• <b>Sozialpolitik</b><br>Plakat für die eidgenössische Abstimmung über die Revision des Fabrikgesetzes vom 17. Februar 1924 (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste). Die Reglementierung der Arbeitszeit war an der Wende zum 20. Jahrhundert ein zentraler Punkt der Sozialpolitik. Unter dem Druck der Arbeitgeberorganisationen beschloss das Parlament, das Fabrikgesetz von 1920, das die tägliche Arbeitszeit auf acht Stunden festgelegt hatte, zu revidieren. Dagegen wurde das Referendum ergriffen. Die Konsequenzen, die eine Erhöhung der Arbeitszeit hätte, werden auf dem Plakat als mechanische Vorgänge erklärt: Wenn man die Arbeitszeit von acht auf neun Stunden erhöhte, würden die Produktion und der Konsum steigen, was zu einer Preissenkung führte. Den Argumenten der Arbeitgeber wurde kein Gehör geschenkt, die Revision scheiterte mit 57,6% der Stimmen.
  • <b>Sozialpolitik</b><br>Plakat von 1947 gegen das Gesetz zur Einführung der AHV (Schweizerische Nationalbibliothek). Am 20. Dezember 1946 stimmten beide Räte dem Gesetz zur Einführung der AHV mit einer knappen Mehrheit zu. Nachdem rechtsbürgerliche Kreise mit Unterstützung von Unternehmerseite das Referendum ergriffen hatten, kam es zur Volksabstimmung über die Alters- und Hinterlassenenversicherung. 80% der Stimmbürger stimmten der Vorlage am 6. Juli 1947 zu, worauf das Gesetz am 1. Januar 1948 in Kraft trat.

Sozialpolitik

Der Begriff S. umschreibt die Gesamtheit der Bestrebungen und Massnahmen, die darauf abzielen, die soziale und wirtschaftl. Stellung von Benachteiligten zu verbessern (Gerechtigkeit) sowie dem sozialen Abstieg vorzubeugen (Sicherheit). Er tauchte um die Mitte des 19. Jh. in der deutschsprachigen wissenschaftl. und polit. Debatte auf, fand aber u.a. auch deshalb bis heute keine allgemein anerkannte Definition, weil sowohl die Mittel und Ziele wie die Wirkungen von S. umstritten blieben.

Anders als die Wirtschaftspolitik, von der sie sich nicht immer klar abgrenzen lässt, soll die S. die soziale Sicherung Einzelner oder gesellschaftl. Gruppen direkt garantieren. Ursprünglich fast ausschliesslich auf die Arbeiterschaft ausgerichtet, betraf sie im 20. Jh. immer weitere soziale Schichten und erhielt nach dem 2. Weltkrieg eine umfassende gesellschaftspolit. Dimension. Sie entwickelte sich von der reinen Nothilfe zu einer Politik des sozialen Ausgleichs und des gesellschaftl. Zusammenhalts, die auch Beratung und Betreuung einschloss (Sozialarbeit). Während die Trägerschaft im 19. Jh. wesentlich kirchlich, privat oder kommunal war, übernahmen mit der gesetzl. Absicherung des Sozialstaats im 20. Jh. zunehmend Kantone und Bund Verantwortung. Beim Vollzug staatl. Massnahmen, aber auch zu deren Ergänzung, bleiben weiterhin private und halbprivate Institutionen wichtige Akteure der S.

Autorin/Autor: Bernard Degen

1 - Armenwesen bis Mitte des 19. Jahrhunderts

Die wirtschaftl. und gesellschaftl. Veränderungen, die Agrarrevolution und Industrialisierung im 19. Jh. hervorbrachten, führten zu einer auf Strukturwandel und Anpassungskrisen beruhenden Armut, die die fortbestehende vorindustrielle überlagerte. Traditionelle Formen der Existenzsicherung wie Landbesitz und eigene Nahrungsmittelproduktion verloren v.a. in der Arbeiterschaft zunehmend an Bedeutung und sozial ausgleichende Institutionen aus dem Ancien Régime büssten ihre regulierende Wirkung ein oder verschwanden ganz. Das Entstehen einer Schicht existenziell bedrohter Menschen war Gegenstand anhaltender Debatten, die anfänglich unter dem Begriff des Pauperismus, ab den 1840er Jahren unter dem der Sozialen Frage geführt wurden. Wo familiäre Netze nicht mehr reichten, übernahmen private Institutionen oder die Heimatgemeinde die Fürsorge. Von 1803 bis 1914 erliessen fast alle Kantone Fürsorgegesetze nach dem Heimatprinzip, das sich bereits in einem Abschied der Tagsatzung von 1551 findet, sich z.T. bis in die 1960er Jahre hielt und 1977 endgültig durch das Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger abgeschafft wurde. Ebenfalls bis weit ins 20. Jh. kam es vorab in ländl. Gebieten zur Verdingung von Kindern, für die ihre Fam. nicht aufkommen konnten.

Lange nicht alle Armen wurden der Fürsorge für würdig befunden. Arbeitsfähige galten nicht als unverschuldet in Not geraten und deshalb nicht als unterstützungsberechtigt. Alkoholiker, Schwererziehbare, Kriminelle und Bettler sollten mit strengen Massnahmen, nicht zuletzt mit Hilfe des im 19. Jh. stark ausgebauten Anstaltswesens, an ein ehrbares Leben gewöhnt werden (Sozialdisziplinierung). Zu solchen Massnahmen des Armenwesens kamen erste vorbeugende, so ab 1815 (Thurgau, Zürich) gesetzl. Regelungen gegen Kinderarbeit.

Autorin/Autor: Bernard Degen

2 - Übergang zum Arbeiterschutz

Anstelle von Massnahmen gegen einen unspezif. Pauperismus rückte um die Mitte des 19. Jh. zunehmend der Arbeiterschutz ins Zentrum. Das Wegfallen von Feiertagen, die Verdrängung der Tages- durch die Uhrzeit und deren Verlängerung durch künstl. Licht führten zu Diskussionen um die Festlegung von Obergrenzen der Arbeitszeit, die sich erstmals 1846 bzw. 1848 in Glarus in einer gesetzl. Regelung niederschlugen. Die wenigen kant. Fabrikgesetze (Glarus 1864) führten zu weiteren Schutzmassnahmen.

Das eidg. Fabrikgesetz von 1877, das durch Art. 34 der BV 1874 möglich geworden war, enthielt neben der Beschränkung der Arbeitszeit einen Sonderschutz für Frauen und Jugendliche, eine Fabrikinspektion, Massnahmen zum Gesundheitsschutz (Arbeitsmedizin) und die Kausalhaftung bei Betriebsunfällen (Haftpflicht). Das Arbeitsvertragsrecht blieb im OR 1881 noch bescheiden. Der Lage der Arbeiterschaft wurde auch ausserhalb des Betriebs Beachtung geschenkt, wozu nicht zuletzt die v.a. seit den 1860er Jahren durchgeführten Sozialenqueten Grundlagen lieferten.

<b>Sozialpolitik</b><br>Plakat für die eidgenössische Abstimmung über die Revision des Fabrikgesetzes vom 17. Februar 1924 (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).<BR/>Die Reglementierung der Arbeitszeit war an der Wende zum 20. Jahrhundert ein zentraler Punkt der Sozialpolitik. Unter dem Druck der Arbeitgeberorganisationen beschloss das Parlament, das Fabrikgesetz von 1920, das die tägliche Arbeitszeit auf acht Stunden festgelegt hatte, zu revidieren. Dagegen wurde das Referendum ergriffen. Die Konsequenzen, die eine Erhöhung der Arbeitszeit hätte, werden auf dem Plakat als mechanische Vorgänge erklärt: Wenn man die Arbeitszeit von acht auf neun Stunden erhöhte, würden die Produktion und der Konsum steigen, was zu einer Preissenkung führte. Den Argumenten der Arbeitgeber wurde kein Gehör geschenkt, die Revision scheiterte mit 57,6% der Stimmen.<BR/>
Plakat für die eidgenössische Abstimmung über die Revision des Fabrikgesetzes vom 17. Februar 1924 (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).
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Autorin/Autor: Bernard Degen

3 - Anfänge der Sozialversicherung

Gegen Ende des 19. Jh. fanden Unfall, Krankheit, Alter oder Tod des Ernährers sowie Arbeitslosigkeit zunehmend Anerkennung als soziale Ursachen für Armut, bei denen die Betroffenen nicht mehr den oft erniedrigenden Bedingungen der Fürsorge unterworfen werden sollten. Die Schwierigkeiten bei der Durchsetzung der Kausalhaftung bei Betriebsunfällen und v.a. das dt. Vorbild leiteten Mitte der 1880er Jahre eine entscheidende Phase der S. ein. Mit Art. 34bis BV erhielt der Bund 1890 den Auftrag zur Einrichtung von Sozialversicherungen. 1902 wurde als erste Sozialversicherung die Militärversicherung realisiert, hingegen scheiterte ein Kranken- und Unfallversicherungsgesetz (KUVG, Krankenversicherung) 1900 am Referendum. Erst 1914 (Krankheit) bzw. 1918 (Unfall) trat das wesentlich weniger weit gehende KUVG von 1911 in Kraft. Das 1913 eingerichtete Bundesamt für Sozialversicherung übernahm Vollzug, Ausbau und Planung neuer Sozialversicherungsprojekte.

Daneben entwickelte sich in bescheidenerem Umfang auch die S. der Verbände und Gemeinden. Die Mitgliederzahl der gegenseitigen Hilfsgesellschaften stieg bis 1903 auf rund eine halbe Million; diese vermochten bei Schicksalsschlägen ein bescheidenes Taggeld zu zahlen. Gewerkschaften, Gem. und Kantone gründeten Arbeitslosenkassen (Arbeitslosigkeit), die allerdings z.T. scheiterten. Immerhin erfassten sie bis zum 1. Weltkrieg über 50'000 Versicherte, davon vier Fünftel Gewerkschafter (Arbeitslosenversicherung, ALV). Die Revision des OR 1911 verlieh dem Gesamtarbeitsvertrag (GAV) Rechtswirkung, womit die parität. S. eine rechtl. Grundlage erhielt.

<b>Sozialpolitik</b><br>Plakat von 1947 gegen das Gesetz zur Einführung der AHV (Schweizerische Nationalbibliothek).<BR/>Am 20. Dezember 1946 stimmten beide Räte dem Gesetz zur Einführung der AHV mit einer knappen Mehrheit zu. Nachdem rechtsbürgerliche Kreise mit Unterstützung von Unternehmerseite das Referendum ergriffen hatten, kam es zur Volksabstimmung über die Alters- und Hinterlassenenversicherung. 80% der Stimmbürger stimmten der Vorlage am 6. Juli 1947 zu, worauf das Gesetz am 1. Januar 1948 in Kraft trat.<BR/>
Plakat von 1947 gegen das Gesetz zur Einführung der AHV (Schweizerische Nationalbibliothek).
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Autorin/Autor: Bernard Degen

4 - Krisenverwaltung und Reformansätze

Auf die soziale Unrast um das Ende des 1. Weltkriegs (Landesstreik) folgte ein kurzer Reformschub. Eine Revision des Fabrikgesetzes brachte 1919 die 48-Stunden-Woche, ein Bundesgesetz zur Ordnung des Arbeitsverhältnisses scheiterte 1920 knapp in der Volksabstimmung. 1925 fand Art. 34quater BV eine Mehrheit, der die Verpflichtung zur Schaffung einer Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) und die Kompetenz für eine Invalidenversicherung (IV) enthielt. Das daraufhin erarbeitete AHV-Gesetz wurde aber 1931 deutlich abgelehnt. Da nur die Kt. Glarus, Appenzell-Ausserrhoden und Basel-Stadt eine obligator. AHV einrichteten, wurde als Notlösung die Alters- und Hinterlassenenfürsorge ausgebaut, der sich neben kommunalen und kant. Institutionen die 1917 gegr. Pro Senectute widmete. Wegen der fehlenden AHV und dank steuerl. Begünstigung erlebten die Pensionskassen nach dem 1. Weltkrieg einen beachtl. Aufschwung. Auch andere Lücken im staatl. Netz wurden durch private Massnahmen verkleinert oder geschlossen, z.T. einseitig von den Unternehmen (Arbeiterwohlfahrt), z.T. paritätisch durch GAV (z.B. Ferien).

Ein zentrales Problem der Zwischenkriegszeit war die hohe Arbeitslosigkeit. Ab 1917 hatte der Bund mit Subventionen an Arbeitslosenkassen das von einigen Städten und Kantonen angewandte "Genter System" (von der öffentl. Hand bezuschusste Selbsthilfekasse) übernommen und schrieb es 1924 in einem Bundesgesetz fest. Die Reichweite blieb aber bescheiden, war doch auf dem Höhepunkt der Weltwirtschaftskrise in den 1930er Jahren nicht einmal ein Drittel der Erwerbspersonen versichert. Landwirtschaft und Gewerbe verlangten ebenfalls Schutzmassnahmen, auch wenn sie diese nicht gerne als S. einstuften. Den Gewerbeschutz, der auf kommunaler und kant. Ebene schon lange bestand (Submissionswesen, Bedarfsnachweis, Sondervorschriften), ergänzten sozialpolitisch begründete eidg. Massnahmen wie das Hotelbauverbot (1915-52) oder das Verbot neuer oder erweiterter Filialgeschäfte und Warenhäuser (1933-45). Der Bauernschaft (Agrarpolitik) wurde zusätzlich zum Zollschutz mit Preisstützungen und Absatzgarantien unter die Arme gegriffen.

In den 1930er Jahren erstarkte vorab in kath. Kreisen eine am franz. Vorbild orientierte Familienschutzbewegung, die sich teilweise als Alternative zum Ausbau der Sozialversicherungen präsentierte (Familienpolitik). Einen Erfolg erzielte sie 1945 mit der Annahme des Familienschutzartikels (Art. 34quinquies BV). Danach hinkte aber die familienpolit. Entwicklung jener vergleichbarer Staaten hinterher: Institutionen wie Kinderkrippen oder Tagesschulen blieben selten, die Familienzulagen in den meisten Kantonen waren bescheiden und wurden erst 2009 eidgenössisch vereinheitlicht. Eine Mutterschaftsversicherung (Mutterschaft) wurde erst 2003 geschaffen.

In der Zwischenkriegszeit trat mit der Internationalen Arbeitsorganisation ein neuer sozialpolit. Akteur auf. Bis 1939 ratifizierte die Schweiz insgesamt 16 von deren Abkommen, u.a. über Arbeitslosigkeit, über Nachtarbeit von Frauen und Jugendlichen, über Kinderarbeit (alle 1920) und über Entschädigung bei Betriebsunfällen und Berufskrankheiten (1926).

Autorin/Autor: Bernard Degen

5 - Sozialpolitik als Gesellschaftspolitik

Da die meisten europ. Regierungen nach dem 2. Weltkrieg soziale Konflikte wie 1917-19 vermeiden wollten, versprachen sie für die Friedenszeit weitgehende Reformen. Am meisten Beachtung fand der brit. Beveridge-Plan, der 1943 in der Schweiz lebhaft diskutiert wurde. Er sprengte die alte Arbeiterschutz- und Sozialversicherungspolitik und strebte Verbesserungen für Benachteiligte aller Schichten an. Der Begriff Soziale Sicherheit begann sich in der Schweiz zu verbreiten.

Bereits unter dem Vollmachtenregime wurde für die Erwerbsersatzordnung Ende 1939 mit den Lohnprozenten und den Ausgleichskassen ein zukunftsweisendes System geschaffen. Nach dem Krieg wurde es in die AHV überführt. Mit dem entsprechenden Gesetz erhielt der Sozialstaat Ende 1946 seine zentrale Institution. Sie wurde in der Folge regelmässig verbessert und 1959 um die Invalidenversicherung und 1965 um die Ergänzungsleistungen für bedürftige Rentner erweitert. Aufgrund der späten Einführung der AHV und ihres anfänglich bescheidenen Umfangs behaupteten sich die betriebl. Pensionskassen weiterhin. Unter dem Druck einer Initiative für eine Volkspension wurden sie 1972 auf der Basis des Dreisäulenprinzips, das für die angemessene Existenzsicherung die AHV, die berufl. Vorsorge und die Selbstvorsorge vorsah, in der BV (Art. 34quater) verankert.

Mit dem Landwirtschaftsgesetz von 1951 und weiteren Erlassen erhielten die Bauern Einkommensgarantien und Investitionshilfen. Die meisten Kantone erneuerten die Sozialhilfegesetze, wobei repressive Elemente abgebaut und vermehrt soziale Beratung angeboten wurde. Die Wohnungspolitik blieb weitgehend in kommunaler und kant. Kompetenz und eher in bescheidenem Rahmen (Wohnungsbau). Der Mieterschutz (Miete) beruhte hauptsächlich auf befristeten Erlassen. Mit der Verbreitung der GAV in der Exportindustrie sowie der seit 1941 (Bundesbeschluss) bzw. 1956 (Bundesgesetz) bestehenden Möglichkeit, diese allgemeinverbindlich zu erklären, gewann die parität. S. an Bedeutung, konnten doch so auch Probleme geregelt werden, für die dem Staat die Kompetenzen fehlten (z.B. Mindestlöhne). Schliesslich löste das Arbeitsgesetz von 1964 das Fabrikgesetz und vier weitere Bundesgesetze sowie das gesamte kant. Arbeitsschutzrecht ab und erfasste mit wenigen Ausnahmen (Landwirtschaft, Hausdienst, Heimarbeit, öffentl. Verkehr) alle Erwerbszweige.

Auch im Gesundheits- und Bildungswesen sowie in der Regionalpolitik wurde die sozialpolit. Komponente stärker berücksichtigt. Weil aber die Kompetenzen hauptsächlich bei den Kantonen lagen, ergaben sich erhebl. regionale Unterschiede. Grundsätzlich fokussierte die S. der Nachkriegszeit nicht mehr auf die Arbeiterschaft, sondern auf die Ausschaltung von Risiken und den Abbau von Unterprivilegierungen in einer Konsumgesellschaft, die sich zur "nivellierten Mittelstandsgesellschaft" zu entwickeln schien. Wohlstandssicherung gewann gegenüber der Sicherung des sozialen Friedens zunehmend die Oberhand.

Autorin/Autor: Bernard Degen

6 - Kritik und weiterer Ausbau des Sozialstaats

Mit der Wirtschaftskrise der 1970er Jahre veränderten sich die Bedingungen für die S. Einerseits bestand etwa in der Arbeitslosenversicherung und in der Altersvorsorge noch Nachholbedarf, andererseits wurde der Ausbau des Sozialstaats zunehmend hinterfragt, was einer grundsätzlich krit. Haltung Vorschub leistete. 1976 wurde bei der im Konjunkturaufschwung stark vernachlässigten ALV das Obligatorium eingeführt (Art. 34novies BV), das sofort provisorisch und 1982 gesetzlich in Kraft trat. Auf dem Gebiet der Altersvorsorge wurde 1982 die gesetzl. Grundlage der 2. Säule im Bundesgesetz über die berufl. Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge geschaffen, das 1985 wirksam wurde. Die Fürsorge wurde unter dem neuen Namen Sozialhilfe erheblich ausgebaut und durch minimale Standards (SKOS-Richtlinien) ergänzt. Die im internat. Vergleich lange niedrigen Sozialausgaben näherten sich nun denen anderer Staaten an. Hingegen wurden im Zeichen der erstarkten Forderung nach Deregulierung (Marktregulierung) Massnahmen zum Arbeiterschutz teilweise abgebaut, so 1998 bei der Revision des Arbeitsgesetzes.

Aufgrund der verschlechterten Wirtschaftslage ab den 1990er Jahren drängten sich bei der ALV und IV infolge vermehrter Beanspruchung sowohl vonseiten der Arbeitnehmer wie der Arbeitgeber Sanierungsmassnahmen auf. Die Veränderung in der Alterstruktur der Bevölkerung führte zu Diskussionen über die Erhöhung des Rentenalters und neue Rentenmodelle. Die zunehmende Beanspruchung sozialpolit. Leistungen führte auch zu grundsätzl. Kritik an der S. (Neoliberalismus). Die polit. Rechte moniert v.a. den Missbrauch sozialer Leistungen. Aus unterschiedl. Motiven kritisieren Rechte wie Linke die zunehmende Bevormundung der Betroffenen durch die S. und schliesslich wird aufgrund der veränderten Rolle der Erwerbsarbeit in der Gesellschaft die Orientierung der S. an kontinuierl. Lohnarbeitsverhältnissen verstärkt problematisiert und ihre Ausrichtung an den Risiken einer postindustriellen Gesellschaft gefordert.

Autorin/Autor: Bernard Degen

Quellen und Literatur

Literatur
– J.H. Sommer, Das Ringen um die soziale Sicherheit in der Schweiz, 1978
– J. Fragnière, G. Christen, Sécurité sociale en Suisse, 1988
– P. Gilliand, Politique sociale en Suisse, 1988
– S. Möckli, Der schweiz. Sozialstaat, 1988
– B. Studer, «Soziale Sicherheit für alle?», in Etappen des Bundesstaates, hg. von B. Studer, 1998, 159-186
Dictionnaire suisse de politique sociale, hg. von J.P. Fragnière, R. Girod, 1998 (2 2002)
– R. Wecker et al., Die "schutzbedürftige Frau", 2001
Von der Barmherzigkeit zur Sozialversicherung, 2002
Wb. der S., 2003
– G. Bonoli, «Les politiques sociales», in Hb. der Schweizer Politik, hg. von U. Klöti et al., 42006, 791-814
– B. Degen, «Entstehung und Entwicklung des schweiz. Sozialstaates», in SQ 31, 2006, 17-48

Autorin/Autor: Bernard Degen