• <b>Bürokratisierung</b><br>Helvetia bekämpft die Bürokratie. Karikatur aus dem "Nebelspalter", 24. Juni 1904 (Schweizerische Nationalbibliothek).

Bürokratisierung

Der von Max Weber systematisch entwickelte Begriff der Bürokratie und B. bezeichnet ein zentrales Strukturprinzip moderner Gesellschaften. Unter Bürokratie ist sowohl eine Schicht von Beamten im Rahmen einer Instanzenhierarchie als auch die von dieser Gruppe ausgeübte Macht bzw. Herrschaft zu verstehen. B. bezeichnet die Entwicklung, in deren Verlauf Entscheidungsprozesse bürokrat. Art sich ausweiten und zur Basis einer Machtstellung über Menschen und Organisationen werden. Zu den Merkmalen bürokrat. Verwaltung zählen: geregelte Kompetenz, klare Über- und Unterordnung, Trennung von der privaten Lebensführung, Schriftlichkeit, Fachschulung (Prüfungen, Laufbahnprinzip), Vollberuflichkeit und Amtsführung nach festen Regeln. Diese Merkmale sind im staatl. Berufsbeamtentum am ausgeprägtesten, treten aber auch in privaten Verwaltungen, in Unternehmen, Verbänden oder Massenmedien auf. Die mit der bürgerlich-kapitalistischen Verkehrswirtschaft entstehenden gesellschaftl. Grossgebilde stellten den Boden dar, auf dem es zur Entfaltung der B. in immer neuen Formen kam. Trotz des schon von Weber konstatierten säkularen Trends stellt B. keinen uniformen Prozess dar. Sie stand stets in widerspruchsvollem Verhältnis zu weiteren gesellschaftl. Kräften, welche sie z.T. begünstigten, z.T. bremsten. Die B. war und ist immer wieder ein Brennpunkt gesellschaftl. Konflikte.

1 - Bürokratisierung in der Schweiz

Die Herausbildung bürokrat. Herrschaft ist historisch eng mit der Entwicklung des frühneuzeitl. Staates verbunden, der in der Eidgenossenschaft in vielfältigen Formen in Erscheinung trat. Zentrale Elemente waren: der Verfügungsanspruch über ein geografisch eindeutiges Territorium, die Zurückdrängung anderer Herrschaftsinhaber, das Gewaltmonopol, die Erschliessung wirtschaftl. Ressourcen (Zölle, Steuern), die Übernahme gerichtl., militär. und wirtschaftl. Aufgaben, der Aufbau überpersönl., dauerhafter Strukturen zu deren Verwaltung. Letzteres bedingte eine Zunahme von Schriftlichkeit, die Herausbildung von Kanzleien, die Spezialisierung der dort tätigen Beamten, zu deren Aufgaben die sorgfältige Registrierung und Archivierung der immer umfänglicher werdenden Aufzeichnungen gehörte (Archive).

Derartige Ansätze finden sich am ehesten in den grösseren Städten, schwächer ausgeprägt in den geistl. Territorialstaaten (St. Gallen, Basel), sehr schwach nur in den Länderorten. Die mit der B. verbundene Sozialdisziplinierung weckte vielfältige Widerstände, die sich bis zur sozialen Rebellion steigern konnten. Der neuen, systematisierten Herrschaftsform stand typischerweise die Berufung auf das alte Gewohnheitsrecht entgegen.

Insgesamt blieb die auf das Ancien Régime zurückzuführende Tradition zentraler bürokrat. Herrschaft in der Schweiz schwach. Auch die seit der Helvetik entstehenden Kantone wiesen bis weit ins 19. Jh. hinein bescheidene Verwaltungsapparate auf. Erst recht galt dies für den Bundesstaat von 1848, der erst allmählich die Mittel und Kompetenzen zum Aufbau grösserer Verwaltungsstäbe gewann (Bundesverwaltung). Eine beschleunigte Entwicklung setzte in den 1880er Jahren ein, als der Bund die mit der Verfassung von 1874 gegebenen Chancen nutzte und neue Verwaltungszweige aufbaute. Hinzu kamen die öffentl. Unternehmen und Regiebetriebe wie die Post-, Telefon- und Telegrafenbetriebe und die Schweiz. Bundesbahnen. Zu Schrittmachern staatl. Verwaltungstätigkeit wurden der Übergang zum wirtschaftspolit. Interventionismus und die Sozialgesetzgebung. Namentlich die beiden Weltkriege begünstigten eine kaum mehr umkehrbare Ausweitung der Staatstätigkeit.

Nach 1945 stagnierte der weitere Ausbau zentralstaatl. Verwaltungen; in den 1960er und 70er Jahren folgte jedoch, unter dem Druck angestauter Infrastruktur- und Sozialaufgaben, eine Interventions- und Planungseuphorie, die mit einem Wachstum der Staatsquote (Anteil der öffentl. Ausgaben am Bruttoinlandprodukt) einherging. Im internat. Vergleich blieb das Ausmass staatl. B. in der Schweiz aber weiterhin bescheiden. Seit 1975 verschoben sich die Relationen infolge knapper werdender staatl. Mittel kaum mehr.

Autorin/Autor: Mario König

2 - Unternehmen und Verbände

Parallel zum Ausbau staatl. Bürokratie entstand seit den 1880er Jahren jene der Verbände, ihrerseits staatlich begünstigt durch die Subventionierung hauptamtl. Sekretariate, welche als Gegenleistung den Bund mit statist. Daten zu beliefern hatten (Schweiz. Handels- und Industrieverein 1882, Schweiz. Gewerbeverband 1886, Schweiz. Arbeiterbund 1887, Schweiz. Bauernverband 1897-98). Dieser Vorgang kennzeichnet die Schwäche staatl. Bürokratie in der Schweiz. Die aufkommenden Gewerkschaften blieben im Interessenkampf vorerst am Rand; sie schufen sich ihrerseits in den nach 1900 rasant wachsenden Verbänden vollamtl. Sekretariate, zentralisierten die Entscheidungsprozesse und strebten nach effizienter Verwaltung.

Dies galt auch für die Wirtschaft, die seit den 1880er Jahren von einem verstärkten Übergang zur Fabrikindustrie und vom Aufstieg grösserer Unternehmen und Betriebe namentlich in den neuen Exportbranchen (Metallindustrie, Maschinenbau und Chem. Industrie) und im Finanzsektor (Banken und Versicherungen) bestimmt war. Bis gegen 1920 wuchsen die durchschnittl. Betriebsgrössen, dann trat eine langfristige Stabilisierung ein. Mittlere und kleine Betriebe behielten in der Schweiz eine ungewöhnlich starke Position, was allerdings nicht verhinderte, dass die Büroabteilungen (Büro) der Industrie weiterhin wuchsen und ihre Kompetenz gegenüber den Werkstätten ausweiteten. Einzelne Grossunternehmen (dies blieb eher die Ausnahme) bauten rigorose bürokrat. Entscheidungsabläufe auf.

<b>Bürokratisierung</b><br>Helvetia bekämpft die Bürokratie. Karikatur aus dem "Nebelspalter", 24. Juni 1904 (Schweizerische Nationalbibliothek).<BR/>
Helvetia bekämpft die Bürokratie. Karikatur aus dem "Nebelspalter", 24. Juni 1904 (Schweizerische Nationalbibliothek).
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Autorin/Autor: Mario König

3 - Konflikte um Bürokratisierung

B. war zu keinem Zeitpunkt ein beliebter Vorgang. Quer durch alle polit. Lager zog und zieht sich die Kritik. Die Entwicklung in der Schweiz zeichnet sich durch besonders virulente antibürokrat. Kräfte, Bewegungen und Polemik aus, die sich v.a. auf polit. Ebene zu entfalten vermochten.

Honoratiorenverwaltung und Milizsystem kennzeichneten die Gemeinwesen des 19. Jh., woran namentlich konservative Kräfte festhielten, die sich gegen professionalisierte Verwaltung (mit vollberufl. Amtsführung) und grössere Verwaltungseinheiten (z.B. durch Gemeindezusammenschlüsse) wehrten. Indes griffen auch demokrat. und populist. Bewegungen seit den 1860er Jahren zur Waffe antibürokrat. Polemik. Die demokrat. Bewegung attackierte das Prinzip des Berufsbeamtentums, an dessen Stelle sie die Beamtenwahl setzte, bei möglichst reduzierten formellen Bildungsvoraussetzungen. Diese Vorstösse richteten sich in gleicher Weise gegen die B. wie gegen gewisse Aspekte der Professionalisierung, so z.B. die alleinige Amtskompetenz akademisch gebildeter Rechtsanwälte. Auch die polit. Revolten der kleinbäuerl. Bewegungen in den 1890er Jahren (besonders im Kt. Zürich) waren nicht nur gegen die Stadt, sondern auch gegen Bürokraten und Professionisten (die "Federhelden" der städt. Amtsstuben) gerichtet. Ein teilweiser Wechsel der Sichtweisen und polit. Konstellationen erfolgte mit dem Aufstieg der Arbeiterbewegung und den Auseinandersetzungen um Fragen der Sozialgesetzgebung. Der soziale Kontrolle ausübende (Fabrikgesetze) und Leistungen erbringende Staat (Sozialversicherungen) war auf einen Ausbau der Verwaltung angewiesen. Damit gerieten die Konflikte um die anschwellende B. in den Sog des Klassengegensatzes. Während Jahrzehnten kämpften die Gegner sozialstaatl. Entwicklung mit antibürokrat. Parolen gegen entsprechende Gesetzes- und Verfassungsvorlagen. Sie konnten häufig auf die Unterstützung konservativ-föderalist. Kräfte aus der katholischen und der französischsprachigen Schweiz zählen, was ihre Kampagnen oftmals zum Erfolg führte. Ambivalenter war die Einstellung auf der polit. Linken, die nach einem Ausbau des Sozialstaates rief, um die sozialen Gegensätze zu entschärfen. "Mehr Bürokratie" mochte auch hier niemand fordern, zu eindeutig negativ besetzt war der Begriff. "Gerechtigkeit" und "Solidarität" boten sich als positiv darstellbare Begriffe an, in deren Namen "bürokratisierende", d.h. einen Ausbau staatl. Verwaltungsapparate implizierende Massnahmen politisch vertretbar waren. Anderseits wurden die Organisationen der Arbeiterbewegung, namentlich die gewerkschaftl. Grossverbände, spätestens seit dem 1. Weltkrieg selbst von Konflikten um die Herausbildung professionalisierter und bürokratisierter Verbandsspitzen erfasst. Die Grossverbände, die ihrer Klientel, z.B. auch im Bereich des genossenschaftl. Wohnens, gewisse Leistungen zuhielten, sie aber auch einer disziplinierenden Kontrolle unterwarfen, hatten periodisch gegen "antibürokrat." Revolten mehr oder weniger militanter Basis-Aktivisten zu kämpfen. Ab 1920-21 waren diese vielfach kommunistisch orientiert, was ihre polit. Diskreditierung durch die Zentralen erleichterte. Die B. und Zentralisierung der Entscheidungsabläufe namentlich innerhalb jener Gewerkschaftsverbände, die in besonders scharfer Weise mit solchen Konflikten zu tun hatten (z.B. der Schweiz. Metall- und Uhrenarbeiterverband), machten in der Folge kräftige Fortschritte. Die verbandsinterne Demokratie blieb dabei vielfach auf der Strecke. Die definitive Etablierung eines korporativen Verbandsstaates in der Schweiz während und unmittelbar nach dem 2. Weltkrieg (Ausweitung des Vernehmlassungsverfahrens, Einbezug der Arbeiterbewegung) schuf vielfältige Ansatzpunkte für die weitere B. im parastaatlichen, demokratisch schwach kontrollierten Raum von Verbänden und Verwaltung. Die Folgen mangelnder demokrat. Kontrolle in der Nachkriegszeit traten überaus deutlich hervor mit dem sog. Fichenskandal von 1989 (Staatsschutz) um die polit. Überwachung missliebiger Bürgerinnen und Bürger, der bürokrat. Willkür, Dilettantismus und Wirrwarr der Kompetenzen offenbarte.

Demokratisierung und Öffentlichkeit als säkulare Gegenkräfte gegenüber einer überbordenden B.: diese den demokrat. Bewegungen des 19. Jh. geläufigen Zusammenhänge fanden erst in den jüngsten Jahrzehnten wieder vermehrt Beachtung. Seit den 1970er Jahren übernahmen einige Kantone und Städte die aus Skandinavien stammende Einrichtung des Ombudsmanns, der Schutz vor Verwaltungswillkür bieten soll. Es gehört zu den Paradoxen der Entwicklung, dass aus der Kritik an der Bürokratie eine neue Amtsstelle hervorgegangen ist. Im Lauf der 1990er Jahre wurden die bürgerorientierten Argumente der Bürokratiekritik zusehends von wirtschaftlichen übertönt. Die Vorschriftenfülle der Bürokratie und die ausgeweitete Staatstätigkeit wurden von neoliberaler Seite als Gefahr für die Markteffizienz kritisiert. Deregulierung und Privatisierung (Reduktion der Staatstätigkeit auf die "Kernaufgaben") waren Forderungen, die von bürgerl. Parteien erhoben und z.T. auch durchgesetzt wurden.

In der Wirtschaft hat das Modell des Ombudsmanns vereinzelt Nachahmung gefunden (zuerst 1972 bei den Privatversicherungen). Unternehmensleitungen kämpfen im Zeichen der Effizienzsteigerung gegen immer wieder einreissende bürokrat. Tendenzen in Grossunternehmen, sind aber kaum bereit, die Masse der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer dabei einzubeziehen, da sie den zu erwartenden zusätzlichen bürokrat. Aufwand fürchten. Forderungen nach institutionalisierter Mitbestimmung in der Wirtschaft, die aus "Wirtschaftsuntertanen" "Wirtschaftsbürger" machen sollten, wurden schon nach dem 1. Weltkrieg besonders von Seiten der Angestelltenorganisationen formuliert. Die Gewerkschaften, die vorerst um vertraglich geregelte Beziehungen kämpften, griffen die Forderung erst nach 1945 auf. Insgesamt mangelt es indes bis heute an verbindl. Mitbestimmungsregelungen in den Unternehmen. Diese würden, einmal ins Leben gerufen, an dem unausweichl. Trend zur B. aller Lebensvollzüge teilhaben, könnten aber auch dazu beitragen, diesen Prozess demokratisch auszugestalten.

Autorin/Autor: Mario König

Quellen und Literatur

Literatur
– M. König et al., Warten und Aufrücken, 1985
– R. Jaun, Management und Arbeiterschaft, 1986
– H. Geser, Kommunales Regieren und Verwalten, 1987
– R. Scheurer et al., Histoire du Conseil d'Etat neuchâtelois, 1987
– H. Ruf, Zwischen Demokratie und Bürokratie, 1994
– I.E. Schäfer, Bürokrat. Macht und demokrat. Gesellschaft, 1994