Grössere Gem. setzten Kommissionen ein, z.B. eine Rechnungskommission, eine Baukommission oder eine Kommission für die Verwaltung der Armengüter, Liegenschaften und Waldungen.

Unter der Mediationsakte blieb der helvet. Gemeindedualismus grundsätzlich bestehen. In einzelnen Kantonen, namentlich in Graubünden, fanden die Gem. schnell zur alten Autonomie zurück.

Autorin/Autor: Andreas Ladner, Peter Steiner

2.2 - Restauration und Regeneration

Nach dem Sturz der Mediationsverfassung entwickelten sich die Verhältnisse in den Kantonen recht unterschiedlich: V.a. die ehem. Zunftstädte und die Länderorte kehrten ab 1814 zur vorrevolutionären Ordnung zurück, während sich die neu geschaffenen Kantone Aargau, Thurgau, St. Gallen und Waadt der Bildung neuer örtl. oder persönl. Vorrechte widersetzten. Allgemein konnten sich indes die Einwohnergemeinden neben den Bürgergemeinden halten. Ausgeprägt war wiederum die hohe Gemeindeautonomie in der Bündner Kantonsverfassung von 1820.

In der Regenerationszeit entwickelte der Staatstheoretiker Ludwig Snell im Anschluss an Benjamin Constant und Heinrich Friedrich Karl vom und zum Stein die Forderung nach einer freien Gemeindeordnung als Element einer vertikalen Gewaltenteilung. Die Idee der Selbstverwaltung der Gem. drang nach 1830 zunehmend in die regenerierten Kantonsverfassungen ein, insbesondere des Thurgaus und St. Gallens, während sich in den Kt. Waadt, Aargau und Basel-Landschaft sowie in den ehemaligen patriz. Orten Bern, Solothurn, Freiburg und Luzern die Bestimmung der lokalen Behörden durch übergeordnete Instanzen weiter halten konnte. Zürich rang sich zu einem Mischsystem durch, in dem die G. und der Bezirksrat indirekt über Wahlmänner vom Volk gewählt, die Vorsitzenden durch den Regierungsrat ernannt wurden. Selbstständige Gemeindestrukturen bzw. Vorstufen einer Gemeindeautonomie entwickelten sich bevorzugt in jenen Gebieten der Schweiz, in welchen autoritär-obrigkeitl. Regierungs- und Verwaltungssysteme zurückgedrängt wurden, liberales Denken sich nicht radikal entfalten konnte und das zentralist. Vorbild Frankreichs nicht wirksam war.

Autorin/Autor: Andreas Ladner, Peter Steiner

2.3 - Bundesstaat

Nach der Bundesverfassung von 1848 blieb die Souveränität und innere Organisationsfreiheit den Kantonen erhalten, eingeschränkt nur in dem Sinn, dass nach Art. 6 die Ausübung der polit. Rechte nach republikanischen, wahlweise repräsentativen oder direkt-demokrat. Formen erfolgen musste. Noch aber erzwang Art. 41 die Mitwirkungsrechte der niedergelassenen Schweizer christl. Konfession nur auf der kant., nicht aber auf der kommunalen Ebene, so dass diese Beschränkung zusammen mit der organisator. Freiheit erlaubte, in den Kantonsverfassungen und in den kant. Gesetzgebungen die Vielfalt der bestehenden Gem. und deren versch. Organisationsformen auch unter dem Recht des Bundesstaats zu bewahren und weiterzuentwickeln. In den Kantonen, in welchen die Bürgergemeinden gleichzeitig Wahlkörper für die kant. Repräsentation gewesen waren, wurden neue Gem. (Einwohner-, Bezirksgemeinden) etabliert, denen überdies vorwiegend polizeil. und administrative Aufgaben sowie das Schulwesen übertragen wurden. Obwohl die kommunale Organisation normativ nicht unmittelbar durch das Bundesrecht, sondern durch das kant. Recht bestimmt wurde, so galt doch als Folge von Art. 5 die Autonomie der Gem. im Rahmen des kant. Rechts als garantiert.

Die Art. 3, 5 und 6 der BV von 1848 gingen unverändert in die revidierte BV von 1874 über. Gegenüber 1848 galt 1874 neu gemäss Art. 43 BV die polit. Gleichstellung der niedergelassenen Schweizerbürger mit den Gemeindebürgern (den Anteil an Bürger- und Korporationsgütern ausgenommen). Mit Art. 50 der BV von 1999 ist die erstmals auf eidg. Verfassungsebene festgehaltene Gemeindeautonomie nach Massgabe des kant. Rechts gewährleistet; der Bund hat bei seinem Handeln u.a. Rücksicht auf die besondere Situation der Stadt-, Agglomerations- und Berggemeinden zu nehmen.

Die Freiheit in der innern Organisation wird in der Schweiz auf kommunaler Ebene in fast unübersichtl. Vielfalt genutzt. Mitunter kann nicht präzis entschieden werden, ob eine Funktion G.- oder ledigl. Beamtencharakter hat bzw. ob sie kant. oder kommunaler Art sei (z.B. Zivilstands-, Betreibungsbehörde, Friedensrichter). Zwingend gemeinsam ist allen G. die demokrat. Organisation, die sich an zwei Modellen orientiert, nämlich mit oder ohne Gemeindeparlament (z.T. als "ordentl." oder "ausserordentl. Organisation" bezeichnet). Die Einzelheiten bestimmen die Kantonsverfassungen, kant. Gemeindegesetze und kommunalen Gemeindeordnungen.

Oberstes Organ aller Gemeindearten bilden die Stimm- und Wahlberechtigten (der Souverän), die ihren Willen in der Gemeindeversammlung oder an der Urne zum Ausdruck bringen. Sie nehmen so in der Regel die korporativen Rechte wahr (Wahl der Exekutive, evtl. der Legislative sowie weiterer Behörden und Beamten, Erlass der Gemeindeordnung), verfügen vielfach über die Finanzhoheit (Budget, Rechnung, Finanzbeschlüsse ab bestimmten Beträgen) und greifen in die Verwaltung ein. Meist im Proporzsystem gewählte Gemeindeparlamente mit zwischen neun (diverse Genfer und Neuenburger Gem.) und 125 Mitgliedern (Zürich) finden sich v.a. in den welschen Kantonen (u.a. Obligatorium in Genf und Neuenburg), in der Deutschschweiz lediglich in den grössern, meist städt. Gemeinden. Unter dem Vorbehalt des Referendums und oft im Sinn einer Auffangkompetenz entscheiden sie in allen Gemeindeangelegenheiten, die nicht in die Zuständigkeit einer speziellen Behörde fallen.

Sowohl im Gemeindeversammlungs- wie im Parlamentssystem ist die hauptsächlich leitende Gemeindebehörde der nach dem Kollegialsystem funktionierende (Kl.) Stadt- oder Gemeinderat mit durchschnittlich 5-7 Mitgliedern und dem Stadt- bzw. Gemeindepräsidenten an der Spitze. Seine Mitgliederzahl variiert, v.a. nach Kantonen und Grösse der Gem., zwischen drei (im Kt. Genf) und 30 Mitgliedern (Gem. Solothurn, Grenchen). In den Kt. Zug und Tessin werden die Exekutivmitglieder nach dem Proporzsystem gewählt, ebenso in 40-80% der Gem. der Kt. Bern, Freiburg, Solothurn, Wallis und Jura, während die übrigen Gem. oft in freiwilliger Aufteilung der Mandate unter den Parteien dem Majorzsystem folgen.

In der Regel vorbereitende, z.T. aber auch (mit-)entscheidende Funktionen kommen den Kommissionen zu. Je nach Aufgabe richtet sich deren Zusammensetzung nach Parteistärken oder fachl. Qualifikationen. Verbreitet sind Rechnungsprüfungs- (auch Geschäftsprüfungs-/Finanz-), Steuer-, Bau-, Fürsorge- und Schulkommissionen sowie neuerdings Kommissionen in den Bereichen der Verkehrs-, Orts- und Raumplanung sowie des Umweltschutzes. Um bürgernahe und breit abgestützte Entscheide zu fällen, werden für Einzelakten oft Ad-hoc-Kommissionen berufen.

Die G. waren auch die Gremien, in denen Frauen in einzelnen Kantonen polit. Erfahrungen sammeln konnten, so z.B. seit 1959 in den Kt. Neuenburg und Waadt, seit 1960 in Genf, seit 1966 in Basel-Stadt. Häufig taten sie dies vorerst in kleineren und mittleren Gem. sowie in "frauentyp." Bereichen (Schulen, Soziales, Gesundheit). Mit der Zeit übertraf der Frauenanteil in städt. Exekutiven (1997 22,2%) denjenigen in ländl. Gemeinden. Als erste grosse Schweizer Stadt wählte Genf 1968 eine Frau in das Stadtpräsidium; eine Frauenmehrheit in der Exekutive einer grösseren Stadt wurde erstmals 1993 in Bern Realität.

Gemeindebehördenstrukturen nach Gemeindegrössen 2005a
Gemeinden mit Einwohnerversammlung oder Parlamentb
Einwohnerzahlbis 500500-1 9992 000-4 9995 000-9 99910 000-19 999über 20 000alle Gemeinden
Einwohnerversammlung94,9%79,9%79,8%68,3%37,8%3,2%81,6%
Parlament5,1%20,1%20,2%31,7%62,2%96,8%18,4%
 
Durchschnittliche Zahl der Sitze in den kommunalen Parlamenten (nach Sprachregion)
Einwohnerzahlbis 500500-1 9992 000-4 9995 000-9 99910 000-19 999über 20 000alle Gemeinden
Deutsch27,034,532,753,336,052,337,7
Französisch37,436,640,639,753,351,238,8
Italienisch22,823,322,827,2  23,2
 
Anzahl Sitze in der kommunalen Exekutivec
Einwohnerzahlbis 500500-1 9992 000-4 9995 000-9 99910 000-19 999über 20 000alle Gemeinden
3 Sitze11,2%2,6%1,9%3,3%4,5%11,1%5,3%
5 Sitze79,5%57,2%40,7%28,5%10,6%48,1%57,0%
7 Sitze8,5%33,3%40,4%45,0%57,6%25,9%28,8%
9 Sitze 3,7%11,6%16,6%25,8%3,7%5,7%
10 und mehr Sitze 1,0%4,6%6,6%1,5%3,7%1,8%
Durchschnittliche Exekutivgrössen nach Sprachregion
Deutsch5,05,96,77,27,86,16,1
Französisch5,05,96,25,85,56,05,6
Italienisch4,25,56,66,77,07,05,2
 
Professionalisierung in den Gemeindeexekutiven (Anteil Gemeinderäte)d
Einwohnerzahlbis 500500-1 9992 000-4 9995 000-9 99910 000-19 999über 20 000alle Gemeinden
ehrenamtlich87,4%87,6%77,4%72,0%52,0%5,1%81,5%
halbamtlich12,5%12,2%20,5%24,0%42,1%45,6%16,7%
vollamtlich0,0%0,3%2,1%3,9%5,9%49,4%1,8%

a Mit Ausnahme der Angaben zu den Gemeindeparlamenten (Basis 2 775 Gemeinden) handelt es sich hier um die Ergebnisse einer gesamtschweizerischen Befragung, die auf den Angaben von 79,5 Prozent der 2 775 Schweizer Gemeinden basieren (Stand 31.12.2004).

b Nicht berücksichtigt sind ein paar wenige Gemeinden, die weder eine Gemeindeversammlung noch ein Parlament oder sowohl Gemeindeversammlungen und ein Gemeindeparlament kennen.

c Nicht aufgeführt sind die wenigen Gemeinden (1,3 Prozent), die 6 oder 8 Exekutivsitze haben.

d Die Angaben beziehen sich auf 12 118 der rund 16 200 Exekutivsitze in den Schweizer Gemeinden.

Quellen:Andreas Ladner, Reto Steiner und Hans Geser, Gemeindeschreiberbefragung 2005, Kompetenzzentrum für Public Management der Universität Bern und Soziologisches Institut der Universität Zürich.

Die Tätigkeit der G. ist als Folge der Vielfalt und Komplexität der Aufgaben insbesondere in den grösseren Gem. anspruchsvoll und zeitintensiv geworden. In den Städten werden die Exekutivämter zumindest hauptamtlich, oft vollzeitlich versehen. In einwohnerstarken Gem. sind Modelle mit Teilzeitpensen bzw. teils voll-, teils nebenamtl. Gemeinderäten in Gebrauch. Überlegungen der Neuen Verwaltungsführung (New Public Management) bzw. wirkungsorientierten Verwaltung zielen darauf ab, die Exekutiven von Verwaltungsaufgaben zu entlasten und auf die strateg. Führung zu konzentrieren (Ziel-/Leistungsvorgaben, Qualitätskontrolle). Die operative Tätigkeit, vermehrt als Dienstleistung und weniger als Vollzug obrigkeitl. Anordnungen verstanden, obliegt ausschliesslich der Verwaltung bzw. allenfalls beauftragten Dritten (Outsourcing). Der Machtverschiebung von den gewählten Exekutivmitgliedern zu den Beamten, z.B. Stadt- und Gemeindeschreibern, und der Forderung nach mehr Flexibilität wird zunehmend mit der Abschaffung des Beamtenstatus begegnet, an dessen Stelle ein unbefristetes, kündbares Arbeitsvertragsverhältnis tritt. Zum Zweck der überkommunalen Zusammenarbeit sind versch. Gemeindeverbände entstanden.

Autorin/Autor: Andreas Ladner, Peter Steiner

Quellen und Literatur

Literatur
  • Mittelalter und frühe Neuzeit

    – Peyer, Verfassung
    – P. Steiner, Die Gem., Räte und Gerichte im Nidwalden des 18. Jh., 1986
    – P. Blickle, «Friede und Verfassung», in Innerschweiz und frühe Eidgenossenschaft 1, 1990, 64-134
  • 19. und 20. Jahrhundert

    – E. Heiniger, Der Gemeinderat, 1957
    – P. Dahinden, Le partage des compétences entre l'Etat et la commune en droit suisse, 1979
    – A. Ladner, Polit. Gem., kommunale Parteien und lokale Politik, 1991
    – A. Kölz, Neuere schweiz. Verfassungsgesch., 1992